O financiamento como base para o aumento dos investimentos

Conforme visto em diversos documentos do IEDI, ao longo de sua trajetória, a questão do financiamento é visto como um ponto central para alavancar uma política de desenvolvimento no país. Os custos do financiamento de longo prazo, seja através da política de juros seja através do chamado spread bancário vigente, são considerados um dos mais altos do mundo, o que deixa as empresas nacionais em condições menos favoráveis à competição internacional.

Nesse contexto, a busca por uma política de desenvolvimento nacional passa, entre outros pontos, pelo estímulo ao financiamento ao longo prazo com taxas acessíveis e compatíveis às aplicadas pelos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Essa mudança exige as ações do governo, principalmente a partir dos bancos públicos (BNDES, Caixa Econômica e Banco do Brasil), mas também por medidas que permitam aos bancos privados o oferecimento de empréstimos a juros mais baixos, principalmente para operações de longo prazo.

Além da preocupação com o financiamento, outra questão considerada chave para a retomada do crescimento sustentado é a necessidade de ampliação de crédito para exportação, que

115 permitiria o aumento da competitividade das empresas e setores industriais, favorecendo a competitividade sistêmica do país.

A partir das necessidades de financiamento e o entendimento de que os recursos são limitados, o IEDI publica, em abril de 2003, o documento “O papel do BNDES na nova política econômica”, que defende a necessidade de que o BNDES seja reforçado enquanto banco de desenvolvimento.

Para que o BNDES possa de fato ser considerado um banco de desenvolvimento, ele deve ampliar suas fontes de receitas e articular suas propostas de financiamento aos objetivos de uma nova política econômica. Para isso, o documento apresenta doze recomendações ao governo, que têm como objetivo o reforço do banco e a articulação com uma política de desenvolvimento cuja premissa seja o crescimento sustentado.

A primeira diz respeito ao fato do BNDES ser voltado para o desenvolvimento econômico e social, considerada sua principal função, o que exige que o banco se constitua como instrumento de reflexão/informação da política de desenvolvimento. Essa premissa exigiria, segundo o instituto, uma reformulação da política do banco na medida em que nos últimos anos,

(...) a falta de uma estratégia de desenvolvimento, decorrente da ilusão que as condições para a retomada do crescimento sustentando seriam geradas espontaneamente, dificultou um nexo micro/macro na atuação do Banco, e de outros órgãos estaduais e federais e dos vários ministérios da área econômica, o que limitou o alcance da política econômica e levou a perdas de grandes oportunidades (IEDI, 2003, p. 9).

Em geral, a proposta do IEDI é que o banco seja parte constitutiva de uma política mais ampla em prol do desenvolvimento nacional e que suas ações, bem como do conjunto da política, sejam adotadas de forma a permitir a participação da sociedade e dos empresários.

A segunda indicação propõe a criação de um Conselho de Empresários que tenha como objetivo se constituir como espaço de reflexão conjunto entre empresários e o banco. A proposta do conselho busca resolver um dos grandes questionamentos, feitos ao longo dos anos de 1990, de que as escolhas de financiamento feitas pelo BNDES não eram claras e que seguiam interesses mais específicos de determinado grupo industrial do que as necessidades de um ambiente mais ampla da economia.

Outra recomendação era a prioridade ao financiamento de programas setoriais e/ou de cadeias produtivas devido à possibilidade de potencializar o crescimento para diversos grupos industriais. Como proposta é indicada ao banco que se dê preferência a programas que promovam

116 “a substituição competitiva de importações, ampliação dos investimentos para a indústria de base (...) a atração de investimentos e financiamento do setor de componentes eletrônicos” (IEDI, 2003, p. 10).

A quarta preocupação apresentada diz respeito ao financiamento das exportações. Nesse ponto é destacado ser imperativo que se busque formas de ampliar os recursos para essa finalidade sem o prejuízo de outros projetos, o que coloca como proposta o fato do BNDES “mobilizar e assumir a gestão de parte dos recursos das carteiras dos Fundos de Pensão” (IEDI, 2003, p. 11).

Além disso, são sugeridas medidas que ampliem o corpo técnico do banco na área de comércio exterior, a reformulação de programas de financiamento voltados para capital de giro, a criação de linhas especiais voltadas para exportação e a maior flexibilidade para financiamento de bens de capital e de serviços de engenharia.

A quinta recomendação diz respeito à adoção de ações em beneficio da internacionalização da empresa brasileira. Esse ponto é considerado prioridade, na visão do documento, e tem como propósito a ampliação das exportações. A existência de empresas nacionais fortes no cenário internacional é vista como fator de crescimento do conjunto da economia nacional.

A sexta preocupação aborta a relação entre o BNDES e a empresa estrangeira. O instituto é incisivo ao afirmar que “o financiamento de empresas estrangeiras só deverá ser contemplado pelo BNDES em situações específicas, nas quais critérios de balanço de divisas gerado e adensamento de cadeias produtivas sejam observados” (IEDI, 2003, p.13).

A questão da utilização dos recursos do BNDES para empresas estrangeiras causava grande questionamento por parte do IEDI. Para eles a indústria nacional tinha que ter prioridade de financiamento, mesmo por que as estrangeiras já detinham recursos oriundos de suas matrizes, ao contrário das empresas locais.

Em entrevista concedida ao jornal folha de São Paulo, o diretor executivo do IEDI, Júlio Sérgio Gomes de Almeida49, diz que “a prioridade do governo passado foi financiar o capital estrangeiro com dinheiro nacional” (BARROS, 2003, p. 1).

A sétima recomendação refere-se à relação com as micros, pequenas e médias empresas, que, desde o processo de privatização dos bancos públicos estaduais, tiveram suas fontes de financiamento de longo prazo praticamente restritas aos recursos do BNDES, o que exige a garantia

49 _{Nessa mesma entrevista o diretor executivo do Iedi afirma que entre 2000-2002 o BNDES desembolsou 86,8 bilhões}

de um total início previsto de 95,8 bilhões em financiamento e que as maiores empresas beneficiadas foram empresas internacionais, tais como : “Continetal Express, Volkswagen, American Eagle, Barracuda & Caratinga Leasing Company (leias-se Petrobras e Halliburton), Eletropaulo (leia-se AES), Ligth (leia-se EDF – Electricité de France) e Chautauqua Airlines” (BARROS, 2003, p.1)

117 de financiamento para esse setor e a ampliação de outras fontes de recursos, seja de instituições financeiras privadas ou de cooperativas de crédito.

Outra indicação está ligada ao Mercado de Capitais e à Governança Corporativa; à reavaliação da Avaliação de riscos e ao sistema de garantias para a concessão de financiamento, ao estímulo à criação de um mercado ativo de títulos privados (Mercado de Debêntures) e à relação com os Fundos de Pensão. Todas essas indicações estão ligadas à necessidade de ampliação de recursos para financiamento industrial.

A nona sugestão aborda a questão de inovações na avaliação de riscos e no sistema de garantias. A proposta é reavaliar os critérios de risco e as exigências de garantias por parte das empresas financiadas, com o objetivo de disponibilizar mais financiamento em áreas de maior risco. Segundo o documento, essa medida permite adequar o financiamento às novas necessidades da indústria nacional frente aos desafios de inovação tecnológica.

A décima proposta defende a atuação do banco na promoção do mercado de títulos privados através da padronização de debêntures,50 o que contribuiria para a redução do custo de capital considerado pelo instituto como um dos maiores problemas para o financiamento de longo prazo.

A penúltima recomendação diz respeito à adoção de medidas que pudessem permitir ao BNDES utilizar parte dos recursos dos fundos de pensão para financiamento de longo prazo. A experiência do banco em desenvolver esse tipo de negócio garantiria ganhos para os fundos e, ao mesmo tempo, contribuiria para a elevação dos recursos de financiamento no país.

A décima segunda proposta do IEDI diz respeito ao financiamento de empresas em dificuldades financeiras, que devem ocorrer, segundo o documento, em condições de grande interesse nacional; à possibilidade de recuperação e à alteração do controle societário em casos de insucessos.

A preocupação do instituto com o BNDES demonstra a centralidade que a questão do financiamento de longo prazo tem para a indústria nacional. A explicação para essa prioridade se dá pelo fato de que para o IEDI a retomada do crescimento sustentável somente ocorrerá com a ampliação das exportações e o estímulo ao mercado interno, mas que para isso é imperativo que as empresas brasileiras aumentem sua produtividade e a competitividade externa. Essa mudança na estrutura econômica colocará a questão de novos investimentos na ampliação da produção e melhorias tecnológicas, o que exige financiamento.

50 _{Debênture são títulos imobiliários de renda fixa que está ligado ao financiamento da empresa. A garantia do}

118 O fato do país apresentar historicamente dificuldades em conseguir crédito a juros competitivos no mercado externo e também no interno coloca como desafio para o governo Lula a criação de um ambiente mais favorável, que passa, inicialmente, por reforçar o papel do BNDES como banco de desenvolvimento. A prioridade deve ser a indústria nacional e a promoção de uma substituição competitiva de importações, que contribua para diminuir a pressão sobre a balança de pagamentos do Brasil e instigue a geração de emprego e renda.

Ainda sobre a questão de redução do custo de financiamento no Brasil o IEDI publicou trabalho intitulado “Spread e taxas de juros no Brasil”, em dezembro de 2004, que contesta tese defendida pelos setores financeiros de que o fim do crédito direcionado51 e o repasse de parte dos recursos do BNDES para instituições financeiras privadas permitiriam a redução do spread bancário52 brasileiro.

De acordo com o estudo elaborado pelo IEDI, a adoção de medidas que busquem eliminar o crédito direcionado, além de não reduzir as taxas de juros e o spread, seria responsável pela redução dos recursos para financiamento, considerados ainda insuficientes, e impactaria de maneira negativa nos níveis de investimento produtivo, tendo em vista que a economia brasileira se caracteriza por dispor de mercados de capitais pouco desenvolvidos e as operações de crédito de longo prazo serem muito restrita (IEDI, 2004).

Para colaborar com a afirmação de que o crédito dirigido é importante para a retomada do crescimento sustentado, o instituto apresenta dados que demonstram que em diversos países a utilização de linhas de crédito dirigido são essenciais. Por exemplo, tendo como base o ano de 2003 os EUA destinaram US$ 21 bilhões do orçamento para pequenas empresas; a Alemanha garantiu US$ 10,4 bilhões para o mesmo setor e mais US$ 31,7 bilhões para a construção, habitação e infraestrutura, e o mesmo fez diversos outros países (IEDI, 2004).

Para o IEDI,

51 _{Entende-se por crédito dirigido ou direcionado os empréstimos que apresentam condições especiais de taxas e/ou}

prazos e que, geralmente, utilizam de fundos compulsórios específicos e estão sob o controle público, como por exemplo o Fundo de Garantia por tempo de Serviço (FGTS) gerido pela Caixa Econômica Federal e, geralmente, utilizado para financiamento imobiliário; o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), gerenciado pelo BNDES e utilizado para financiar máquinas, equipamentos industriais e infraestrutura, e os fundos de desenvolvimento regional (o Fundo Constitucional do Nordeste administrado pelo Banco do Nordeste do Brasil; o Fundo Constitucional da Amazônia gerido pelo Banco da Amazônia e o Fundo Constitucional do Centro-Oeste administrado pelo Banco do Brasil). Para a compreensão de como se desenvolvem esses fundos ao longo das últimas décadas sugere-se ver CINTRA, 2012.

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De acordo com estudos do próprio Fundo Monetário Internacional (FMI) o spread bancário médio em 2003 no Brasil foi de 43,7%, o mais alto numa pesquisa de 101 países; porém, a mudança na forma de cálculo feita pelo Banco Central brasileiro indica um valor menor de 31,9%, mas ainda considerado o segundo maior do mundo nesse mesmo universo, perdendo apenas para o Paraguai (IEDI, 2004).

119 Não foi o crédito direcionado o fator responsável pelas taxas de juros e spreads brasileiros subirem tanto a ponto de tornarem-se os maiores em todo o mundo. Ao contrário, foi a histórica ausência de crédito no sistema financeiro nacional para esses setores ou a existência de crédito, porém a taxas excessivamente elevadas, que levou ao direcionamento do crédito para as áreas já mencionadas (IEDI, 2004, p.5-6).

A afirmação inverte a lógica defendida pelo setor financeiro, na medida em que coloca o crédito direcionado como uma resposta à baixa taxa de financiamento de longo prazo disponibilizada pelas instituições privadas ao longo da história econômica brasileira. O fato é que, segundo o documento, o fim do crédito direcionado teria pouco impacto sobre a taxa de juros e o spread bancário, além de comprometer recursos para o financiamento do setor produtivo.

Esse debate ocorreu de forma bem acalorada e apareceu em debates públicos nos jornais da época, inclusive com a participação de membros do governo, em particular o presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, que, em entrevista, chegou a incluir “o BNDES entre os culpados pelos juros elevados praticados no Brasil” (BALTHAZAR, 2004, p.2).

A posição do instituto expressa pelo seu presidente à época, o empresário Ivoncy Ioschpe, sobre a possibilidade de anúncio de mudanças no sistema de crédito direcionado, que chegava a ser defendida por setores do próprio governo mais ligados ao setor financeiro, foi enfática e até certo ponto dura: “não tem sentido para o país que a única instituição capaz de dar financiamento a longo prazo viesse a perder esses créditos direcionados (...) o Ministério da Fazenda deveria cobrar dos bancos que toda a redução das taxas básicas de juros (Sellic) seja repassada efetivamente para os spreads” (ROCHA, 2004).

Além da necessidade de aumentar os recursos para financiamento e reduzir taxas de juros e o spread, o IEDI aponta como ponto decisivo para a retomada do crescimento sustentado a ampliação de investimentos em infraestrutura. Entendido como fator estruturante da política econômica, esses investimentos dirigidos prioritariamente pelo setor público federal poderiam se constituir como fator de propagação do desenvolvimento e contribuir para a ampliação dos investimentos privados, o que desencadearia um novo ciclo de crescimento.

De acordo com estudos realizados pelo IEDI, para que a economia brasileira cresça em média 5% ao ano seria necessária uma taxa de investimento da ordem de 25% do PIB, sendo que em 2005 essa taxa ficou em 19%. Além disso, é destacado que os investimentos públicos se

120 reduziram de forma aguda ao longo das décadas de 1980 e 199053 o que, para o instituto, reforça a ideia de que seria “impossível imputar ao setor privado a responsabilidade por cobrir uma lacuna tão grande por conta da queda dos investimentos públicos” (IEDI, 2006, p. 6).

Apesar de registrar a importância das parcerias público-privadas (PPP´s) como forma de incentivar o investimento privado em setores de infraestrutura, a avaliação geral é de que a solução mais definitiva e rápida para o aumento das taxas de investimento, as quais permitam uma taxa de crescimento da ordem de 5% do PIB, exigiria do setor público federal maior comprometimento com investimentos públicos nesse setor considerado estratégico (IEDI, 2006).

Dentre os fatores considerados como responsáveis pela redução da taxa de investimento público no país, os estudos do instituto indicam as proposições que almejam a ampliação do superávit primário, o déficit público zero e até mesmo o elevado grau de descentralização do orçamento público. Além disso, é registrado que a redução de gastos públicos e até mesmo da carga tributária não serão efetuadas de maneira abrupta, tendo em vista as características econômicas brasileiras. No entanto, defende-se a criação de espaços que permitam a elevação dos investimentos públicos em setores estratégicos como solução para a retomada do crescimento (IEDI, 2006).

Enfim, a posição do IEDI sobre a questão do financiamento e do investimento parte do pressuposto de que essas duas ações devem ser tratadas de maneira conjunta, pois a baixa disponibilidade de recursos para financiamento de longo prazo compromete a decisão de investir do setor privado. Além disso, a diminuição registrada nos níveis de investimento público, principalmente a partir da década de 1980, comprometeu a taxa de crescimento do PIB e da própria indústria.

Para o IEDI, a garantia de recursos para financiamento de longo prazo, com taxas e juros compatíveis com o mercado internacional, é condição primordial para a retomada do crescimento no Brasil. Historicamente, as empresas nacionais enfrentam dificuldades para conseguir financiamento externo e as linhas de crédito disponibilizadas, até os primeiros anos do século 21, em nível nacional; ou são insuficientes ou apresentam taxas não competitivas.

Nesse sentido, como premissa fundamental para a retomada do crescimento o BNDES deve ser reforçado enquanto banco de desenvolvimento, bem como fortalecer outras agências de financiamento produtivo, em particular Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. Essas medidas

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Segundo estudos do IEDI a participação da administração pública em capital fixo (considerado fator importante para se analisar a taxa de investimento público), ou seja, o estoque em máquinas, equipamentos e instalações, sofre queda considerável a partir dos anos de 1980 e chega ao nível mais baixo desde 1950 em 2003, quando alcança 15,1% do total. Para se tenha ideia da enorme redução a média dos anos de 1970 foi de 25%. (IEDI, 2006).

121 devem ser acompanhadas de estímulo para que as instituições financeiras privadas assumam papel de maior destaque na concessão de crédito industrial com a redução das taxas de juros e spread, e o desenvolvimento dos mercados de capitais e fundos de pensão entendidos como fatores indispensáveis para políticas pró-desenvolvimento, conforme demonstra a experiência internacional.

Sobre investimentos, a manutenção de um ritmo de crescimento de 5% do PIB, considerado pelo instituto como ideal, exige o aumento das taxas de investimentos no país para uma média de aproximadamente 25%. O alcance dessas metas passa pela necessidade do setor público assumir papel de maior destaque, fato que não se observou nas duas últimas décadas do século XX nos primeiros anos do atual.

De modo geral, para o IEDI o aumento dos investimentos públicos, principalmente em setores de infraestrutura, e a maior disponibilidade de financiamento de longo prazo são a condição “sine qua non” para a retomada do crescimento sustentado almejado pelo empresariado. O que se percebe pelas leituras feitas é que esses pontos são incorporados ao discurso de setores internos do governo mais sensíveis ao desenvolvimento e ao longo do governo Lula, principalmente no segundo mandato; ações consideradas importantes para o crescimento serão implementadas como objetivo de atender essas duas demandas consideradas desencadeadoras do desenvolvimento.