Os pilares para uma nova agenda de desenvolvimento

Nessa parte final do capítulo o objetivo é discutir as questões chaves para a construção de uma nova agenda de desenvolvimento. A opção escolhida, certa maneira apresentada anteriormente, parte da experiência histórica vivenciada pelos países atualmente desenvolvidos ou que buscam da fronteira tecnológica (catching-up), que conseguiram impulsionar o processo de desenvolvimento através da ação planejada do Estado e alcançaram elevado nível de crescimento econômico.

A partir desse objetivo a organização da discussão seguirá a indicação feita por Alice Amsden que observa quatro funções centrais para os Estados desenvolvimentistas, a saber, a utilização de Bancos de Desenvolvimento, a administração do chamado conteúdo local, a exclusão seletiva – instrumento que permite a abertura de determinados mercados enquanto outros ficariam fechados – e a formação de empresas líderes nacionais. Essas funções estão ligadas, segundo a autora, a dois princípios fundamentais desses Estados: o primeiro, transformar as manufaturas lucrativas a ponto de estimular a empresa privada através da garantia de subsídios (ativos intermediários) e segundo, induzir essas empresas a se concentrar nos resultados e na redistribuição de seus lucros para outros setores (AMSDEN, 2009).

A discussão dessas funções a partir da experiência histórica exige cuidado para não utilizar essas ações dos Estados desenvolvimentistas de maneira anacrônica. Apesar de centrais para uma nova agenda econômica as questões levantadas pela autora é necessário entender que o momento político-econômico da nova ordem mundial é outro. A existência de instituições mais restritivas às medidas protecionistas e a imposição do livre-comércio dificultam ações em beneficio da indústria nacional em países retardatários. Além disso, é necessário destacar que a discussão de uma nova agenda coloca ainda mais no atual estágio de desenvolvimento tecnológico a necessidade de elevação da competitividade sistémica26.

Dessa forma, acredito ser importante a discussão de cinco pontos para a elaboração dessa nova agenda de desenvolvimento, que se impõe frente à necessidade de retomada do crescimento

26 _{O conceito de competitividade sistémica a que me refiro aqui entende que a competividade de uma empresa está}

ligada a aspectos coletivos e estruturais do conjunto de uma nação (IEDI, 1990a). Como forma de melhor organizar as discussões nessa parte do trabalho opto por abordar de maneira mais detalhado esse conceito no Capítulo sobre o IEDI.

60 que se colocava no início do século XXI, principalmente, a partir da eleição do presidente Lula, e que se constituía como reivindicação dos atores sociais que são objetos dessa pesquisa (IEDI e a CUT).

Esses pontos podem ser colocados da seguinte maneira, a saber: primeiro, como os Bancos de Desenvolvimento podem contribuir para solucionar a dificuldade de investimentos de longo prazo nos países retardatários? Segundo, como utilizar a proposta de conteúdo local na indústria para impulsionar a economia nacional? Terceiro, a questão da exclusão seletiva ainda pode ser utilizada como instrumento de fortalecimento da indústria nacional? Quarto, como elevar as exportações nos países retardatários com baixos níveis de exportação? Quinto, como abordar a questão da competitividade nos países retardatários?

Como forma de organização das discussões desses cinco questionamentos opto por fazer em pontos próprios à exceção dos itens três e quatro que serão discutidos conjuntamente. A opção de análise desses pontos terá com eixo a experiência histórica sobre as medidas consideradas propagadoras de desenvolvimento nos países retardatários no pós-segunda guerra e, a partir daí, busco verificar até que ponto essas medidas possam ser utilizadas nos anos de 1990. É importante registrar que esse procedimento exige cuidado, pois o cenário político e econômico é muito diferente, principalmente pelo impacto do consenso de Washington, que impõe inúmeras restrições ao comércio internacional, em particular no que se refere à adoção de práticas protecionistas pelos retardatários.

Os bancos de desenvolvimento

Ao abordar a primeira questão é necessário discutir alguns elementos constitutivos do processo de desenvolvimento capitalista em países retardatários no que diz respeito ao financiamento de longo prazo, considerado fundamental para o incremento industrial. O primeiro desses elementos é mais generalista, pois trata da necessidade de aproximar o sistema bancário e produtivo para iniciar o processo de industrialização; mas o segundo é o que mais importa para os retardatários, ou seja, na ausência de instituições bancárias privadas fortes para financiar a indústria, o que fazer?

Antes, porém, de abordar essas questões é imprescindível entender que não existe apenas um caminho a ser seguido, conforme propaga o pensamento utilitarista. A análise dos processos de industrialização em diversos países demonstra a utilização de estratégias diferentes no que diz

61 respeito à busca de financiamento para a industrialização. Na Inglaterra, por exemplo, talvez por de ter sido a primeira a se industrializar, sua indústria cresce sem o apoio substancial dos bancos de investimentos. Já na França, na Alemanha e na Rússia, ainda durante o século XIX, o apoio direto de bancos de investimentos foi central para o início do processo, o que fortalece a afirmação de que “os bancos de investimentos continentais ligados à indústria foram instrumentos específicos de industrialização nos países atrasados” (GERSCHENKRON, 2015, p.77).

Historicamente o financiamento tem sido um dos pontos de estrangulamento nos processos de industrialização dos países retardatários. A pesquisadora Maria da Conceição Tavares, ao analisar a economia brasileira na década de 1970, em particular, o financiamento privado expôs esse problema crônico ao afirmar que o “setor financeiro privado tem-se revelado incapaz de modificar as modalidades de crédito no sentido de aumentar os prazos e reduzir taxas” (TAVARES, 1974, p.241).

Mesmo após todo esse período o cenário se mantém, e, conforme Ernani Teixeira Filho,

O mais preocupante, no entanto, é que esse quadro – caracterizado por elevadas taxas de juros, pelo prazo curto dos ativos financeiros e pela elevada preferência pela liquidez – está se tornando cada vez mais particularidade do Brasil no conjunto das economias em desenvolvimento (FILHO, 2012, p.93).

As questões levantadas pelos autores apontam para necessidade de se estabelecer mudanças de rumos no que concerne ao sistema financeiro privado, em especial, no que se refere à necessidade de diminuição das taxas de juros e do prazo, mas também, do spread bancário brasileiro considerado um dos mais altos do mundo27.

A opção aqui não é a de aprofundar a discussão a respeito do sistema financeiro privado brasileiro, mas o objetivo é utilizar as indicações sugeridas pelos autores para concluir que a incapacidade (ou até mesmo escolha) dos bancos privados em financiar o setor produtivo impôs, historicamente, ao Estado brasileiro a necessidade de assumir esse papel. É nesse contexto que é criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)28.

A necessidade de garantir recursos para o incremento industrial levou países retardatários, inclusive o Brasil, a criarem Bancos de Desenvolvimento, mas a importância desse instrumento vai

27 _{No Capítulo sobre o IEDI, em particular no item que aborda as contribuições do instituto para o BNDES, é feita uma}

análise sobre a questão do spread bancário brasileiro e, de certa forma, as opções dos bancos privados na ótica desses empresários.

28 _{O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) é criado em 20 de junho de 1952 pelo então presidente}

Getúlio Vargas. Na década de 1980 o banco incorpora no seu a preocupação com as questões sociais e passa a se chamar Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e social (BNDES).

62 além do oferecimento de capital para destravar esse processo. Se, por um lado, a falta de recursos, por parte dos bancos privados é um problema estrutural, por outro a centralidade dos bancos de desenvolvimento no financiamento de longo prazo permitiu uma intervenção forte e planejada no conjunto da estrutura industrial desses países. A adoção de padrões políticos, geralmente ligados a metas nacionais, e de padrões técnicos, que compreendiam a melhoria de desempenho no nível da própria empresa, contribuíram para a aceleração do processo de industrialização.

A centralidade desses bancos de desenvolvimento nos países retardatários permitiu a escolha de setores prioritários e foi responsável pela formação de grandes empresas em escala nacional. Os contratos assinados entre as partes demonstram que a partir de inúmeras contrapartidas e exigências houve aumento dos níveis de eficiência e de competitividade das diversas empresas beneficiadas. A própria burocracia desses bancos se fortaleceu com o tempo e sofisticou suas ações de monitoramento e estabelecimento de novas metas. (AMSDEN, 2009).

Após um século sem conseguir se industrializar, o “resto” teve sucesso em diversificar sua base manufatureira e gerar exportações manufaturadas sob um mecanismo de controle recíproco. Os subsídios dependiam do cumprimento dos padrões de desempenho, que eram generalizados tanto por indústria como por país. Padrões técnicos transformaram a empresa familiar profissionalizando suas principais funções administrativas, como sugerido no caso do Brasil. Padrões políticos aumentaram o conteúdo local das indústrias de fabricação e montagem, especialmente a automobilística, promovendo com isso empresas nacionais de pequena escala (AMSDEN, 2009, p.285).

Mais especificamente sobre o Brasil o BNDES desempenhou papel fundamental no processo de industrialização e se constituiu em âmbito nacional no principal instrumento de desenvolvimento, não apenas no que se refere a financiamento, mas também em desencadear melhorias de desempenho da indústria nacional. Em outras palavras, o banco se constitui como “instrumento poderoso de ação do governo federal, com atuação importante na formulação de política nos setores escolhidos como prioritários nos planos de desenvolvimento” (FILHA, 1995, p. 152).

A possibilidade de interferência direta nesse processo de industrialização permite ao Estado, através do BNDES, buscar objetivos mais amplos ligados à estratégia de desenvolvimento nacional. O estabelecimento de padrões políticos orientadores das ações do banco se constitui em instrumentos de grande ação desencadeadora de efeitos econômicos profícuos ao crescimento. Esses padrões devem estar vinculados ao aumento das exportações, da capacidade tecnológica e da

63 ampliação industrial em âmbito nacional, através da estratégia de conteúdo local e com a ampliação dos direitos sociais.

Por fim, a análise histórica sobre o papel dos bancos de desenvolvimento aponta para a conclusão de que eles foram e ainda podem ser instrumentos centrais para os países retardatários alcançarem o desenvolvimento. Apesar dos desafios na atualidade exigirem nossas estratégias desses bancos, principalmente no que concerne à ampliação da capacidade tecnológica e das novas regras do comércio internacional, eles desenvolveram experiência em projetos de desenvolvimento ao longo do tempo, o que os capacita a implementarem novas ações em prol da industrialização.

Ainda sobre a situação brasileira é necessário reconhecer, conforme discutido anteriormente, que o país ainda apresenta dificuldades estruturais de financiamento no setor privado, o que requer, ainda mais a centralidade do BNDES. A possibilidade de uma política de desenvolvimento passa, obrigatoriamente, pelo reforço do banco, em particular dos seus fundos compulsórios, para ampliar a capacidade de investimento.

Além disso, é necessário estabelecer diretrizes gerais ligadas ao desenvolvimento da indústria nacional, que tenha como foco a ampliação das exportações e a competitividade através do estímulo à inovação tecnológica, ainda marginal no processo produtivo brasileiro. O estabelecimento de diretrizes coloca a necessidade de articulação dos diversos órgãos vinculados ao desenvolvimento que devem buscar constituir objetivos complementares em torno de metas comuns.

Conteúdo Local

O conceito de Conteúdo Local apresenta “múltiplas dimensões” e está relacionado, no primeiro momento, à própria definição do termo “Local”, que diz respeito à localização da empresa fornecedora dos insumos a serem comprados, e se referencia a questão da composição societária da firma, principalmente, na sua relação com as estrangeiras. A distinção desses pontos é central para a definição das estratégias de monitoramento por parte do Estado e para a determinação do potencial econômico dessas ações. Para além da definição do “Local” visto a partir da relação entre propriedade e/ou localização é necessário definir, ainda, a relação de processos de conteúdo local com base, também, na produção e/ou valor agregado dos equipamentos utilizados para executar o determinado processo produtivo que está envolvido (PRIETO, 2014).

64 Historicamente, países desenvolvidos e retardatários utilizam a prática de conteúdo local para estimular determinados setores industriais considerados desencadeadores de desenvolvimento. No Brasil a primeira experiência com essa política ocorre com indústria automobilística, ainda na década de 1960, e teve como objetivo “induzir as montadoras (estrangeiras e nacionais) a comprar suas peças e componentes de fornecedores internos em troca da concessão de proteção tarifária de veículos finalizados, de limites à entrada de novas montadoras e subsídios financeiros” (AMSDEN, 2009, p.274).

A política de conteúdo local, ao longo do período de predomínio de substituição de importações, contribui para o aumento da capacidade produtiva da indústria nacional de bens e serviços no país. Porém, a forma como ela ocorreu, ou seja, através da proteção interna para garantir margens de lucro elevadas, favoreceu a elevação dos preços dos produtos nacionais e dificultou a modernização tecnológica. Essas repercussões se transformaram em dificuldades crônicas da economia brasileira, que foram sentidas de maneira mais forte com o processo de abertura da economia nos anos de 199029.

A partir das questões levantadas anteriormente, a política de Conteúdo Local será entendida como instrumento de política pública cujo propósito é a ampliação da indústria nacional, em especial, no que se refere ao fornecimento de bens e serviços, e à capacidade de gerar emprego e renda para o país. A utilização desse instrumento necessita de regulamentação e monitoramento cuidadoso por parte do Estado como forma de evitar a adoção de políticas paternalistas, que, ao invés de promover a indústria nacional de forma competitiva, contribua para a utilização de modelos já ultrapassados no processo de incremento industrial.

A abertura do mercado nacional frente às novas regras do comércio internacional a partir dos anos de 1990 coloca como desafio para os Estados retardatários a necessidade de se buscar novas estratégias capazes de estimular a indústria nacional com competitividade.

Nesse sentido, em conjunto com a proposta de conteúdo local é necessário avaliar o instrumento de compras públicas como forma de estímulo ao fortalecimento de setores considerados importantes para o crescimento e a diversificação econômica. A utilização do poder de compra do Estado é uma estratégia usada, principalmente, pelos países desenvolvidos para incrementar a capacidade tecnológica de determinados setores econômicos considerados importantes para o conjunto da economia.

29 _{A discussão a respeito das repercussões do período de substituição de importação para indústria nacional será feita de}

maneira mais aprofundada no início do capítulo 2. Contudo, para melhor entender esse processo e suas consequências para as exportações e para a capacidade técnica da economia nacional sugiro ver MOREIRA, 1999.

65 O poder de compra do Estado (digo, suas entidades públicas) deve ser entendido como política pública de corte seletivo – política vertical – que tem como propósito central usar da capacidade de compra do próprio Estado para induzir atividades industriais com grande capacidade tecnológica e permitir o crescimento econômico e, consequentemente, a conquista de novos mercados (SILVA, 2005).

Essa estratégia colabora de maneira incisiva para o direcionamento de esforços em áreas industriais consideradas importantes para o desenvolvimento nacional, devido ao seu potencial de desencadear o crescimento econômico. Como política seletiva/vertical esse esforço se vincula a busca de fortalecimento de setores de alto investimento tecnológico. Tal política fortalece o processo de “seleção de vencedores” em âmbito nacional, modelo bastante utilizado pelos Estados asiáticos no processo de desenvolvimento (LALL & TEUBAL, 1998).

A opção pela adoção da política de compras como forma de impulsionar o desenvolvimento leva, principalmente nos momentos iniciais, a disposição das instituições públicas a pagarem sobrepreço como contrapartida para o avanço da produção nacional. De qualquer forma o sucesso desse instrumento exige grande investimento em processos de coordenação, os quais envolvem o Estado e a própria empresa.

Prioridade em financiamentos, uso do poder de compra preferencial, proteção tarifária mais elevada e fomento a exportações às linhas de produtos selecionadas necessitam ser competentemente conectados com iniciativas visando o reforço à estrutura patrimonial das empresas, à desverticalização produtiva e ao aumento da cooperação.

O sucesso dessa estratégia implica forte coordenação dos instrumentos de política utilizados e permanente acompanhamento, condicionando a concessão de incentivos a contrapartidas e comprometimento das empresas com investimentos (COUTINHO & FERRAZ, 1993, p. 308).

Enfim, acredito que a resposta à questão motivadora dessa discussão - como utilizar a proposta de conteúdo local na indústria para impulsionar a economia nacional? – deva ser respondida a partir da constatação de que é possível sim o uso desse instrumento, mas a experiência histórica demonstra que é necessário cuidado para evitar políticas paternalistas, as quais, ao invés de desencadearem um processo de crescimento sustentado, caminhem para o lado oposto.

Desde o segundo governo de Fernando Henrique foi reintroduzida a preocupação com o conteúdo local, em particular no processo de exploração de petróleo e gás, mas é a partir do governo Lula que tal procedimento ganha destaque na política econômica. A princípio, me contento em reforçar que tal procedimento pode sim ser utilizado como política de desenvolvimento, mas a

66 discussão mais detalhada sobre a utilização desse instrumento ocorrerá no capítulo sobre as políticas dos governos Fernando Henrique e Lula.

De qualquer forma, julgo ser imprescindível para a discussão de uma política industrial brasileira a abordagem da centralidade do conteúdo local, principalmente, no que diz respeito à potencialidade da utilização do poder de compra das entidades públicas ligadas ao Estado. Frente a um cenário internacional extremamente restrito a políticas de proteção da indústria nacional, esse instrumento ainda dispõe de certas margens que permita se constituir como ferramenta para o avanço econômico em países como o Brasil.

É fato que a utilização desse recurso exige políticas de acompanhamento, conforme discutido anteriormente. Mas as possibilidades para o país são reais e podem se constituir em mecanismos fortes para propagar o crescimento de maneira sustentada, ou seja, com aumento da capacidade inovativa e das exportações, e com elevação de emprego e renda.

A exclusão seletiva e as exportações no “resto30”

Antes de iniciar a discussão desse ponto é necessário recuperar a questão norteadora desse debate conforme já foi visto; ou seja, a exclusão seletiva ainda pode ser utilizada como instrumento de fortalecimento da indústria nacional? Outro ponto a ser analisado aqui é a indagação sobre como elevar as exportações nos países retardatários com baixos níveis de exportação. A opção em abordar as duas questões de maneira conjunta ocorre porque julgo que o conceito de exclusão seletiva pode contribuir para a identificação de medidas em benefício da elevação das exportações.

Porém, o primeiro passo agora é discutir o significado do termo “exclusão seletiva” para, a partir da análise histórica, avaliar o seu uso como política de desenvolvimento pelos países retardatários no pós-segunda guerra; e, finalmente, responder à primeira questão. O segundo passo é avaliar a partir do conceito de exclusão seletiva, as estratégias de estímulo às exportações no pós- guerra e buscar identificar ações que possam ser utilizadas pelos governos de países retardatários, que propagam a retomada do desenvolvimento no início do século XXI.

O conceito de “exclusão seletiva” (AMSDEN, 2009) parte do pressuposto de que os países retardatários no pós-segunda guerra utilizaram as experiências industriais precoces e bem sucedidas como ponto de partida para a adoção de políticas em prol do crescimento industrial. Essa

30 _{O termo “resto” é criado pela professora de economia política Alice Amsden (2009) e diz respeito aos países que}

estão no caminho do desenvolvimento, mas ainda não chegaram à fronteira tecnológica. Esse termo se aproxima do conceito de países retardatários, utilizado ao longo do tempo.

67 constatação é confirmada, também, por Gerschenkron (2015) e List (1989), que apesar de concentrarem seus estudos no século XIX demonstraram que os países considerados retardatários, em determinado período histórico, desenvolveram práticas que copiavam o modelo de industrialização dos mais avançados.

A importância do conceito parte dessa realidade para demonstrar que a questão chave do