O Estado como agente ou vilão do crescimento econômico

Após a II Guerra Mundial a teoria do desenvolvimento propagava a ideia de que os aparelhos do Estado poderiam se constituir como instrumentos de desenvolvimento econômico através do estimulo à industrialização. Essa concepção era questionada pela visão liberal, que entendia o crescimento econômico como um processo natural e, que, apesar de registrar a centralidade do Estado, acreditava que este deveria desempenhar um papel minimizado para garantir o pleno funcionamento do mercado.

O debate a respeito do papel do Estado nos processos de estímulo à industrialização se fortalecia, principalmente para explicar as possibilidades de desenvolvimento acelerado em países retardatários como era o caso do Brasil.

Nesse período, vários teóricos em nível internacional buscam entender os processos de desenvolvimento em países atrasados, entre os quais se destacam Alexander Gerschenkron12 e Albert Hirschmann, que entendem os processos de desenvolvimento de maneira distinta e ligada a especificidades características de cada país dependendo do seu estágio de desenvolvimento.

Gerschenkron introduziu o conceito de país retardatário, que iniciou seu processo de desenvolvimento com características próprias e de maneira repentina. Nesses países destaca-se a queima de etapas existentes em outras experiências de industrialização e teve no engajamento do

12

Alexander Gerschenkron (1904-1978) nasceu em Odessa, na Rússia, seu pai o judeu Paul Gerschenkron trabalhou para um rico industrial local, Samuel Gourary, que financiou os seus estudos na Sorbonne e na Lodon School of Economics e após esse período tornou-se diretor de suas empresas. Com a Revolução Russa de 1917 a família Gershenkron foge da Rússia e começa uma peregrinação pela Europa até chegar na Áustria e depois para a Inglaterra. De acordo com a bibliografia feita pelo seu neto, a experiência pessoal da Revolução Russa pode ter influenciado as posições teóricas críticas ao marxismo defendidas por Alexander ao longo de sua vida. Em 1939 Alexander muda-se para os EUA e vai trabalhar na Universidade de Berkeley a convite do professor Charle Gulick, com quem já mantinha colaborações desde que morava em Viena. A partir desse período há um crescimento da produção acadêmica de Gerschenkron, que se especializa em pesquisas relacionadas ao desenvolvimento em países retardatários. Em 1944 foi trabalhar no Federal Reserve (FED) como analista de economia europeia e, em 1946 tornou-se chefe da Seção Internacional. Já em 1948 assume cadeira como professor do Departamento de Economia da Universidade de Harvard (BASTOS & MAZAT, 2015, p.12-18).

40 Estado e na garantia de financiamento instrumentos centrais para acelerar seu processo industrialização.

Para esse autor os processos de industrialização em países atrasados não podem ser generalizados, ou seja, o modelo seguido por um país desenvolvido não será necessariamente o mesmo para um país menos desenvolvido. Para ele rejeitar essa tendência a generalização permite considerar que “o desenvolvimento de um país atrasado, em virtude de seu próprio atraso, pode ser muito diferente do desenvolvimento de um país adiantado” (GERSCHENKRON, 2015, p. 69).

Ao estabelecer a ideia de que o atraso pode se constituir como uma virtude para os países mais atrasados propõe um instrumento teórico de grande importância, na medida em que, permite aos países nessas condições implementar medidas de estímulo à industrialização com condições reais de implementar saltos e, dessa forma, acelerar o crescimento produtivo se aproximando, ou em alguns casos até mesmo superando os países mais desenvolvidos em determinado período histórico.

Segundo Gerschenkron em várias experiências históricas13 foram demonstradas diferenças enormes com os modelos de industrialização seguidos pelos países mais desenvolvidos no período, no caso a experiência inglesa. Segundo suas pesquisas essas diferenças ocorreram,

(...) não só no tocante à velocidade do desenvolvimento (a taxa de crescimento industrial), mas também às estruturas produtivas e organizacionais da indústria que emergiu desses processos. Em considerável medida, tais diferenças na velocidade e no caráter do desenvolvimento industrial resultam da ação de instrumentos institucionais com pouco ou nenhum equivalente nos países industriais avançados. Além disso, o clima intelectual em que se dá a industrialização – se “espírito” ou “ideologia” – difere bastante entre países adiantados e atrasados. Por último, o grau em que esses atributos ocorrem em cada caso parece variar na proporção direta do grau de atraso e das potencialidades industriais naturais dos países em questão (GERSCHENKRON, 2015, p. 69).

Para o autor, a afirmação de que as virtudes do atraso podem ser utilizadas como instrumento para o desenvolvimento não significa que determinados obstáculos à industrialização devam ser superados, mas o fato de um país começar o seu processo após outros o coloca em condições, por exemplo, de utilizar inovações tecnológicas já usadas em países mais avançados. É fato que nos dias atuais, a partir da lei de patentes e da própria criação da OMC, a utilização de novas tecnologias pelos países mais atrasados é fruto de enormes regulamentações, mas ainda pode- se considerar a existência de espaços para esse processo.

13 _{Vale registrar que o autor se concentrou muito nos estudos dos processos de industrialização tardia desenvolvidos na}

41 Na perspectiva desse trabalho a utilização dessa contribuição teórica, que identifica certas virtudes no atraso, torna-se, ainda hoje, central para os países menos desenvolvidos, pois para além da vantagem tecnológica registrada anteriormente, outras possibilidades podem ser utilizadas pelos países retardatários como instrumentos de estímulo industrial.

De qualquer forma, ao estabelecer a existência de virtudes outro ponto fundamental da análise de Gerschenkron é o forte engajamento do Estado na elaboração de políticas que possam acelerar o processo de desenvolvimento. Para o autor, os países retardatários apresentam dificuldades importantes, seja por um lado na disponibilidade de capital, na formação de mão de obra qualificada, e na própria formação de sua burguesia, o que exigirá do Estado uma ação importante para o desencadeamento desse processo.

Ao estudar o processo de industrialização na Rússia, no final do século XIX, o autor constata que o enorme atraso econômico e a falta de capital para investimentos industriais contribuíram para que o Estado assumisse papel central no desencadeamento do processo de industrialização daquele país, por mais que se possa registrar problemas relacionados à corrupção e à falta de eficiência (GERSCHNKRON, 2015).

Outro ponto considerado importante para entender os processos de industrialização em países retardatários é a questão relacionada à disponibilidade de investimentos, principalmente, de longo prazo. No geral países mais atrasadas apresentam sistema bancário bastante fragilizado e há enorme desconfiança frente aos investimentos industriais, o que dificulta esse tipo de financiamento considerado de alto risco. Nesse sentido, países retardatários conseguiram superar tal procedimento a partir da criação de bancos de investimento, também chamados de universais, ou seja, que além de exercerem a função de bancos comerciais atuavam diretamente nos processos de industrialização (GERSCHNKRON, 2015).

Tendo como base a contribuição de Gerschenkron, o que se coloca como ponto fundamental para o estudo de políticas de desenvolvimento organizadas por países mais atrasados, como é o caso do Brasil, é que o Estado pode se constituir como instrumento central da industrialização como ocorreu em diversas experiências europeias estudadas pelo autor. Outro ponto importante é a constatação de que a falta de capital para impulsionar a industrialização foi superada com a criação de bancos de investimento, também chamados de bancos universais, que se constituíram em instrumentos essenciais para a aceleração da industrialização.

A base teórica defendida por Gerschenkron e que será utilizada por vários outros teóricos do desenvolvimento parte da constatação, já discutida anteriormente, de que o modelo de

42 desenvolvimento de um país atrasado pode ser diferente das experiências dos mais avançados. Mesmo entre os países atrasados há diferenciações que, segundo o autor, estão ligadas ao nível de atraso em que se apresenta, ou seja,

(...) quanto mais atrasado o desenvolvimento industrial de um país, mais explosiva foi a grande arrancada de sua industrialização, se quando ela chegou. Além disso, o maior nível de atraso associou-se a uma tendência mais acentuada para uma escala maior das fábricas e empresas e para uma presteza maior em entrar em pactos monopolistas com vários graus de intensidade. Por fim, quanto mais atrasado o país, mais a sua industrialização tendeu a avançar numa direção organizada; conforme o grau de atraso, a sede dessa direção pode ter-se situado em bancos de investimentos, privados ou estatais, ou em controles burocráticos (GERSCHENKRON, 2015, p.112).

A partir dessa constatação o autor chega à conclusão de que a análise dos processos de industrialização não se constitui como mera repetição da experiência inglesa, considerada a primeira, mas o que caracteriza esse movimento é a descontinuidade, que tende a ser maior à medida que as gradações de atraso aumentam. Em outras palavras, as políticas de desenvolvimento são constituídas em ambientes nacionais que se integram à economia mundial, mas apresentam especificidades nacionais decorrentes do nível de atraso e das atitudes tomadas pelos governos em prol da industrialização.

A meu ver, tal conclusão constitui-se como fator central na avaliação das políticas de industrialização desenvolvidas pelos governos brasileiros, pois demonstra, do ponto de vista teórico, a possibilidade da existência de espaços que permitiram aos países retardatários avançarem de maneira acelerada seus processos de industrialização e buscarem certa equiparação com os mais avançados.

Nesse sentido, o desenvolvimento é visto como uma série de possibilidades capazes de estimular e acelerar a industrialização; por isso se constitui em diversos tipos dependendo do grau de intervenção do Estado, em particular, das suas instituições, do ambiente econômico em que ocorre, dos setores industriais mais envolvidos e dos objetivos almejados (GERSCHENKRON, 2015b).

Outro teórico importante para os estudos a respeito do desenvolvimento em países retardatários foi Albert Hirschman, que acredita que o desenvolvimento ocorre a partir de uma serie de “círculos viciosos entrelaçados”, mas que, mesmo com dificuldades, é possível que qualquer país alcance o desenvolvimento. Para ele o desenvolvimento, em particular nos países subdesenvolvidos,

43 é entendido como um processo originado de políticas deliberadas, ou seja, menos espontâneo e mais refletido, e não ocorrem da mesma maneira em países avançados e nos mais atrasados.

Para o autor,

(...) enquanto nos sentíamos, a princípio, desencorajados pela longa lista de recursos e circunstâncias, cuja existência se demonstrava ser necessária ao desenvolvimento econômico, julgamos, agora, que esses recursos e circunstâncias não são escassos ou tão difíceis de obter, dado que, entretanto, o desenvolvimento econômico primeiro se manifeste. Esse é, por certo, apenas um modo positivo de estatuir a bem conhecida proposição que o desenvolvimento econômico é embaraçado por uma série de „círculos viciosos entrelaçados‟14

. Antes que se inicie, o desenvolvimento econômico é difícil de visualizar, não só porque tantas condições diversas devem ser preenchidas simultaneamente, mas, acima de tudo, em razão dos círculos viciosos. Em regra geral, a concretização dessas condições depende, por seu turno, do desenvolvimento econômico. Isso, porém, significa também que, uma vez que o desenvolvimento se inicie, o circulo, provavelmente, se tornará numa espiral ascendente, desde que todos os pré-requisitos e condições de desenvolvimento passam a existir” (HIRSCHMAN, 1961, p.18-19)

A citação acima demonstra que para Hirschman os obstáculos são vistos como desafios importantes para a ignição do desenvolvimento e que somente a partir do momento em que esse processo se inicie é que outras características necessárias para o desenvolvimento serão alcançadas, ou seja, a transformação do círculo vicioso entrelaçado em uma espiral ascendente depende, antes de tudo, de que o desenvolvimento comece.

Nessa perspectiva, a tensão, manifestada muitas vezes a partir do desconhecido, é entendida como fator causador de desenvolvimento, pois permite movimentar a economia e se constitui como importante fator de transformação econômica e progresso, favorecendo o dinamismo de uma sociedade.

Essa visão colabora com a posição defendida na primeira parte deste capítulo, ao demonstrar que a utilização do conceito de desenvolvimento econômico como instrumento de superação do atraso econômico no Brasil, iniciada nos anos de 1940 e ampliadas nas décadas seguintes, contribuiu para estimular a ideia de modernização do país. Dessa forma, a vinculação da ideia de desenvolvimento industrial ao ideário de modernização se consolidou como ferramenta de mobilização política da sociedade brasileira em prol da industrialização.

Outra questão de destaque na obra do autor é a perspectiva de que a tensão está relacionada ao desenvolvimento. Essa posição favorece a elevação dos níveis de confiança nos projetos de

14 _{Segundo Albert Hirschman é indicado a leitura de H. W. Singer. Economic Progress in Underdeveloped Countries,}

44 desenvolvimento, o que se torna importante para que a decisão de iniciar um determinado processo seja tomada (HIRSCHMAN, 1961).

De qualquer forma, é preciso registrar que no livro “Projetos de Desenvolvimento” o autor afirma que a tendência em esconder informações que possam aumentar a desconfiança para facilitar a tomada de decisões sobre determinado projeto são recursos utilizados, mas devem ser entendidas como ações de grande perigo para o próprio futuro do projeto. A proposta feita é a introdução do conceito de incertezas para “designar a propensão para dificuldades” (HIRSCHMAN, 1969, p.47), que apresentam vários tipos, mas que devem fazer parte dos projetos de desenvolvimento como forma de diminuir os riscos.

Como crítico da teoria do desenvolvimento equilibrado15, que defende a adoção de medidas direcionadas ao conjunto das atividades econômicas, tendo como objetivo uma espécie de “acerto de passo” entre os diversos setores, para que a evolução ocorra de maneira conjunta, Hirschman compreende o processo de industrialização em países retardatários de maneira oposta, ou seja, o desenvolvimento ocorre de maneira “não-equilibrada”, o que é considerado um ponto favorável à implementação de projetos de desenvolvimento, conforme se observa na citação abaixo:

(...) o nosso objetivo deve ser antes conservar do que eliminar os desequilíbrios, de que são sintomas os lucros e perdas na economia competitiva. Se a economia se desejar manter ativa, o papel da política desenvolvimentista é conservar as tensões, as desproporções e os desequilíbrios. Tal pesadelo da economia do equilíbrio, essa trama infinitamente tecida, é a espécie de engrenagem que devemos considerar como um inestimável auxílio para o processo de desenvolvimento (HIRSCHMAN, 1961, p.108).

Para entender a sua proposta de desenvolvimento “não-equilibrado” torna-se indispensável outro conceito criado pelo autor – o de “efeito completivo do investimento” - que entende o investimento como algo que gera um efeito contagiante, em outras palavras, à medida que ocorre um investimento num determinado setor este produz um tendência para ocorrer em outros, ou seja, uma “indústria tira vantagem de economias externas criadas pela expansão prévia e, ao mesmo tempo, forma novas economias externas a serem exploradas por outros operadores (HIRSCHMAN, 1961, p.108).

Dessa forma, o investimento a partir do seu efeito completivo é visto como um instrumento fundamental para impulsionar a economia de um país, na medida em que “seu desempenho simultâneo,

15 _{Segundo Albert Hirschman, a teoria do desenvolvimento equilibrado tem vários autores e aspectos, mas os teóricos}

mais referenciados são Rosensten-Rodan, Nurkse, Lewis e Scitovsky. Dentre as críticas o autor destaca que ela falha enquanto política de desenvolvimento, principalmente para países subdesenvolvidos, que na prática a saída proposta para o problema do desenvolvimento é escapatória e derrotista e, enfim, que ela não se aplica aos países retardatários. De qualquer forma, para uma leitura mais detalhada sobre a crítica ao modelo é indicada a leitura do Capítulo 2 do seu livro, “Desenvolvimento equilibrado: uma crítica” (HIRSCHMAN, 1961, p. 83-100).

45 como gerador de rendas e criador de capacidade, constitui a base da moderna teoria do desenvolvimento” (HIRSCHMAN, 1961, p.71).

Ao qualificar o desenvolvimento a partir do desequilíbrio e da compreensão do investimento induzido como fruto de um efeito completivo, Hirschman aponta que uma política de desenvolvimento deva ter grande preocupação com questões de coordenação e cooperação das políticas públicas. A decisão de investir deve levar em consideração a capacidade de propagar um processo de input no setor de origem, mas, principalmente, em outros segmentos econômicos. Essa situação coloca como questão central o estabelecimento de preferências e prioridades de investimento para iniciar uma sequência de acontecimentos que em cadeia desencadeará o desenvolvimento. A situação ideal de um modelo de desenvolvimento ocorre quando,

(...) um desequilíbrio provoca um movimento desenvolvimentista que, por seu turno, cria um desequilíbrio similar, e assim por diante ad infinitum. Se tal cadeia de desenvolvimento não-equilibrado puder se estabelecer, basta aos criadores da política econômica observar ao largo o processado. Pode-se notar que, em tal situação, a capacidade privada de lucro e a desejabilidade social provavelmente coincidirão, não pela ausência de economias externas e sim porque o input e a produção de economias externas são os mesmos para cada empreendimento sucessivo (HIRSCHMAN, 1961, p.71).

As contribuições de Hirschman e Gerschenkron para o desenvolvimento representam uma nova perspectiva para os países subdesenvolvidos e em desenvolvimento. Ao questionar a posição liberal clássica, de crescimento natural, e propagar a concepção de desenvolvimento ligada a ações conscientes e planejadas em favor de uma sequência que permitam iniciar um processo de industrialização, abre-se possiblidades reais para aceleração do crescimento nesses países. A afirmação de que o atraso pode ser visto, em certa medida, como uma virtude, pois os desequilíbrios não são obstáculos intransponíveis e, pelo contrário, são características que se forem bem trabalhadas podem representar vantagens aos países retardatários, são indicados instrumentos valiosos para a abordagem de políticas desenvolvimentistas em países como o Brasil.

Essas abordagens sobre o desenvolvimento corroboram com a concepção de Estado visto ideologicamente como agente central de transformação econômica e de estímulo à industrialização. Vários pesquisadores em escala mundial buscaram entender o papel do Estado na elaboração e na coordenação de projetos de desenvolvimento após a II Guerra Mundial. Na América Latina, a Cepal assumiu preponderância nessa discussão, conforme visto na primeira parte deste capítulo, mas experiências parecidas ocorreram em países asiáticos, como, por exemplo, Japão, Coréia e Taiwan, que conseguiam taxas de crescimento econômico de destaque a partir da liderança do Estado.

46 As experiências asiáticas e latino-americanas partem da mesma raiz, a saber, a utilização do Estado como instrumento para políticas de desenvolvimento; porém, registram-se diferenças importantes que serão discutidas mais à frente. Antes, porém, é necessário discutir as bases do modelo asiático iniciado a partir a experiência japonesa no pós-guerra.

Para Chalmers Johnson16 o Japão se constituiu em uma grande nação contrariando os princípios da racionalidade liberal, que defendem a redução do papel do Estado como princípio para o crescimento do mercado. Para explicar o papel do Estado o autor introduziu o conceito de “Developmental State”17

, para evocar o papel do Estado japonês no rápido e bem sucedido crescimento econômico no período do pós-guerra, mas que se origina em décadas anteriores. Para ele o chamado milagre japonês só pode ser explicado a partir das políticas “conscious and consistent governmental policies dating from at least the 1920s” (JOHNSON, 1999, p.37).

Vale registrar que a orientação político-econômica de intervenção do Estado no mercado ocorre a partir de políticas conscientes e consistentes com objetivo de estimularem o desenvolvimento e não como oposição ao mercado, mas como um instrumento de ajuste das deficiências específicas do mercado japonês. A questão fundamental trazida pelo trabalho de Johnson foi abordar as estratégias do Estado - em particular do Ministério da Indústria e Comércio Internacional (MITI), que era o órgão responsável pelas políticas de industrialização – com destaque para os meios utilizados pelo Estado para o cumprimento de metas; o papel da burocracia estatal na coordenação e cooperação com essas políticas; a existência de falhas e a maneira como ocorreu a cooperação público-privada.

Para Johnson o Japão tinha dois grandes desafios ao final da II guerra; o primeiro, era superar a enorme depressão econômica existente no período e a reconstruir o país; a segunda, era utilizar a ajuda dos EUA, buscar uma independência e conquistar o desenvolvimento. Essas metas foram alcançadas graças a esse Developmental State, que formulou ações para enfrentar a questão mais importante num modelo de desenvolvimento guiado pelo Estado, ou seja, a relação entre a burocracia estatal e as empresas privadas. De forma prática são constituídas três soluções para esse