1 FUNDAMENTOS E TENDÊNCIAS DOS ATUAIS SISTEMAS DE PROTEÇÃO SOCIAL
1.1 O Estado de Bem Estar: Constituição e Consolidação
O enunciado Welfare State, utilizado pelos países de fala inglesa para designar o Estado de Bem Estar28 é bem mais recente que a expressão Estado-Providência. Esta última, segundo referência encontrada em Rosanvallon (1981), foi usada, em 1860, por Émile Ollivier, deputado republicano francês, ao criticar o aumento das atribuições do Estado, na esteira de uma concepção em voga na época que só reconhecia o interesse particular de cada indivíduo e o interesse geral, não havendo lugar para os incipientes interesses corporativos. Posteriormente, é retomada pelo economista Émile Laurent, que defendia um Estado “[...] erigido numa espécie de providência, preconizada como alternativa ao desenvolvimento de associações de previdência, que faria a mediação entre o interesse geral e o particular de cada indivíduo” (ROSANVALLON, 1981, p. 111). Welfare State foi uma expressão cunhada na década de 1940, ainda que a menção a Welfare Policy – Política de Bem-Estar – ocorra desde o início do século XX.
O Plano Beveridge29,primeiro documento a marcar os princípios do Welfare State, sinalizou a independência entre necessidades e mercado, tendo imediata repercussão em
27 Não se pretende uma exaustiva revisão, visto que a densidade do material já produzido é suficiente, não só
para qualquer análise que se pretenda, como enfoca distintas abordagens. Entre os estudiosos que se debruçam sobre o tema, podemos encontrar no Brasil, entre outros autores, Sônia Draibe (1988, 1990), Elaine R. Behring (1998), Marta T.S. Arretche (1995), Maria Lúcia Teixeira Werneck Vianna (1998), José Luís Fiori (1995a), Marcos Coimbra (1987) e Ana Elizabete Mota (1995).
28 Esping-Andersen (2000) estabelece as distinções entre Estado de Bem Estar e regimes de bem estar. Enquanto
o primeiro é uma construção histórica centrada na redefinição dos papéis e funções do Estado – nação; por outro lado “se puede definir um régimen del bienestar como la forma conjunta e interdependiente em que se produce y distribuye el bienestar por parte del estado, el mercado y la familia (2000, p. 52).
29 O Plano Beveridge surge do relatório elaborado por William Beveridge sobre o sistema britânico de segurança social, em 1942.
vários países, que passaram a organizar a sua política de segurança social com as características apontadas por Beveridge:
- é um sistema generalizado, que abrange o conjunto da população, seja qual for o seu estatuto de emprego ou o seu rendimento;
- é um sistema unificado e simples: uma quotização única abrange o conjunto dos riscos que podem causar privações do rendimento;
-é um sistema uniforme: as prestações são uniforme, seja qual for o rendimento dos interessados;
- é um sistema centralizado: preconiza uma reforma administrativa e a criação de um serviço público único (ROSANVALLON, 1981).
Foi na Alemanha30 que surgiram os primeiros elementos da política social que desaguaram no Estado de Bem Estar moderno, como fruto da força crescente do partido social-democrata31. Esse crescimento, que preocupava sobremaneira o grupo no poder na época, foi alvo de intensa repressão. Os ataques violentos ao partido foram compensados com a instauração de uma política social que cobria alguns riscos do trabalho e da própria sobrevivência da classe trabalhadora. Até 1889, os trabalhadores alemães já contavam com o seguro-doença, proteção contra acidentes de trabalho e seguro velhice-invalidez.
As interpretações analíticas a respeito da lógica, da evolução e da dinâmica do Welfare
State são inúmeras, e de distintas orientações teórico-metodológicas, além de incursionarem
pelos planos da ética, filosofia, política, economia e direito, ou associarem linhas interdisciplinares.
O debate sobre a emergência, a consolidação e as contradições32 ou crise do Welfare
State foi sistematizado, nos últimos anos, por autores que utilizaram formas e critérios
diversos para tal empreitada.
30 O termo alemão Wohfahrstaat vem sendo usado desde a década de 1870, juntamente com o termo Sozialstaat
que é, igualmente utilizado para denominar as reformas dos anos 1880, realizadas por Bismarck.
31 Segundo o marxista austro-alemão Heimann, citado por Esping-Andersen (1991, p. 89), as reformas
conservadoras alemãs foram motivadas pelo desejo de reprimir a mobilização dos trabalhadores, mas tornaram- se contraditórias: “o equilíbrio do poder de classe altera-se fundamentalmente quando os trabalhadores desfrutam de direitos sociais, pois o salário social reduz a dependência do trabalhador em relação ao mercado e aos empregadores, e assim se transforma numa fonte potencial de poder”.
32 O termo contradição, ao se referir a um modo específico de produção, diz respeito à sua tendência inerente de
destruir as pré-condições de sua sobrevivência, sendo que, nas palavras de Offe (1994, p .19), “lo necesario se hace impossible y lo impossible se hace necesario”. Alerta, ainda, que o conceito de contradição não implica uma derrocada ou uma crise do sistema capitalista de produção.
Há entre os estudiosos do tema, especialmente os mais vinculados a uma tendência economicista, embora com reconhecidas divergências internas, uma relativa concordância interpretativa, no sentido que os programas sociais inclusivos, de cunho universalizante, foram colocados em marcha devido ao excedente econômico e ao grau de desenvolvimento tecnológico obtido com a industrialização, além das pressões políticas derivadas da expansão, em forma e conteúdo, das democracias capitalistas.
Arretche (1995), retomando a argumentação de Wilensky, observa que os crescimentos econômicos e demográficos explicam a emergência generalizada do Welfare
State no mundo ocidental industrializado. Justifica seu posicionamento a partir da constatação
que os padrões mínimos, sob fiança governamental, de renda, nutrição, saúde, habitação e educação, assegurados como direitos políticos, e não como caridade, para todos os habitantes do país, estão relacionados aos problemas e possibilidades advindos do processo de inovação industrial.
Problemas no sentido dos efeitos da industrialização sobre a população – estratificação social, processos inovadores de trabalho para segmentos que vêm da área rural, aumento da mão-de-obra feminina, etc. – vêm exigindo novos mecanismos de coesão e integração sociais. As possibilidades de sua implementação estão relacionadas ao excedente financeiro para sustentá-los e expandi-los, o que significa que a riqueza dos países levaria a uma similitude entre os mesmos em termos de cobertura da população e dos riscos (ARRETCHE, 1995). Assim, seriam irrelevantes os outros mecanismos na constituição do Welfare State.
Essa tendência, de forte matiz durkheimiana, atribui a emergência do Estado de Bem Estar às necessidades de coesão e integração do tecido social, uma vez que os mecanismos tradicionais, especialmente a família e outras instituições clássicas, perderam suas funções agregadoras (ARRETCHE, 1995).
Resgatando a função coordenadora do Estado Moderno sobre as estruturas de socialização e produção de bens nas sociedades mercantilizadas e aliando-as à questão democrática, Draibe credita a expansão da proteção pública às necessidades de minimizar os riscos das formas contemporâneas de produção e reprodução da força de trabalho (DRAIBE, 1988). Define Welfare State como um tipo de regulação exigida pelas transformações ocorridas no âmbito da produção, abrangendo o Estado e a sociedade. Tais transformações provocaram a emergência de sistemas nacionais públicos ou fortemente regulados de educação, saúde, previdência social, substituição de renda, assistência e habitação.
Para argumentar e justificar o ponto de vista adotado sustenta três ordens de variáveis: - o número de trabalhadores dependentes do mercado aumenta, bem como o de aposentados, o de acidentados no trabalho, etc., enquanto o potencial assistencial das redes primárias – família e comunidade – diminui;
- o caráter cíclico da produção exige que se estabeleça alguma forma de proteção do trabalhador desempregado. Assim, o excedente de mão-de-obra, fenômeno típico do capitalismo monopolista, exigiria, de per si, formas de regulação da força de trabalho via gestão estatal;
- a mobilização operária, devido à urbanização e localização espacial das fábricas e formas de produção fordista, potencializa os riscos de um confronto ideológico, que ameaça a ordem capitalista (DRAIBE, 1988).
Na mesma direção da argumentação acima, a relação entre capitalismo e democracia é enfatizada como um compromisso no qual há a concordância com a instituição da propriedade privada do capital social pelos que não possuem os meios de produção. Em contrapartida, há a aceitação, pelos que possuem os meios de produção, da existência de instituições políticas que viabilizem aos outros grupos a possibilidade de exigir seus direitos à partilha de recursos e à distribuição de renda (PRZEWORSKI, WALLERSTEIN, 1988).
Tal compromisso somente foi possível a partir do keynesianismo, que forneceu os fundamentos ideológicos e políticos que justificaram, para a classe empresarial e para a classe trabalhadora, uma nova maneira de harmonizar a propriedade privada com a gestão democrática da economia pelo Estado. “O controle democrático do nível de desemprego e da distribuição de renda, tornaram-se os termos do compromisso que tornou possível o capitalismo democrático” (PRZEWORSKI, WALLERSTEIN, 1988, p. 31). O problema central enfrentado pela ortodoxia econômica da década de 1930 foi que todos os meios de produção ficaram ociosos, tornando patente a irracionalidade do sistema capitalista de mercado totalmente livre, o que levou à exigência da adoção de medidas anticíclicas de administração da demanda, garantindo, de forma concomitante a utilização dos homens e das máquinas. O compromisso de classe foi justificado tecnicamente como forma de aumentar o consumo e conseqüentemente reduzir o desemprego.
Assim, a tendência distributiva de esquerda voltada para sua base eleitoral encontrou uma racionalização numa teoria economicamente técnica. Como indica Léon Blum, uma melhor distribuição [...] reanimaria a produção ao mesmo tempo em que atenderia à justiça (PRZEWORSKI, WALLERSTEIN, 1988, p. 33).
Os dois autores alertam, entretanto, que nem todas as posições keynesianas foram adotadas igualmente, sendo que a sua aplicação, nos diferentes países, sofreu alterações em sua implementação e, inclusive, devido à argumentação política diferenciada. Alguns países optaram por redistribuição de renda via salários e transferências indiretas, outros enfatizaram o manejo dos gastos do governo por meio dos impostos e oferta da moeda e alguns, ainda, impuseram uma política agressiva de emprego, sem aumento salarial. Concluem a argumentação afirmando que,
[...] em todas as suas formas, o compromisso keynesiano consistiu em um programa dual: “pleno emprego e igualdade”, onde o primeiro termo significava regulação do nível de emprego pela administração da demanda, particularmente dos gastos do governo, e o último consistia na malha de serviços sociais que constituíam o “estado de bem estar” (PRZEWORSKI, WALLERSTEIN, 1988, p. 34)33..
Outros autores associam a construção do Welfare State às exigências próprias da dinâmica capitalista e suas crises cíclicas. Em razão desta argumentação, Francisco de Oliveira (1988) interpreta o Welfare State como um padrão de financiamento público da economia capitalista, em conseqüência das políticas originalmente anticíclicas de teorização keynesiana. O fundo público financiaria, a partir de regras pactuadas em uma esfera pública, tanto a produção como a reprodução da força de trabalho. Os seguidores dessa linha de interpretação alegam que a própria dinâmica do capitalismo monopolista34 tornou necessária a emergência de um novo padrão de regulação social. Tal ocorreu devido às seguintes situações:
- os assalariados, reunidos em torno de interesses coletivos, impuseram a sua participação no mercado de trabalho;
- o caráter cíclico da produção tornou necessária uma proteção mínima ao desemprego;
33 O compromisso de pleno emprego e igualdade foi, posteriormente, o motivo de sua dependência de concessões
econômicas outorgadas a grupos de pressão fora do mercado. “A política virou uma interação de coalizões entre esses grupos, propiciando o surgimento de tendências corporativistas de negociação direta, seja entre grupos organizados – particularmente trabalho e capital- sob a tutela do governo, seja entre cada grupo e o governo. A distribuição dos recursos econômicos tornou-se crescentemente dominada por relações de forças políticas (PRZEWORSKI, WALLERSTEIN, 1988, p. 343).
34 O conceito de capitalismo monopolista de Estado representa o resultado de um conjunto de estudos que
pretendem explicar a dinâmica e as contradições do capitalismo no pós-guerra, nos países desenvolvidos do Primeiro Mundo. Tem como características: a intensificação do papel do Estado; a forte concentração do capital, via fusões/incorporações de setores estratégicos da economia; interpenetração entre capital bancário e grupos industriais e o aumento da massa de trabalhadores assalariados (BEHRING, 1998).
- pela contribuição que o novo modo de regulação oferece em termos de benefícios ou vantagens para o aumento da taxas de acumulação, minorando os efeitos ou reduzindo a instabilidade das crises cíclicas do capital35 .
Corroborando esta tendência, Abreu (1997) ressalta a correlação estreita entre o
Welfare State e os princípios e valores da sociedade salarial, especialmente os que se erigiram
nos marcos do capitalismo monopolista, no período entre 1940 a 1970. Afirma que a nova ordem sócio-econômica favorece
o processo de reprodução ampliada do capitalismo mediante um mercado de trabalho e de consumo crescente, tendência ao pleno emprego com forte mobilidade sócio-profissional e salarial, ampliação e diversificação do consumo de bens e serviços, crescentes direitos à segurança e o bem-estar sociais, garantidos por leis e, sobretudo, pactos entre atores sociais e políticos e uma cultura de equidade e justiça, além de uma democratização do processo eleitoral-partidário articulador e legitimador das estratégias dirigentes, através do sufrágio universal e da regra da maioria (ABREU, 1997, p.52).
As decorrências deste processo se estenderam para os estatutos e garantias jurídicas (universalização da cobertura da proteção social garantida como direito social – exigindo financiamentos com fundos públicos) e regulação econômica (um padrão de financiamento público da economia capitalista, tanto na produção como reprodução social, levando os conflitos originários do trabalho para o interior do Estado).
Dentro do espectro econômico, James O’Connor (1977), explica a consolidação do
Welfare State, a partir da análise das funções dos gastos estatais de legitimação e acumulação,
o que, indiretamente, permite inferir o tipo de organização estatal que seria a resposta às necessidades de acumulação e legitimação do sistema capitalista. Segundo sua interpretação, o Estado capitalista de Bem-Estar tenta desempenhar duas funções básicas que são paradoxais. A de manter um processo contínuo de acumulação do capital e ao mesmo tempo garantir ou criar condições de harmonia social, favorecendo as suas bases de legitimação. Estas duas funções determinam os gastos que o Estado tem de investimento e consumo social – capital social e o dispêndio com despesas sociais, necessários para manter a legitimação do Estado e a harmonia social exigida para a acumulação do capital.
35 Offe (1984) e Singer (1994) podem ser consultados para um aprofundamento da questão. Elaine R. Behring
(1998), analisa, de forma circunstanciada, como os mecanismos de política social vão se instituindo no mundo capitalista, e em especial, nos países classificados como capitalistas tardios.
Claus Offe (1984), ao analisar a emergência da proteção estatal afirma que o processo de industrialização, e conseqüentemente, o desenvolvimento do capitalismo gerou problemas ao destruir formas já estruturadas de vida social. Foi necessário, de certo modo, convencer a população desalojada do campo e que vivia na periferia das cidades que o assalariamento apresentava algumas compensações em relação às outras formas de satisfação de necessidades básicas. Entre estas, por exemplo, a segurança contra os riscos através de programas sociais que garantiriam essa proteção e ainda atenderiam parte das suas exigências de sobrevivência. As políticas sociais seriam, assim, um preço a ser pago pelo progresso tecnológico, “la política social es la manera estatal de efectuar la transformación duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados” (OFFE, 1994, p. 79). Para Offe (1994), uma das contribuições mais importantes derivadas da aplicação das teorias keynesianas foi a construção da racionalidade mercantil. Assinala que as determinações estruturais para emergência do Estado de Bem-Estar são de base econômica, não descartando, no entanto, os aspectos políticos. Os componentes do Estado de Bem-Estar decorrem segundo Offe (1994, p. 170)
[...] debido a la pérdida tanto de las formas feudales paternalistas de ‘bienestar’ como de la autarquía económica individual. La ‘inseguridad’ y la incapacidad estructural para mantener las pre-condiciones necesarias de existencia de la sociedad civil como conjunto ya no son un problema puramente militar (resoluble por el aparato del ‘Estado bélico’), sino una condición crecientemente reconocida de prácticamente todos los atores civiles situados dentro de la vida cotidiana de la sociedad civilizada.
Depreende que não há intencionalidade, ou princípio moral, na lógica do Welfare
State, mas sim que esse se configura como um anteparo ou uma prevenção a um problema
social potencialmente desastroso. Para Lenhart e Offe (1984), o desenvolvimento do Welfare
State se vincula à necessidade de compatibilização entre duas exigências contraditórias – as
da classe trabalhadora e as demandas da acumulação do capital. Sua conformação decorre de como o Estado reage a estas duas ordens de pressão, estabelecendo uma seletividade que é definida no âmbito da estrutura estatal (cálculo econômico da burocracia, por exemplo)36.
Offe (1994, 1989 e 1984) reconhece que o Estado de Bem-Estar serviu como a principal fórmula pacificadora das democracias capitalistas desenvolvidas, no período pós-
36 Segundo Arretche (1995), Claus Offe, ao transitar de uma posição que considera o Estado como capaz de
autonomamente criar os desenhos de seletividade, internamente estruturais, se afasta das análises marxistas de um Estado de Classe, que tem como limite a expansão capitalista. Coutinho (1989) ao referir-se à mesma questão, ou seja, quais os limites de uma sociedade capitalista em relação à ampliação dos direitos, constata que não se pode ampliar demandas sociais além de um ponto que ameace ou impeça a reprodução do capital global.
guerra, ao limitar o conflito de classe intervindo na assimétrica relação de poder entre trabalho e capital. A não resolução do conflito, através de um caminho pacífico, levaria a uma paralisação do sistema que constituía o risco iminente do capitalismo liberal antes da implementação do Estado de Bem-Estar. Afirma que tal
[...] formula de paz consiste básicamente, em primer lugar, en la obligación explícita que assume el aparato estatal de suministrar asistencia y apoyo (en dinero o en especie) a los ciudadanos que sufren necesidades y riesgos específicos característicos de la sociedad mercantil; dicha asistencia se suministra en virtud de pretensiones legales otorgadas a los ciudadanos. En segundo lugar, el Estado del Bienestar se basa sobre el reconocimiento del papel formal de los sindicatos tanto en la negociación colectiva como en la formación de los planes públicos (OFFE, 1994, p. 135).
Giddens (1996), ao analisar as fontes estruturais do Welfare State, ressalta que o seu núcleo central já estava em evidência bem antes da Primeira Guerra Mundial e se relacionava à necessidade de enfrentar a questão do desemprego em massa. A interpretação de Giddens associa fundamentos econômicos e políticos, a partir dos quais indica os objetivos estruturais do Welfare State:
- definir um papel central para o trabalho nas sociedades industriais, como uma forma de viver;
- promover a solidariedade nacional, sendo os sistemas previdenciários parte de um processo mais global de construção do Estado-nação;
- administrar os riscos de “uma sociedade criadora de riquezas e orientada para o futuro – em especial, é claro, aqueles riscos que não são subordinados na relação trabalho-salário” (GIDDENS, 1996, p. 156).
Não descarta em sua interpretação para a consolidação efetiva do Estado welfereano a influência das teorias keynesianas com seu potencial de controle sobre os processos econômicos e sociais.
Há, entre os estudiosos, ressalvando-se algumas divergências, o reconhecimento de que o surgimento e a consolidação do Welfare State não podem ser explicados sem se considerar a dinâmica de expansão do capitalismo contemporâneo:
[...] com as mudanças operadas no processo de acumulação a partir dos anos 30, redefine-se o papel do Estado, criando-se as bases econômicas, políticas e ideológicas para o provimento público do bem-estar. [...] a difusão do fordismo como modelo de organização industrial e a imensa aceitação das propostas
keynesianas foram elementos essenciais para a construção do conceito de Seguridade Social (VIANNA, M. L., 1998, p.17).
Um outro eixo interpretativo sobre a emergência e a expansão do Estado capitalista de Bem-Estar, na esteira do clássico trabalho de T. H. Marshall (1967), aponta que a construção da cidadania social, fenômeno típico do Século XX, seria um dos fundamentos nucleares do
Welfare State. A idéia da participação na riqueza socialmente produzida, aliada ao
reconhecimento de uma igualdade intrínseca entre as pessoas - a razão ético-política do Estado-nação moderno e o fundamento da cidadania - seria o “núcleo duro” dos Welfare
States.
Rosanvallon (1981), explicando a crise do Estado de Bem Estar, foi o autor que mais se apropriou das concepções de Marshall e, ao fazê-lo, contribuiu para uma das interpretações sobre sua origem e desenvolvimento. Parte do suposto que é impossível compreender a construção do Estado moderno sem uma retrospectiva que antecede ao Estado Providência. Alerta que as explicações que situam o Estado de Bem Estar em relação ao movimento do capitalismo e socialismo nos séculos XIX e XX são empobrecedoras, deslocando essencialmente a sua funcionalidade para o capitalismo. Propõe que a chave para a compreensão da emergência do Welfare State se encontra na apreensão do movimento de