A teoria federalista de governo se desenvolveu, por volta do século XVI, como resposta ao crescimento dos regimes monárquicos unitários e das teorias de soberania do Estado. Porém, somente foi constituído a partir da segunda metade do século XVIII, com a organização dos Estados Unidos da América sob o regime federal. De acordo com Lebrão (2010), nesse período se constituiu o modelo federativo conhecido como federalismo clássico ou dual, que tem como característica principal uma rígida separação de competências do ente central e os entes subnacionais, com seus campos de poder delimitados e excluídos.
A origem do Federalismo, portanto, possui estrita ligação com a Convenção Federal dos Estados Unidos, ocorrida entre maio e setembro de 1787, para redigir uma nova Constituição que substituísse os Artigos da Confederação, firmados em 1781, após a independência do país. Nesse contexto, foi produzida a obra denominada O Federalista, a partir da junção de uma série de artigos elaborados por Alexander Hamilton (1755-1804), James Madison (1751-1836) e John Jay (1745-1829), com o objetivo de explicar a teoria política que fundamentaria a nova Constituição dos Estados Unidos.
Conforme Limongi (2006), na ocasião, defendia-se a criação de uma nova forma de governo, ainda não experimentada por nenhum povo ou autor, visto que não era concebida, exclusivamente, como nacional ou federal, mas como a composição desses dois princípios. Ainda segundo o autor, o termo federal, anteriormente, era utilizado como sinônimo de Confederação, na qual o governo apenas se relacionava com os Estados. Na nova concepção de Federação, essa ação se estenderia aos indivíduos, “[...] fazendo com que convivam dois entes estatais de estatura diversa, com a órbita de ação dos Estados” (LIMONGI, 2006, p. 248).
Após a primeira grande Guerra Mundial, já no início do século XX, foram constatadas transformações no cenário político e econômico mundial mediante a construção de um novo modelo de Estado intervencionista. Essas transformações se refletiram nos regimes federativos desse período, segundo Lebrão (2010), traduzindo-se em um processo sistêmico de centralização e ampliação dos poderes e competências atribuídos à União.
Nesse sentido, Lebrão (2010) enfatiza que as transformações mundiais do final do século XX determinaram a consolidação do capitalismo e da democracia em um contexto com muitos problemas sociais e econômicos que obrigaram o poder público a combatê-los. Para tanto, foram empregados princípios e instrumentos para promover a transparência e a responsabilidade fiscal, bem como desenvolvidas políticas públicas sociais, que exigiram uma atuação mais coesa e integrada entre as esferas de governo (LEBRÃO, 2010). Assim, o modelo federativo tem se ajustado aos desafios, aplicando os mesmos princípios definidos inicialmente pelo federalismo cooperativo. Lebrão (2010) constata que o federalismo moderno pode ser considerado como um modelo ainda incompleto, que apresenta contínua evolução, requerendo ajustes, com o intuito de concebê-lo como um instrumento ainda mais eficiente para que os seus propósitos sejam alcançados.
No regime federativo, os poderes de governo são repartidos entre as instâncias governamentais por meio de “campos de competências” legalmente definidos. O regime pode constituir-se de unidades político-territoriais já existentes e também pode manter unidos os Estados que poderiam ser unidades político-territoriais independentes.
Segundo Costa (2010), ao se reportar a federalismo, é necessário diferenciar o significado desse termo e o de federação, por se tratarem de dois fenômenos diversos. A autora se refere à federação enquanto um Estado organizado constitucionalmente sob o regime federativo. Ou seja, que reconhece dois ou mais domínios do poder público com diferentes graus de autonomia, inserido em um mesmo espaço territorial, cuja soberania é exercida pelo governo federal.
Essa compreensão é encontrada na área jurídica, pois, conforme Oliveira (2006, p. 31), federação é concebida como “[...] união entre Estados que se agregam para formar um só todo, mantendo suas características regionais”. Ainda acerca do termo federação, Cury (2006, p. 114) analisa que provém do latim foederatio, que vem do latim foedus, e foedus-eris, que denota contrato, aliança, união, ato de unir-se por aliança e que também significa fiar, confiar- se e acreditar. Esse autor considera que uma federação é a “união de membros federados”, que juntos formam uma respectiva entidade soberana, constituída como Estado.
Para esse autor, falar de federalismo, então, é se referir a um tipo específico de regime de organização do Estado dentre outros que possa haver. No caso, o Estado é designado como União, haja vista que no regime federal somente existe um Estado soberano ligado às unidades federadas, também identificadas como subunidades, as quais têm autonomia de que se reveste nos limites jurisdicionais confiados e especificados. Porém, convém destacar que essas subunidades do Estado federal não são constituídas como nações independentes nem apenas como unidades administrativas.
Abrúcio (2001) destaca que federação diz respeito a uma forma de organização político-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decisões tomadas coletivamente entre mais de um nível de governo. No caso de federalismo, significa pacto, por se tratar de um acordo possível de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial.
Entretanto, o federalismo, segundo Abrúcio (2001), refere-se a um acordo em que diversos entes autônomos compartilham a soberania territorial, tendo como base um contrato entre as partes, de forma que dentro de uma mesma nação coexistam diferentes entes autônomos que estabelecem relações mais contratuais do que hierárquicas, cujo principal objetivo é “[...] compartilhar o princípio de autonomia com o de interdependência entre as partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo”. Nesse sentido, Costa (2010) destaca como princípios e elementos básicos do federalismo:
1) Princípio contratual ou associativo: todo poder legítimo somente pode ser resultado de pactos, convenções, associações ou contratos entre indivíduos ou comunidades (políticas) autônomas. Essas comunidades (e indivíduos) são livres para se associar de forma mais ou menos permanente, em função de objetivos de maior ou menor alcance e complexidade;
2) Princípio do pluralismo político: a existência de duas ou mais comunidades políticas autônomas (mas não soberanas) dentro de um mesmo Estado constitui uma maior garantia para a liberdade e para a busca da igualdade, principalmente, em sociedades de grandes dimensões territoriais e populacionais, marcadas pela heterogeneidade cultural e
social bem como por consideráveis desigualdades econômicas, características predominantes nos Estados contemporâneos.
3) Princípio da subsidiariedade: consiste na responsabilidade pelas decisões e ações coletivas dentro de uma comunidade política pertencente a todos os que serão (potencialmente) afetados por elas, tanto positiva quanto negativamente. Assim, todas as comunidades territoriais – um bairro, um município, uma região ou um estado – e setores da sociedade civil terão prioridade na definição da legislação e/ou na implementação de políticas públicas, que afetem exclusivamente essas comunidades, respeitando os limites de sua capacidade fiscal e administrativa. Nos casos de dificuldade de financiamento e/ou de execução dessas políticas, os demais entes federativos, principalmente estados e União, deverão colaborar para que essas comunidades alcancem as condições necessárias e suficientes para realizar os objetivos.
4) Princípio de equidade federativa: dispõe que todos os membros federados têm direito, na medida em que cumpram seus deveres, a todo auxílio necessário para garantir padrões mínimos de existência às suas comunidades e aos indivíduos que nelas habitam.
Ainda segundo Costa (2010), esses princípios têm a finalidade de assegurar a garantia da compatibilização dos princípios do governo democrático, os quais são liberdade, igualdade e eficácia, considerados básicos por Stepan (1999). Acrescentamos, ainda de acordo com Costa (2010, p. 732), que os estados federativos devem ter como tendência comum “[...] o desenvolvimento de mecanismos de redistribuição de poder e de recursos fiscais entre os governos subnacionais”. Isso possibilita um duplo resultado: 1) o fortalecimento da capacidade de intervenção do governo federal por meio de mecanismos de transferência de recursos fiscais e também da definição de regras e pisos básicos no tocante à quantidade e à qualidade das políticas públicas; 2) a ampliação e a intensificação do campo das relações intergovernamentais através do fortalecimento do papel dos governos regionais e locais.
No regime federativo, existe uma interdependência entre as partes e mesmo que haja a soberania federal e se preveja a intervenção da União em determinados aspectos as relações intergovernamentais devem ser marcadas pela autonomia dos entes federados. Acerca desse particular, Cunha (2004) compreende que a autonomia dos entes federativos é constituída em organizações administrativas próprias, em competências tributárias específicas, em responsabilidades por determinadas políticas públicas. Esse autor enfatiza que, para podermos entender a própria federação, é necessário compreender as formas pelas quais os governos se relacionam, com o intuito de equilibrar autonomia e interdependência.
O federalismo brasileiro e suas relações intergovernamentais, no entendimento de Costa (2010, p. 740), foram marcados ao longo do século XX por dois processos simultâneos, a saber, o primeiro referente ao crescimento da força política e econômica do governo federal, perante os estados considerados mais poderosos, e o segundo consistiu no desenvolvimento de um sistema partidário competitivo na esfera nacional a partir de 1946. Com base em Abrúcio (2002), apontamos que os grandes estados perderam a condição de controlar diretamente o Governo Federal através de alianças, apesar de terem mantido a capacidade de influência na definição dos rumos da política nacional.
Na compreensão de Elazar (1987), o federalismo consiste em um sistema que busca garantir a unidade na diversidade, bem como manter a estabilidade social e a convivência entre a identidade nacional e a regional através de uma articulação das partes em um conjunto coeso, em que sua base se dá por intermédio da parceria estabelecida e regulada por meio de pactos, cujos objetivos consistem na regulação da divisão de poder entre as partes.
Esses pactos não se configuram, conforme Sousa (2003), como um sistema consensual e harmonioso, devido a construção e manutenção de um sistema político voltado para a divisão de poder territorial, político e tributário, na maioria das vezes contraditório, causando conflitos e tensões.
Segundo as explicações de Jordão (2011), esse sistema tem como característica a distribuição das funções administrativas entre os diferentes níveis de um determinado governo e está relacionado com as formas de transferência, a delegação de recursos e o desempenho das funções de gestão política frente à economia fiscal. Outra característica que pode ser evidenciada é a aplicação de recursos, consistindo, portanto, em uma característica básica do federalismo.
O sistema federativo induz os entes federados a estabelecerem entre si relações intergovernamentais, as quais, de acordo com Costa (2007), correspondem às relações estabelecidas e coordenadas entre diferentes níveis de governo. Essas relações intergovernamentais no Brasil dependem da cooperação do Governo Federal em estimular regras e programas que impliquem alguma forma de coordenação entre as atividades de estados e municípios.
Complementando essa discussão, Abrúcio (2001, p. 35) explica que as relações intergovernamentais devem ser conduzidas pela construção de redes de controle e de cooperação entre as partes, pois, para esse autor,
a soberania compartilhada só pode ser mantida ao longo do tempo caso se estabeleça uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependência entre eles. Este equilíbrio revela-se essencial, pois as federações são, por natureza, marcadas pela diversidade e pelo conflito, por um lado, e pela necessidade de compatibilizar, democraticamente, os propósitos locais com os nacionais, por outro. É preciso estabelecer, então, um relacionamento intergovernamental que evite a desagregação, a descoordenação e a competição selvagem entre os entes federativos, construindo um ambiente de cooperação sob um marco pluralista.
Visto que o pacto federativo reúne elementos diversos, com interesses comuns, mas também, por vezes, conflitantes, o diálogo deve marcar as relações entre os entes autônomos para que prevaleçam interesses comuns. Esse processo deve ser coordenado pela União no que se refere ao país, devendo ainda acontecer nos diferentes níveis de governo, para que não prevaleçam as posições das instâncias de maior poder político e econômico. Isso acontece porque as relações intergovernamentais estabelecidas e coordenadas nos diferentes níveis de governo dificilmente ocorrem de forma harmoniosa.
Essas relações assumem conotações específicas em cada país, conforme se desdobram, historicamente, as relações de forças entre e no interior das classes sociais, em âmbito nacional e local. É necessário considerar que o federalismo tem por objetivo manter juntos os desiguais, visto que, de acordo com Burgess (1993), os países fazem a adesão ao modelo federativo em dois casos, em que no primeiro predomina a existência de heterogeneidade em uma determinada nação no que se refere a questão territorial, grande extensão, diversidade física ou linguística, desigualdades socioeconômicas, diversidade cultural e política entre as regiões de um país. Já a segunda condição, a qual influencia na escolha do federalismo, consiste na atuação política fundamentada no ideário da unidade na diversidade, passível de simultaneamente favorecer a união e autonomia entre as partes de um mesmo território.
No caso do Brasil, a adoção do federalismo responde ao primeiro caso, constituindo-se em um meio de manter unido um povo marcado por uma grande desigualdade econômica e política bem como pela diversidade cultural e linguística existente em um território muito extenso. Sendo assim, mediante o Decreto n. 01, de 15 de novembro de 1889, foi proclamada a República Federativa no Brasil, sendo o regime federativo adotado oficialmente, a partir da promulgação da Constituição de 1891. De acordo com Fernandes (2012), o modelo de organização federativa brasileira teve influência do norte-americano. Entretanto, como havia diferenças entre esses dois países, a forma como o federalismo se instalou no Brasil se distanciou das intenções norte-americanas. Quanto aos princípios referentes a autonomia, interdependências, noções de controle mútuo e de coordenação intergovernamental,
delinearam-se de modo tortuoso, estendendo-se essa dificuldade de efetivação até os dias atuais.
Na história do federalismo brasileiro, como sistema de organização política, as relações de poder entre os entes federados modificaram-se historicamente, de modo que Cury (2006, p. 115) assim classifica os períodos do federalismo brasileiro:
1. O federalismo centrípeto se inclina ao fortalecimento do poder da União, em que, na relação concentração/difusão do poder, predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal. Pode-se dar, como exemplo, o próprio Brasil entre os anos 1930 e 1980, embora com uns acentos diferenciados para períodos específicos, como o de 1946-1964.
2. O federalismo centrífugo se remete ao fortalecimento do poder do Estado- membro sobre o da União, em que, na relação concentração/difusão do poder, prevalecem relações de larga autonomia dos Estados membros. Pode- se assinalar como tal a Velha República, especialmente entre 1898-1930. 3. O federalismo de cooperação busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados membros, estabelecendo laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo político é o registro jurídico de nossa atual Constituição.
Dessa forma, na história do federalismo brasileiro alternam-se períodos de fortalecimento dos estados membros e períodos em que o poder concentrou-se na União, com prevalência desse último. Essas relações históricas certamente influenciam, na atualidade, a vivência das relações de cooperação entre os entes federados, afetando o equilíbrio entre os poderes e a definição das políticas sociais. De acordo com Farenzena (2007), em sua história, o Brasil passou por períodos democráticos, ditatoriais e, em seguida, pela transição entre o autoritarismo e a democracia, percebendo-se nesse percurso variações no contexto político.
Após o período da Ditadura Civil-militar (1964-1985), assinalada pela centralização de poderes na esfera federal, a Constituição Federal de 1988 marcou um período de fortalecimento dos governos subnacionais. Observa-se que, nesse contexto, ocorreu a concretização de maior autonomia política, financeira e administrativa entre a União, os estados e os municípios. Segundo Cury (2006, p. 121), com a promulgação da Constituição de 1988, prevaleceu o modelo de federalismo cooperativo com a denominação de regime de colaboração recíproca, que tem por característica a descentralização de poderes e a definição de funções compartilhadas entre os entes federados.
Mafassioli (2011, p. 54) destaca que o federalismo brasileiro corresponde a
[...] um sistema político em que estados, distrito federal e municípios, sendo independentes um do outro, formam um todo que valida um governo central
e federal, que governa sobre/ com todos os membros acima citados. A estrutura federativa é um dos balizadores mais importante do processo político no Brasil. Ela tem afetado a dinâmica partidária eleitoral, o desenho das políticas sociais e os processos de reforma do Estado.
Por esse viés, o artigo 1º da Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabelece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e do Distrito Federal. Constitui-se em Estado Democrático de Direito, tendo como fundamentos a soberania e a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. Cunha (2004, p. 8) considera que isso possibilitou aos municípios o status de entes da Federação semelhantes ao dos estados e da União e que essa definição, segundo a autora, “[...] foi acompanhada de descentralização fiscal e de políticas públicas”.
O princípio da cooperação, por sua vez, demanda o entrosamento recíproco entre os entes federados e a participação deles na definição e implementação das políticas a fim de que se trabalhe na direção dos objetivos definidos no artigo 3º da Constituição (BRASIL, 1988). Esses objetivos referem-se a construção de uma sociedade livre, garantia do desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza, redução das desigualdades sociais e regionais, bem como promoção do bem de todos.
Uma das desigualdades sociais existentes no país diz respeito à educação, que é enfatizada, na Constituição Federal, como um direito social junto a outros direitos como saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados. Segundo Ghiraldelli (2009), a educação foi assegurada como dever da família, da sociedade e do Estado, como prioridade em relação aos demais direitos, para fins do pleno desenvolvimento do indivíduo, sendo importante para que este possa exercer sua cidadania e inserir-se na sociedade.
A partir dessa Constituição, a gestão democrática da educação passou a ser uma exigência legal, conforme expressa seu artigo 206, inciso VI (BRASIL, 1988), apesar de restrita ao ensino público. Esse princípio constitucional marcou a política educacional brasileira nas duas últimas décadas, afirmando a defesa da educação pública gratuita e de qualidade, muitas vezes em contraposição aos princípios neoliberais que impulsionam as reformas educacionais implementadas pelos governos nos diferentes âmbitos (OLIVEIRA; DABRACH, 2009).
No que se refere às responsabilidades educacionais dos entes federados com a educação básica, o artigo 208 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), modificado pela
Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009, define como dever do Estado a garantia desse nível de escolaridade, de forma obrigatória e gratuita. Garante, inclusive, o atendimento da população estudantil por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
Segundo a Constituição de 1988, Cury (2006) explica que se optou por um federalismo cooperativo denominado de regime de colaboração recíproca, descentralizado, com funções compartilhadas entre os entes federados, com repartição de competências e de atribuições legislativas entre os entes federados, exigindo entendimento mútuo e participação. Para Sena (2013), o regime de colaboração supõe que os entes federados desempenhem suas funções próprias e supletivas em ambientes institucionais de solidariedade e equilíbrio federativo.
No que concerne ao federalismo cooperativo adotado e às responsabilidades fixadas dos entes federados no âmbito educacional, Sena (2013) descreve que cabe à União manter a competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional; organizar sistema federal; financiar instituições públicas federais; exercer função supletiva e redistributiva. Os estados são responsáveis por atuar prioritariamente no ensino fundamental e médio e manter a função supletiva em relação aos municípios. Aos municípios cabe manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do estado, programas de educação infantil e