O Dilema da Segurança e o Equilíbrio de Poder

A partir do ponto de vista da teoria neorrealista, a competição e o conflito entre os Estados originam-se de duas condicionantes interligadas, ambas relacionadas ao ambiente anárquico: por um lado, nesse cenário, os Estados devem prover pela

própria segurança; por outro, abundam as ameaças e as percepções de ameaça à sua sobrevivência. Individualmente, os Estados podem estar apenas fazendo o que estiver ao seu alcance para reforçar sua segurança. Porém, segundo Waltz, quaisquer que sejam suas intenções particulares, essas ações, coletivamente, produzem corridas armamentistas e a formação de alianças. Tal estado de coisas é exacerbado pelo chamado dilema da segurança (security dilemma)¹⁸, onde as medidas que ampliam a segurança de um Estado, tipicamente diminuem a segurança dos demais integrantes do sistema. Daí, “em um domínio anárquico, o que é fonte de conforto de um, é fonte de preocupação para o outro”. Assim, um Estado que esteja acumulando instrumentos de guerra – mesmo que o faça para a sua própria defesa – é assumido pelos demais como uma ameaça que requer resposta. Essa resposta, por si só, serve então para confirmar ao primeiro Estado que ele tinha razão em preocupar-se com a sua defesa. Dinâmica essa que pode ser observada também entre os blocos de alianças (WALTZ, 1988, p. 619).

Entre outras questões, Posen ressalta que, mesmo as armas adquiridas para a defesa podem, muitas das vezes, ser empregadas ofensivamente. Assim, o dilema de segurança não surge simplesmente em função de uma percepção errônea ou de uma falsa impressão de hostilidade, mas sim como fruto do contexto anárquico das relações internacionais (POSEN, 1984, p. 17).

18 Uma das bases da teoria realista é a ideia de que, para sobreviver, os Estados devem maximizar seu poder devido à incerteza e às pressões de um sistema internacional anárquico. Ao buscarem maior segurança para si, através do aumento de Poder Militar e de poder latente, entendido como riqueza e tamanho da população, os Estados geram uma sensação de insegurança em outros Estados, que repetem o mesmo processo também em busca de maior segurança, o que frequentemente resulta em uma corrida armamentista. Essa situação de soma zero é conhecida como dilema de segurança.

Embora a ideia de dilema de segurança já apareça na História da Guerra de Peloponeso, de Tucídides, foi somente na década de 1950, com o trabalho seminal de John Herz, Idealist Internationalism and the Security Dilemma, que o conceito apareceu pela primeira vez na literatura de segurança internacional e das Relações Internacionais. A ideia central defendida por Herz (1950) é a concepção estrutural, segundo a qual os Estados dependem somente de si para garantir a sua segurança e sobrevivência (o que o autor denomina um ambiente de autoajuda). Para Herz, a incerteza e a ansiedade em relação à ação dos outros é um fator relevante para o estabelecimento do dilema. Nesse sentido, o dilema de segurança resulta em uma condição permanente de tensão e conflitos de poder entre os Estados. No final da década de 1970, com a publicação do trabalho de Robert Jervis (1978), Cooperation under the Security Dilema, teve início um esforço importante para aprimorar o conceito, transferindo o foco da pesquisa para os elementos não intencionais e para a interdependência das relações de segurança. Nos anos 2000, Ken Booth e Nick J. Wheeler (2007), em sua obra The Security Dilemma: Fear, Cooperation and Trust in World Politics, chamou a atenção para o significado ontológico do dilema de segurança, o qual, segundo os autores, chega ao cerne da teoria e prática da política internacional (CARDOSO, pp. 336-337).

O livro Political Realism and Political Idealism (1951) de Jonh Herz (1908-2005) recebeu, naquele ano, o Woodrow Wilson Foundation Award, prêmio anual oferecido pela American Political Science Association, destinado à melhor obra da área de Ciência Política e Relações Internacionais. Refugiado judeu da Alemanha nazista, Herz consagrou-se como professor de Relações Internacionais nos EUA (HERZ, 1951).

De acordo com Posen, uma vez que os Estados implementam medidas para garantir sua segurança no contexto da anarquia e, em paralelo, acompanham atentamente as medidas implementadas pelos demais Estados, com o mesmo propósito, todos terminam por responder às medidas que os outros estão implementando, buscando sempre um incremento que permita alguma margem de vantagem sobre o eventual ganho obtido pelo adversário. Incrementos esses que serão tão maiores quanto a sensação de insegurança causada pelas medidas implementadas pelos oponentes. É o que a teoria do equilíbrio de poder chama de comportamento de equilíbrio (balancing behaviour). Segundo essa teoria, a formação de coalisões se apresenta como o principal tipo de balancing behaviour, sendo que os Estados não necessariamente têm consciência a respeito do funcionamento da estrutura em que estão inseridos. Eles simplesmente querem perpetuar-se como entidades independentes que são. Daí, caso um determinado Estado esteja incrementando suas capacidades pela formação de coalizões, pelo fortalecimento de suas forças militares, ou por qualquer outra medida que possa ser interpretada como uma ameaça à segurança de um outro Estado, pode-se esperar uma reação nos mesmos termos: formação de coalizões, fortalecimento de forças militares etc. (POSEN, 1984, pp. 18, 246).

Ou seja, os Estados tendem a se unir na busca de um balance of power contra outros Estados e coalizões mais capazes. Quando um Estado se torna muito forte – um hegemon – e passa a ameaçar a soberania dos demais, a tendência é que esses outros Estados passem a acumular mais Poder Militar, além de cooperar em suas ações, com vistas à suas defesas. Conforme destaca Posen, “esse processo não é uma lei, mas apenas uma tendência”. Cabe pontuar que aqueles que buscam o equilíbrio contra os mais fortes enfrentam uma série de obstáculos. A cooperação entre os Estados, por si só, é uma empreitada difícil e, quanto mais capaz aquele que se tenta compensar, maior o risco para aqueles que tentam a ele se opor. Mais complicado ainda será caso seja preciso unir diversos atores independentes para equilibrar o poder de apenas um.

Assim, balancing é um trabalho difícil e perigoso, mas a estrutura do sistema incentiva os Estados a perseguí-lo, uma vez que valorizam em alto grau a sua independência (POSEN, 2014, pp. 27-28).

É importante observar ainda que, segundo Posen, o balancing pode ser dividido em soft (suave) e hard (duro) balancing. O soft balancing é empregado por meio de atitudes tomadas por um grupo de Estados, com o intuito de elevar os custos de

ação de um Estado mais forte, buscando limitar suas opções ao uso da força, à ameaça do uso da força e à mobilização¹⁹ de grandes capacidades materiais. Esse tipo de recurso se mostra particularmente eficaz porque os Estados mais fortes normalmente buscam legitimar suas posições de poder. Eles procuram fazer com que os outros acreditem que suas ações são corretas, o que torna suas ações de mais fácil implementação e menos custosas. Assim, o soft balancing busca privar o hegemon da legitimidade em suas investidas, por meio de ações tomadas principalmente na esfera diplomática. Quando mais o hegemon for alinhado a uma grande estratégia²⁰ de cunho liberal, mais vulnerável será ao soft balancing (POSEN, 2014, p. 29).

Posen explica que o hard balancing, por outro lado, como agrupamento de capacidades militares, é quem provê a energia de fato à política internacional. Ao buscarem o balancing, o objetivo maior dos Estados é o de congregar a força (hard power), por meio das alianças. Nesse sentido, as manobras da diplomacia internacional têm, muitas das vezes, como pano de fundo, o propósito de criar, em um potencial agressor, a preocupação com a criação de uma coalizão que venha a opor-se a ele.

Afinal, tal coalizão diplomática pode eventualmente tornar-se uma coalizão militar. Na realidade, porém tais esforços de cooperação dificilmente chegam a materializar-se sob a forma de alianças. A Guerra Fria – que será melhor estudada em item posterior deste capítulo – foi, sob esse aspecto, uma exceção, com as coalizões de balancing desenvolvendo instituições formais como a OTAN e o Pacto de Varsóvia, com burocracias complexas, estruturas de comando e controle e forças militares permanentemente estacionadas. No passado, esse tipo de institucionalização não ocorria até que a guerra já estivesse em andamento, quando sequer ocorria (POSEN, 2014, p.

30).

Nesse ponto, destaca-se que o balancing pode ser dividido também em externo e interno. O balancing externo engloba as ações já comentadas, em que um grupo de nações se reúne contra o avanço de um adversário mais poderoso, através do

19 Mobilização Marítima - Conjunto de atividades sistêmicas, empreendidas rotineiramente na Marinha do Brasil, relativas à previsão das necessidades de complementação das funções logísticas e ao planejamento antecipado de seu atendimento, para fazer frente a uma situação de emergência decorrente da iminência de concretização ou efetivação de uma hipótese de emprego (BRASIL, 2015, p. 174).

20 Aqui definida como o conjunto de meios militares, econômicos e políticos com os quais o Estado busca alcançar sua segurança, e dentro da qual a doutrina militar atua estabelecendo prioridades entre as diversas forças militares e prescrevendo como essas forças devem ser estruturadas e empregadas.

Ou seja, a grande estratégia engloba a política externa e a doutrina militar (POSEN, 1984, p. 14).

hard e do soft balancing. Através do balancing interno, por outro lado, um Estado busca fortalecer-se militarmente ou, deliberadamente, robustecer a sua economia a fim de mobilizar Poder Militar em um momento posterior. Como exemplo de que a busca pelo equilíbrio de poder é de difícil implementação, principalmente quando esse processo é empregado contra um Estado muito poderoso, Posen comenta que, até meados dos anos 2010, a combinação de balancing interno e externo, soft e hard, enfrentada pelos EUA, havia sido um inconveniente para aquele Estado, mas não havia conseguido ainda ser efetiva (POSEN, 2014, pp. 31-32).

Desse modo, segundo Posen, as medidas que um Estado toma em prol de sua defesa podem soar agressivas para o Estado contra o qual essas medidas são direcionadas, uma vez que os recursos militares adquiridos com o propósito de proteger a soberania nacional muitas vezes tem o potencial de ameaçar a segurança de terceiros.

Sendo a política internacional um sistema norteado pelo self-help, os Estados tendem a encarar-se com desconfiança e, ao perceber um aumento no potencial ofensivo de outros, tendem a assumir como verdadeira a pior hipótese e começam a compensar essa situação – assumida como desvantajosa – em termos políticos e militares. Cabe notar que as lideranças políticas frequentemente não compreendem o quão ameaçador pode apresentar-se o comportamento de seus Estados, mesmo quando agindo motivados por um viés defensivo. Assim, ao encarar a reação daqueles que sentiram estar ameaçados os seus interesses vitais, o Estado que iniciou as ações sente-se surpreendido e possivelmente irá responder de forma ainda mais extremada (POSEN, 1991, pp. 23-24).

Nesse passo, Posen destaca que o dilema da segurança é um conceito geralmente empregado para discutir as escaladas de hostilidade política e de preparações militares, em tempo de paz: as corridas armamentistas, as mobilizações de crise e até as guerras preemptivas. Além disso, um dos aspectos críticos do security dilemma que se deve observar é o seu caráter de inadvertência. Ou seja, a estrutura do SI e o caráter por vezes amorfo das capacidades militares – e, consequentemente, nem sempre de fácil interpretação – permitem que os Estados ameacem uns aos outros inadvertidamente, “tropeçando em espirais de hostilidade mútua e de preparações militares concorrentes”. Nota-se ainda que tanto os fatores geográficos, como os tecnológicos, exercem forte influência na capacidade de se distinguir entre as ações ofensivas e defensivas. Encontra-se uma ilustração desse conceito na sequência desta

dissertação, ao se comentar o caso da disputa que havia, durante a Guerra Fria, entre a OTAN e o Pacto de Varsóvia (POSEN, 1991, pp. 25-27).

Nota-se que as reflexões acima apresentadas contribuem diretamente para a compreensão dos processos de balancing ocorridos ao longo da Guerra Fria, a ser comentada no item 2.2.