Os primeiros anos do IEDI e os impactos da abertura comercial

O IEDI foi criado em 23 de maio de 1989, inicialmente a partir da iniciativa de 30 empresários nacionais, ligados ao setor industrial. No final de 2015 seu Conselho era composto por 38 membros.

O objetivo do instituto é a organização de estudos sobre a economia com o intuito de contribuir para um projeto de desenvolvimento nacional do Brasil, alicerçado na ideia de que a participação da indústria é fundamental para a retomada do crescimento, e na crença de que a parceria entre o Estado e a iniciativa privada é ponto indispensável para a ampliação da competitividade da produção nacional.

79 O primeiro documento publicado, em maio de 1989, a “Visão dos Fundadores do IEDI – o Brasil em 2010”, demonstra a defesa de um projeto de desenvolvimento nacional, que tenha como ponto fundamental a inserção do país no “mundo desenvolvido” que esteja entre as “5 maiores economias do mundo, com renda per capita compatível” (Visão dos Fundadores do IEDI,1989, p.1). De acordo com esses empresários a confirmação dessa visão de futuro, defendida na origem do IEDI, exigiria uma nova política de desenvolvimento nacional que modificasse o papel do Estado e também da iniciativa privada brasileira.

Num dos primeiros estudos publicados pelo instituto, em junho de 1990, “Ajustamento Econômico e Política Industrial – Mudar para Competir”, destaca-se a defesa de que o projeto de industrialização por substituição de importação cumpriu seu papel, mas verifica-se que a crise da década de 1980 demonstra o seu esgotamento.

O modelo de substituição de importações provocou a evolução de uma sociedade agrária para uma sociedade urbanoindustrial, gerando renda, emprego, elevação do padrão de vida da população. Seus mecanismos são, porém, insatisfatórios para a nova etapa do desenvolvimento industrial brasileiro. É preciso reformular os conceitos de política industrial – sem abandonar a complexa estrutura que o país, com grande esforço, conseguiu construir (IEDI, 1990a, p. 25).

A constatação de que o modelo baseado na substituição de importações chegou ao seu limite não é vista como um fim em si mesmo, na medida em que para esses empresários é impossível pensar uma política de modernização sem a colaboração direta da indústria. Deste modo a preservação do mercado interno e a necessidade de se valorizar o produto nacional serão pontos defendidos pelo IEDI ao longo de sua existência. Contudo, a questão que explica a superação desse modelo é a necessidade do Brasil ter uma indùstria nacional forte e competitiva.

A explicação para essa superação do modelo baseado nas substituições de importações tem sua origem na década de 1970, quando a crise nos países desenvolvidos, em particular nos EUA, passa a ter dimensões de destaque e coloca a necessidade de mudanças no comércio internacional. A partir desse momento a abertura comercial, tratada como questão estratégica para os países centrais, coloca a competitividade, através da maior produtividade, como questão central para o processo produtivo e para a manutenção das taxas de lucro.

Nesse contexto, as indústrias nos países centrais passam por uma profunda reestruturação produtiva, que tem no aumento dos investimentos em pesquisa e inovação a sua principal forma de aumentar a produtividade e garantir maior competividade no mercado internacional.

80 Em outras palavras a brecha de desenvolvimento aberta no Pós-guerra, que permitiu o crescimento industrial, baseada na maior proteção dos mercados nacionais e nas políticas governamentais de crescimento garantido34 pelo Estado, chega ao seu fim a partir da pressão dos países centrais, que, através do GATT, em particular da chamada Rodada Uruguai, defendem uma ampla abertura do comércio internacional.

Enfim, as análises feitas pelo instituto concluem que, “além de ser inevitável, essa liberalização do mercado brasileiro é saudável para a superação dos desajustes estruturais criados pelo protecionismo” (IEDI, 1990a, p.29). Vale ressaltar que a defesa da liberalização era feita a partir da constatação de que a sua implementação definitiva deveria ser foco de ampla discussão entre o empresariado e os governos.

Frente aos novos desafios do processo de industrialização colocado a partir dos anos de 1980, os estudos do IEDI apontavam as seguintes considerações: primeiro, era necessário definir regras para a abertura da economia nacional de forma “a modernizar o parque produtivo, aumentar a produtividade das empresas e melhorar a qualidade de seus produtos – e assim elevar os salários e o nível de vida dos brasileiros” (IEDI, 1990a, p.24); segundo, os investimentos em produtividade do parque industrial brasileiro, no início dos anos de 1990, estavam bem atrasados.

Nesse contexto, a questão da competitividade é vista como fator estratégico para uma nova política de desenvolvimento, centrada na modernização da indústria brasileira, que busque o aumento da produtividade e, consequentemente, da capacidade das empresas em competir no mercado internacional cada vez mais mundializado.

Para o IEDI a definição de competitividade deve superar a visão “espúria”, ligada à exploração predatória de recursos naturais ou de redução de preços através de baixos salários. Na contramão deste modelo, encontra-se um tipo de competitividade que só pode ser conquistada a partir de um sistema de produção de bens e serviços em que cada um que aumente as vantagens do outro e crie um circulo virtuoso que gere crescimento econômico. A competitividade parte do pressuposto de que as empresas sejam capazes de competir no mercado internacional, mas a indução desse processo envolve “elementos coletivos e estruturais” de uma nação que deve garantir pontos essenciais, tais como,

(...) a disponibilidade de linhas de financiamento, de infraestrutura de comunicações, de energia, de meios de transporte, de recursos tecnológicos básicos. Elementos culturais como o sistema educacional, o aparato institucional

81 público e privado, as relações entre capital e trabalho. Isto é, tudo aquilo que constrói um tecido industrial competitivo (IEDI, 1990a, p.29).

Ao estabelecer a centralidade da competitividade para o desenvolvimento nacional o IEDI aponta a necessidade do Estado em garantir condições para uma política pró-competitividade, o que exigirá que ele atue “menos nas atividades produtivas, mas coordenando estrategicamente os rumos do desenvolvimento” (IEDI, 1990a, p.34). A defesa de um Estado mais coordenador se justifica, por um lado, pela necessidade de controle dos gastos públicos, expresso na fórmula – “Estado menor e melhor” – e, por outro, na alegação de que caberia à iniciativa privada assumir o papel mais preponderante na condução das atividades produtivas brasileiras.

Assim, nesse documento de junho de 1990 sobre a competitividade o instituto propõe onze estratégias que se faziam necessárias para o desenvolvimento econômico nacional, tendo em vista as características socioeconômicas do Brasil, a saber:

1.Implementação de projetos para incentivar a integração dos setores ligados ao novo paradigma, em especial a informática e a microeletrônica (...) que sejam desenvolvidas cadeias de modernização, ligadas verticalmente ou horizontalmente, de modo a estabelecer polos de competitividade para a indústria brasileira;

2. Redução dos desajustes estruturais da indústria brasileira, que se avolumaram paralelamente ao processo de substituição de importações (...). Tais desajustes se revelam plenamente nos elevados índices de nacionalização de muitos produtos e na pulverização da oferta (...);

3. Institucionalização de normas para regulamentar as ações de mercado sob uma ótica do capitalismo moderno. Os oligopólios e os monopólios não devem ser vistos como aberrações (...).

4. Reformulação do sistema financeiro, como meio de valorizar a poupança e viabilizar o investimento de longo prazo, a custos competitivos internacionalmente (...).

5. Aumento substancial dos gastos com pesquisa e desenvolvimento, tanto por parte do Estado como da iniciativa privada (...).

6. Estímulo à associação entre as instituições de pesquisa, a Indústria e o governo, por meio de polos tecnológicos (...).

7. Modificação profunda do sistema de educação, adequando-se aos padrões do novo paradigma (...).

8. Participação do Estado, direta e indireta, no fortalecimento da indústria nacional face à nova realidade internacional. Urge melhorar a infraestrutura econômica (...) a demanda estatal, dentro de uma visão integrada, pode ser determinante para a expansão de setores estratégicos (...).

9. Contribuição estratégica do mercado interno para o desenvolvimento sustentado da indústria nacional (...)

10. Atuação nos organismos internacionais, com perfeito conhecimento da realidade da indústria nacional e dos aspectos mais relevantes da dinâmica da industrialização mundial (...)

11. Constituição de um Conselho Nacional de Política Industrial (...) (IEDI, 1990a, trechos selecionados, p.38,)

82 Com o objetivo de melhor analisar tais preocupações, vamos organizá-las em torno de três grupos: a primeira, com propostas que objetivam a adaptação ao novo paradigma tecnológico (itens 1, 5, 6 e 7); a segunda refere-se a indicações para a reformulação do papel do Estado (itens 8, 9,10 e 11); a terceira, trata-se das sugestões relacionadas à restruturação das políticas econômicas (itens 2,3,4 e 9). Para o IEDI, tais propostas deveriam ser entendidas como a base de uma política de desenvolvimento nacional, tendo em vista a atual realidade socioeconômica, que se impunha a partir da década de 1990.

A primeira se refere à necessidade de adaptação do Brasil às bases do novo paradigma tecnológico, em particular aos setores considerados estratégicos, como a informática e a microeletrônica, que poderiam estimular a formação de cadeias de modernização em toda a indústria brasileira. Essa política exigiria maiores investimentos em P&D e mão de obra mais qualificada. Consequentemente, haveria urgência em aumentar os índices de qualidade da educação brasileira, adequando-a aos padrões do novo paradigma35. Sobre o aumento dos investimentos em pesquisa é registrado que isso é uma tarefa do poder público e privado; porém, essa consideração não avança para nenhuma proposta mais concreta.

Ao defender o “estímulo à associação entre as instituições de pesquisa, a Indústria e o Governo” propõe-se a criação de “polos tecnológicos”, que, além de propiciarem práticas inovativas, contribuiriam para o desenvolvimento regional. A aproximação entre as universidades/institutos de pesquisa com o setor produtivo pode ser considerada um ponto de destaque, pois almeja favorecer um ambiente inovativo nas empresas. Vale registrar que tal proposta tornou-se pauta central para as políticas públicas, que objetivavam o desencadeamento de um processo inovativo a partir do segundo governo Fernando Henrique e início do Lula, tanto que em 2005 foi aprovada a Lei de Inovação, que, dentre outros pontos, flexibiliza as relações entre os institutos de pesquisa/universidades e as empresas.

Sobre o segundo grupo de propostas percebe-se a manutenção da concepção de Estado como coordenador do processo de desenvolvimento, através do fortalecimento da indústria nacional. Para

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Como referência inicial as discussões do IEDI sobre educação e sua relação com a competitividade das empresas destaca-se o trabalho intitulado “A nova relação entre Competitividade e Educação: Estratégias empresariais” elaborado pelos professores Claúdio Salm e Azuete Fogaça, em dezembro de 1991. Esse trabalho parte da premissa de que as mudanças no processo de produção fordista para uma produção mais flexível colocam a necessidade de maior qualificação da mão de obra. Sendo assim, a ação do empresariado nas questões educacionais devem se dar a partir de três níveis: “através da participação na gestão das políticas educacionais, através da utilização da capacidade instalada que a indústria já possui nas suas instituições de ensino, SENAI e SESI; através de ações diretas, executadas pelas indústrias (IEDI,1991, p.27). Com esse documento o IEDI demonstra que a questão educacional, além de ser um direito social para todos os cidadãos, deve ser visto pelo setor industrial como instrumento de aumento de competitividade.

83 o instituto a opção estratégica do Estado deveria ser norteada por políticas de valorização do mercado interno e da necessidade de garantir negociações, no quadro do comércio internacional, fundamentadas no princípio de defesa dos interesses nacionais.

Ao propor a criação de um Conselho Nacional de Política Industrial, composto de forma interministerial e com representantes da sociedade que coordene ações políticas de fortalecimento da indústria, busca-se criar instrumentos institucionais de desenvolvimento nacional que estejam na contramão das perspectivas neoliberais fortalecidas ao longo da década de 1990.

Essas posições representam, em certo ponto, uma resistência à síntese neoliberal de redução do papel do Estado. Contudo, essa diferenciação não significa uma ruptura completa, pois o instituto defendia a liberalização da economia, mesmo que fosse necessária a discussão dos ritmos e o reconhecimento de que a regulamentação do comércio internacional deveria ser feito no quadro dos organismos internacionais e de forma acordada. No entanto, essa distinção central acaba possibilitando a defesa de políticas que, se aplicadas, levariam o Estado brasileiro a ter ações mais fortes em prol da indústria nacional ao longo dos anos de 1990.

Já no terceiro grupo, são propostas ações mais diretas para o fortalecimento da indústria nacional através do aumento da competitividade, que, por um lado, ocorrerá com a maior liberalização, mas também com aumento dos investimentos na produção nacional. Por isso, surge a necessidade de se operar transformações no sistema bancário com objetivo de ampliar o financiamento de longo prazo e implementar medidas em prol do crescimento do mercado interno. Essas medidas somam-se à constatação de que os oligopólios e os monopólios devem ser entendidos como uma realidade do capitalismo moderno e não como incoerências do sistema.

Em outro documento publicado em outubro de 1990, o IEDI aponta que a adoção de um novo modelo de desenvolvimento deveria partir das especificidades da economia brasileira e que exigiria sacrifícios. Esse novo modelo tinha como objetivo a busca de “uma eficiência sistêmica”, que “impõe articular a política industrial às demais políticas setoriais e à política macroeconômica” (IEDI, 1990b, p.40).

Nesse documento fica a preocupação do instituto quanto à necessidade de controle da inflação, que, desde o final da década de 1980, atingia níveis alarmantes. Em outras palavras, para esses empresários era imperativo uma fase de estabilização, contanto que essa etapa não fosse tratada como um fim em si mesma, mas como um ponto de partida para as transformações estruturais de que o país necessitava.

84 Dessa forma, a fase de estabilização da economia deveria ocorrer num curto prazo para evitar que longos períodos de queda no investimento impedisse a recuperação das taxas de crescimento e, consequentemente, da redução da confiança do empresariado e levando-o a um período de recessão.

Para evitar tal cenário desfavorável o IEDI defende que a necessidade de:

(...) preservar a capacidade produtiva nacional, com suas implicações em termos de emprego, geração de renda, inserção internacional, entre outros fatores, constitui um limite óbvio aos métodos empregados na fase de estabilização, até mesmo do ponto de vista da sua duração.” (IEDI, 1990b, p.41)

Outra preocupação manifestada refere-se à preservação do mercado interno frente a um cenário internacional, liderado pelos países desenvolvidos, que pressiona pela ampla abertura dos mercados nacionais e com a restrição às políticas protecionistas utilizadas pelos países em desenvolvimento.

Desde sua origem o instituto sempre se colocou favorável à abertura do mercado interno, seja como instrumento de aumento da competitividade através da concorrência ou da busca pela ampliação das exportações. Porém, fica evidente a preocupação com a preservação da indústria nacional, frente a um cenário de abertura abrupta da economia.

Por isso, a defesa da abertura se dá de forma conjunta com o amparo de medidas transitórias, que permitam às indústrias nacionais se adaptarem ao novo cenário econômico, ou seja, “uma abertura consequente deverá conduzir à correção das distorções existentes, algumas no curto prazo e outras mais adiante, porém sempre em função dos objetivos a serem alcançados pelo projeto de desenvolvimento” 36

(IEDI, 1990b, p.43).

Enfim, a necessidade de estabilização da economia, que passa pelo controle macroeconômico, não é tratada como um fim em si mesmo, mas como uma etapa da política de desenvolvimento nacional. Essa política deve ser centrada na ampliação da capacidade produtiva da indústria nacional de forma competitiva, na preservação do mercado interno, na ampliação das

36 _{Sobre as expectativas com a política de abertura do mercado interno o IEDI entende que, a curto prazo, se espera é o}

aumento da incorporação de progresso técnico nos produtos nacionais e, consequentemente, a elevação da competitividade da indústria nacional, em longo prazo a expectativa é que cresça a concorrência interna pela via tarifária, ou seja, a diminuição das taxas de importação teria como impacto imediato o aumento da concorrência o que poderia impactar positivamente na qualidade do produto nacional (IEDI, 1990b). Contudo, essa posição é motivo de preocupação para o IEDI, pois caso ela não seja acompanhada de medidas de defesa da indústria nacional o risco seria um processo de desindustrialização.

85 exportações, o que exige do governo investimentos em infraestrutura, na formação educacional e na garantia de fontes de financiamento de longo prazo.

Nesses primeiros documentos do IEDI destaca-se a preocupação, por um lado, com a necessidade de uma política de desenvolvimento que seja liderada pelo governo, mas que seja negociada com o empresariado. Sobre essa política defende-se que o controle da inflação, a partir de ajustes macroeconômicos, é imprescindível, mas que os mesmos devem ser tratados no curto prazo para que não comprometam as taxas de crescimento industrial.

Além disso, o instituto entende que uma nova política de desenvolvimento deve partir da premissa de que o modelo de substituição de importação está superado, em particular, devido ao fato de ser imperativa a maior abertura do mercado nacional. Essa situação exige a elevação dos investimentos em competitividade e a garantia do governo em criar um período de transição para que as empresas nacionais possam se adaptar à nova realidade econômica.

Ao considerar o processo de maior abertura da economia uma realidade, uma vez que ela reproduz a lógica do capitalismo moderno, não significa que a sua implementação seria imediata e sem limites. Para o IEDI, a abertura deve ocorrer como instrumento para induzir o aumento da competitividade e não como instrumento de desmonte do parque industrial nacional. A necessidade de preservar a indústria nacional e o próprio mercado interno contra a concorrência dos países mais desenvolvidos exige medidas de transição.

O instituto entende que nas esferas de negociação internacional, principalmente na OMC, o Brasil deve buscar salvaguardas que garantam à indústria brasileira a implementação da reestruturação produtiva com calma e a ampliação dos investimentos tecnológicos, que nos deixe mais próximos, do ponto de vista competitivo, dos países desenvolvidos.

Para Paulo Cunha37, ex-presidente do IEDI e um de seus fundadores, já existia em um setor do empresariado nacional a certeza de que o modelo de substituição de importações brasileiro apresentou limitações, principalmente no que se refere à capacidade de exportação.

Paulo Cunha – (...) Obviamente o Brasil já tinha uma visão clara que países que

tinham adotado um modelo um pouco diferente…

Paulo Fontes – Mais aberto?

37 _{Paulo Guilherme Aguiar Cunha formou-se em Engenharia pela PUC-Rio, e no início dos anos de 1960 ingressou na}

Petrobras. Em 1967, Paulo Cunha entrou no grupo Ultra, onde atuou na Ultrafértil, na área de desenvolvimento de fertilizantes; colaborou na criação da Petroquímica União e foi fundador da Oxiteno. Em 1981 tornou-se presidente do Grupo Ultra até 2006, quando se dedicou exclusivamente à presidência do conselho de administração. Além disso, foi presidente da Abiquim na década de 1970, e durante o governo de Collor foi membro do Conselho Monetário Internacional. Como um dos fundadores do IEDI presidiu-o de 1993 a 1997.

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Paulo Cunha – Não era mais aberto, mas um modelo mais voltado para o exterior,

mais integrado ao exterior, como foi o caso da Coréia, o caso do próprio Japão. Já começava a chamar a atenção de que faltou alguma coisa aqui no Brasil, faltou uma dimensão nessa coisa de um projeto de substituição de importações, que a Coréia fez, que o Japão fez. Faltou uma dimensão, que é a dimensão agressiva de ir para o exterior, a dimensão exportadora estava faltando (CPDOC, 2007, p.56)

Ao afirmar que o modelo de desenvolvimento brasileiro apresentou resultados diferentes de países como o Japão e a Coréia do Sul, Paulo Cunha faz questão de registrar que a diferença não era por ser mais ou menos aberto, mesmo porque ambos os modelos utilizaram práticas protecionistas, mas que a diferença central é destacada pela falta da dimensão exportadora, ou seja, as indústrias nacionais brasileiras ficaram muito dependentes do mercado interno protegido e se capacitaram pouco para conquistarem mercados externos.

A constatação dessa deficiência no processo de industrialização brasileiro era visto pelo