O IEDI e o governo de Fernando Henrique Cardoso

As eleições de 1994 eram consideradas pelo IEDI como uma oportunidade especial para a elaboração de um novo projeto de desenvolvimento, que exigiria reformas profundas, mas que seria capaz de colocar o país no caminho do crescimento. Tal cenário de confiança se explicava, por um lado, pelo fato do Plano Real ter alcançado o controle da inflação e pelas relações que o empresariado paulista mantinha com o grupo político de Fernando Henrique Cardoso, Ministro da Fazenda do governo Itamar e candidato a presidente naquelas eleições.

88 Nesse momento o instituto elabora um documento em junho de 1994, ainda em versão preliminar, então intitulado “Indústria Competitiva, Emprego e Justiça Social”38

, que apresenta propostas a serem discutidas pelas campanhas eleitorais, em todos os níveis, como contribuição para elaboração desse novo projeto de desenvolvimento.

Nesse documento é defendida a tese de que para alcançar os padrões de desenvolvimento do primeiro mundo o Brasil precisa é de mais indústria com competitividade internacional, o que exige o estabelecimento de uma parceria entre o Estado, as empresas e os trabalhadores em prol da industrialização.

O projeto de desenvolvimento almejado deve ser o inverso dos anteriores, a saber; o primeiro foi baseado na substituição de importação, que, apesar de importante para o processo de industrialização desde os anos de 1950, chegou ao seu esgotamento nos anos de 1980, em parte pela pouca capacidade de exportação, o que comprometeu o estímulo à competitividade, e pela ausência de democracia; o segundo, no governo Collor que propagava a competitividade, mas não apresentava “compromisso com a industrialização, com uma autêntica reconstrução do Estado, com a geração de empregos e com o bem-estar da sociedade” (IEDI, 1994ª, p.4).

Sobre a estabilização aparece o registro de que, apesar de não ser o foco central do trabalho o IEDI considera-a como condição básica para todas as reformas necessárias à elaboração de um projeto de desenvolvimento. Contudo, “essa estabilização não pode estar desvinculada de uma visão de longo prazo, até porque isso pode levá-la a comprometer partes importantes do setor produtivo, e gerar desemprego em massa”39

(IEDI, 1994a, p.5).

O documento está organizado com base em três pilares: o primeiro, a necessidade de reformas estruturais, que propiciaram a competividade sistêmica40 da economia; a segunda, as bases de uma nova política industrial fundamentadas na busca da competitividade e da competição; a

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No Livro “Indústria e Desenvolvimento: reflexões e propostas do Iedi para a economia brasileira” publicado em 2014, há uma versão desse documento com diferenças da versão preliminar de 1994, a começar pelo título que passa a ser “Industrialização Competitiva, Emprego e Bem-Estar Social: rumo ao Brasil Desenvolvido”. Além dessa diferença ao longo do documento aparecem outras alterações, que serão fruto de análise nas próximas paginas.

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Na versão publicada no livro IEDI, 2014, p.128, percebe-se que esse trecho não aparece. De qualquer forma a opção foi trabalhar com a versão preliminar, pois o registro dessa passagem demonstra uma característica presente em outros trabalhos do IEDI, que entende o processo de estabilização como necessário no curto prazo, mas o submete a um projeto de desenvolvimento como forma de evitar crises profundas de produção com impactos nos índices de produtividade e sociais.

40 _{O IEDI entende a competitividade de forma sistêmica, ou seja, a competitividade da indústria está diretamente ligada}

à existência de um ambiente interno, mas também, externo, ou seja, um país com baixa capacidade de competição não terá uma indústria competitiva. Desde os primeiros documentos, ainda nos anos de 1990, o instituto registra o Custo Brasil como um fator de obstáculo à elevação da competitividade da indústria nacional. Vale registrar que o entendimento de Custo Brasil está relacionado à necessidade de superar problemas econômicos estruturais, como por exemplo, a fragilidade da infraestrutura, a existência de uma base tributária inadequada, a complexidade da legislação trabalhista e o baixo financiamento de longo prazo.

89 terceira, uma política de emprego e de expansão do mercado interno. A defesa de reformas estruturais é feita a partir da necessidade de reforma do Estado, da estrutura tributária, do arcabouço financeiro e da educação.

Sobre a reforma do Estado torna-se imperativo uma nova estrutura fiscal, mais investimentos em infraestrutura e a reestruturação de todo o setor público. Vale registrar que na versão preliminar aparece uma clara indicação à necessidade em dar atenção “à formação e qualificação de pessoal e à revalorização da carreira de funcionário público” (IEDI, 1994a, p.6), contudo, na versão final essa indicação desaparece.

Julgo importante destacar essa diferença entre os dois documentos, pois a questão da formação e qualificação de servidores públicos é uma preocupação importante na elaboração e execução de uma política de desenvolvimento. A existência de uma burocracia nos moldes weberianos é uma característica importante dos países, que buscaram estimular o desenvolvimento a partir da coordenação mais direta do Estado. O próprio IEDI, em diversos documentos, reconhece o modelo asiático como exemplo bem sucedido de política de desenvolvimento industrial com aumento de competitividade.

A reforma tributária é defendida a partir da existência de um sistema que tenha como objetivo a universalização dos impostos e que possibilite a desoneração dos investimentos e da folha de pagamento e a eliminação dos impostos em cascata.

A reforma financeira parte do princípio de que o Brasil precisa criar as finanças industrializantes41, entendida como “a disponibilidade de capital, a custos baixos, para financiamento do processo de industrialização” (IEDI, 1994a, p. 8-9). Esse processo deve ser desencadeado rapidamente, devido ao processo de abertura comercial, para não comprometer, ainda mais, a competitividade das empresas nacionais. Como propostas mais práticas é indicada a reorganização dos bancos federais e estaduais que devem exercer mais esse papel e, por isso, devem alargar suas fontes de recursos para além dos fundos parafiscais. Na visão do IEDI o destaque para essa política deveria ser o BNDES, que precisa reconquistar seu papel de financiamento de longo prazo e se constituir como importante apoiador das exportações.

Por fim, a reforma educacional, considerada central, principalmente devido às transformações no processo produtivo, fruto do novo paradigma tecnológico-científico, que exige

41 _{Ver IEDI. “Finanças Industrializantes para a Estabilização e o Desenvolvimento” Setembro/1992. Nesse}

trabalho, coordenado por José Carlos de Souza Braga, defende-se a ideia de que é necessária a existência de um sistema financeiro capaz de exercer o papel de estímulo ao desenvolvimento e, para isso, é necessário que existam instituições bancárias capazes de conceder financiamento de longo prazo e a baixos custos. Ao analisar vários países que passaram por processo de industrialização considerado bem sucedido percebe-se que em todos houve essa prática.

90 mão de obra mais qualificação e, consequentemente um nível educacional mais elevado. A nova estrutura educacional é pensada a partir das necessidades da indústria e da constatação de que tal mudança não é responsabilidade exclusiva do Estado, mas a sua concretização coloca a formação de parcerias para ampliação da qualidade educacional.

Porém, o documento não apresenta nenhuma proposta mais prática para elevar os níveis educacionais e muito menos aborda a questão do acesso aos níveis de ensino, principalmente o médio e superior, que apresentam índices bem tímidos no período em questão.

A defesa de uma nova política industrial parte do pressuposto de que o Brasil precisa de políticas de competição e de competitividade capazes de garantir uma inserção soberana do país no comércio internacional, que vão além da simples abertura da economia feita no início dos anos de 1990.

Sobre a política de competição o documento defende que o governo deva adotar medidas que torne os produtos nacionais em condições de competir no mercado externo e, para isso, essa política deve envolver “além da aplicação de tarifas aduaneiras e de uma correta política cambial, políticas antitruste, antidumping, de salvaguardas comerciais e de defesa do consumidor” (IEDI, 1994a, p.13).

Com essa visão o instituto começa a demonstrar preocupação frente à política de valorização cambial que era utilizada como instrumento de estabilização econômica desde o início do Plano Real, que, segundo suas avaliações, penalizariam de forma mais direta os setores industriais. Vale destacar que essa crítica será mais incisiva nos documentos públicos ao longo da década, mas é importante destacar que essa preocupação já existia antes da posse do presidente Fernando Henrique Cardoso.

Além disso, a preocupação que parece maior nesse momento é frente à adoção de medidas que impeçam a concorrência desleal, em decorrência da abertura econômica abrupta feita com Collor. Por isso, a preocupação e urgência na elaboração de medidas antitrustes e antidumping e da utilização de salvaguardas comercias de acordo com o que estabelecia as novas regras da OMC.

A adoção de políticas de competitividade é defendida pelo IEDI, desde a sua origem no final dos anos de 1980, e se fundamenta como instrumento central da nova política industrial, pois é vista como a forma de transformar o país num polo mundial de industrialização. O foco dessa política é a necessidade de aumento das exportações brasileiras, o que passa pela conquista de mercados externos, que ocorrerá com produtos nacionais mais competitivos. Em função disso, o instituto

91 defende que “comércio exterior, investimentos e desenvolvimento de tecnologia devem ser tratados de forma integrada pela política de competitividade” (IEDI, 1994a,p.15).

Os desafios dessa política pró-competitiva coloca para o governo a necessidade de criação de programas de estímulo às exportações e a inserção de empresas nacionais no comércio internacional. Nesse sentido, como proposta, o documento sugere a criação de “Programas Setoriais de Inserção Internacional”, que deveriam ter um caráter pluralista, voltado para todos os países, mas que, pelas condições econômicas atuais, tenha atenção especial para as atividades comerciais envolvendo o Mercosul.

Como atividade complementar à inserção internacional, o IEDI acredita que a estratégia adotada pela política de desenvolvimento deva ter como alvo central a formação, a médio e curto prazo, de empresas líderes nacionais, que possam competir no mercado internacional e se constituir como alavancas para o crescimento das exportações. Essa posição, por um lado, demonstra a avaliação de que o modelo sugerido por esses empresários busca uma aproximação do padrão asiático de desenvolvimento, que, ao contrário do que ocorreu no Brasil, teve a capacidade de conquistar mercados internacionais em setores de alto valor agregado. Nesses países houve uma política deliberada do Estado em apoiar determinadas empresas para que as mesmas se constituíssem como “líderes nacionais”. Vale registrar que tal característica é considerada por autores que estudam o papel do Estado como indutor de desenvolvimento, uma das principais diferenças entre o modelo utilizado na América Latina (Desenvolvimentismo) e o asiático (State Developmental)42.

O terceiro e último pilar apresentado no documento de junho de 1994 aborda a questão do emprego e da expansão do mercado interno. A justificativa para esses dois pontos serem tratados de maneira conjunta se dá pela complementariedade de ambas. O fato do Brasil apresentar historicamente índices de desemprego e subemprego elevados coloca como imperativo a adoção de medidas mais ousadas que superem tal característica, pois do contrário fica comprometida qualquer tentativa de estabelecimento de uma verdadeira parceria entre o Estado, os empresários e os trabalhadores, conforme defende o IEDI.

Assim, a avaliação é de que o país deve adotar medidas ofensivas de geração de emprego ligadas à necessidade de ampliação do mercado interno, através de valorização das capacidades regionais e da ampliação das micro e pequenas empresas, consideradas como campeãs de empregabilidade. Contudo, é registrado, também, que a indústria sozinha não irá suprir toda

92 demanda reprimida e que, por isso, outros setores ligados ao agronegócio, ao turismo e à infraestrutura terão que desempenhar papel central nesse processo.

Além dessas práticas ofensivas, o governo deve levar em consideração a necessidade de avaliar, em determinados setores, a adoção de práticas defensivas de emprego como as adotadas por países desenvolvidos, que, em nome do combate ao “dumping social” implementam barreiras não- tarifárias para proteger níveis de emprego com objetivo de evitar problemas sociais.

As discussões apresentadas no documento demonstram que para o IEDI mudanças na política econômica seriam necessárias, e que a conjuntura econômica brasileira, que passava por uma ampliação da demanda interna fruto do controle da hiperinflação pelo plano Real, demonstrava condições favoráveis ao crescimento. Porém, a sua concretização dependeria de políticas governamentais que estimulassem o aumento dos investimentos produtivos.

A adesão do empresariado à campanha de Fernando Henrique no ano de 1994 e, consequentemente, a sua eleição naquele ano, despertava expectativas positivas para vários empresários do IEDI, que entendiam o futuro presidente como um aliado político da indústria e capacitado para implementar a mudança de rumos tão propagada pelo instituto.

Nesse contexto de grande expectativa é organizado um Fórum-IEDI denominado “A atual política cambial e a indústria brasileira” que contou com a participação de empresários, políticos e economistas para discutir o assunto.

Segundo o presidente do IEDI à época, Paulo Cunha, a discussão sobre o câmbio se fazia necessária devido aos impactos negativos da supervalorização para a indústria nacional, devido a pressão que exercia nas exportações e importações e, consequentemente, na decisão futura de investimento por parte do empresariado (IEDI, 1994b).

Nas discussões feitas, os presentes concordaram que a supervalorização do câmbio e as altas taxas de juros foram os pilares da política de estabilização utilizada no Plano Real, mas que após esse período de vitória frente à hiperinflação a manutenção desses patamares traria enormes prejuízos à indústria e à balança de pagamento devido, por um lado, à redução das exportações e ao aumento das importações fruto da concorrência desleal feita por empresas internacionais e, por outro lado, pela inexistência de políticas de proteção da produção nacional desde o processo de abertura abrupta do mercado brasileiro.

Para Delfin Netto, um dos presentes no debate, além de comprometer a indústria o plano busca controlar a inflação através do déficit das contas correntes; e chega a propor o seguinte

93 questionamento: “Será que nós não entendemos que não vamos ter desenvolvimento de longo prazo apoiados em déficits dessa magnitude (US$ 15 bilhões/ano)?” (IEDI, 1994 b, p.1-2).

No debate todos concordaram, também, que o cenário era favorável ao crescimento fruto da estabilização causado pelo aumento de demanda de consumo interno. Conforme disse Antônio de Barros Castro, “estamos numa conjunção de movimentos favoráveis, do ponto de vista de demanda global; a gente cresce de qualquer maneira. O difícil é não crescer” (IEDI, 1994 b, p.2).

Contudo, o grande desafio é a utilização desse impulso, considerado normal em processos de estabilização após longo período de hiperinflação, para criar um novo ciclo de investimentos que aumentasse a renda e contribuísse para a elevação da competitividade da empresa nacional capaz de sustentar esse crescimento ao longo prazo.

Como conclusão prática é aprovado nesse Fórum que o IEDI iria elaborar documento de sugestões dirigido ao presidente eleito Fernando Henrique, que demonstrasse a necessidade de prosseguir com a estabilização, mas que direcionasse a “economia para um novo ciclo de investimentos, o que requer, todavia, uma reorientação na política econômica” (IEDI, 1994 b, p.3).

As discussões feitas nesse Fórum-IEDI são decisivas, pois elas acabam direcionando a linha de intervenção do instituto, nesse período inicial do governo Fernando Henrique, na medida em que há certo enxugamento das pautas, que passa ser consideradas como prioridades e alvo de maior reivindicação desses empresários, a saber: primeiro, a sobrevalorização do câmbio; segundo, as altas taxas de juros e, terceiro, a proteção da produção doméstica.

Tal decisão pode ser explicada por certa convicção constituída nesse período de que qualquer política pró-indústria nesse momento passa por uma mediação entre os objetivos estabelecidos pela estabilização e uma política de desenvolvimento mais ampla. Essa posição que se forma de maneira não tão transparente pode explicar o porquê da ênfase em reivindicar um “novo ciclo de investimento” e não evidenciar de maneira mais forte a necessidade de uma política de desenvolvimento tão presente em documentos anteriores.

Conforme decisão do Fórum, em Dezembro de 1994, é entregue ao presidente eleito o documento “A Indústria e o Governo Fernando Henrique: oportunidades e ameaças”, que apresentava sugestões em prol da indústria.

O encontro entre o IEDI e o presidente eleito foi noticiado pela imprensa nacional como um pedido de correções no Plano Real com objetivo de reafirmar a necessidade da indústria no cenário econômico da época. Em matéria do jornal Folha de São Paulo, publicada em 07 de dezembro de 1994, afirma-se que no encontro os empresários ligados ao instituto solicitaram a Fernando

94 Henrique, “sinais que definam um compromisso recíproco entre indústria e governo de que o caminho a ser seguido pelo país é efetivamente o da reativação. Eles admitem até uma taxa de câmbio sobrevalorizada, desde que acompanhada da redução compensatória do chamado fator Brasil” (ALONSO & SEIDL, 1994, p.1).

Para o IEDI a conjuntura econômica demonstra várias oportunidades, em decorrência da ampliação da confiança e da capacidade do empresariado frente à inauguração de um novo ciclo de investimentos, que ocorre num cenário de economia aberta e sobre a base de um novo paradigma tecnológico, o que coloca para o governo a possibilidade de poder aproveitar essa onda de crescimento, fruto do aumento da demanda após um período de hiperinflação, para constituir um ambiente sólido de crescimento econômico que possibilite a elevação dos níveis de emprego/salário e que possa contribuir para a ampliação do mercado interno (IEDI, 1994c).

Porém, ao mesmo tempo em que o cenário político e econômico é visto a partir da ótica da confiança, destacam-se, nesse momento inicial do governo Fernando Henrique, os riscos e as incertezas frente às decisões do futuro governo. A preocupação se justifica a partir de três dimensões: em primeiro, como a economia vai se comportar a médio e longo prazo após o fim da euforia do consumo; segundo, o fato da experiência com outros países demonstrar a dificuldade de alcançar um crescimento sustentado e, por fim, a inexistência de sinais claros por parte do governo de que será implementada uma política que estimule esse novo ciclo de investimento.

Vale registrar que a preocupação com a demonstração de sinais positivos pelo governo é considerada fator importante para a definição das estratégias empresariais, seja para a adoção de medidas mais ousadas do ponto de vista de investimento ou até mesmo mais defensivas.

A inquietação com as políticas a média e longo prazo contribuem para que o instituto, antes mesmo da posse do novo governo, busque interferir nas indicações dos principais ministérios de Fernando Henrique. Segundo jornais da época (Dezembro de 1994) o IEDI reivindicou que o próximo Ministro da Indústria e Comércio (MIC) fosse alguém “bilíngue”, ou seja “alguém capaz de falar a linguagem da estabilização, mas também da produção. O presidente eleito perguntou: Que tal o Serra? É sopa no mel, responderam em coro os industriais” (ROSSI, 1994).

O relato da conversa, por mais que seja um ponto de vista da imprensa, demonstra, por um lado, a indicação de que o instituto via possibilidade de mudanças de rumo por parte do governo eleito e, por outro, a proximidade que esses empresários tinham com políticos ligados diretamente ao grupo de Fernando Henrique. Sobre a indicação de Serra para o MIC, isso acabou não

95 acontecendo devido à recusa pessoal, mas o próprio Serra assumiu o Ministério do Planejamento, e para o Ministério da Indústria e Comércio foi indicada Dorothea Werneck.

A posição do IEDI, expressa nesse documento dirigido ao novo governo, baseia-se na perspectiva de que todas as condições para que o país aproveite o momento econômico favorável estão dadas, seja pela ampliação da demanda como por fatores políticos ligados ao governo de Fernando Henrique. Em outras palavras, essa transição para um novo ciclo de investimento,

(...) veio coincidir historicamente com a retumbante vitória de um líder que politicamente representa o comprometimento inequívoco do país com a estabilização e as reformas. Combinam-se, desta maneira, grandes tarefas históricas, objetivos maiores de um novo governo e recursos políticos, ao que tudo indica, à sua disposição (IEDI, 1994c, p.6).

A confiança e a expectativa desses empresários com o novo governo é uma característica das análises do instituto nesse período. Além disso, constata-se o comprometimento com a