Os autores marxistas compreendem que é a partir das relações de produção que os homens constituem as instituições políticas e sociais. Nessa perspectiva, o Estado moderno não representa o bem comum, mas se configura um instrumento de dominação de classe na sociedade capitalista (MARX; ENGELS, 2007). Seguindo essa lógica, Montaño e Duriguetto (2011) afirmam que as relações sociais não são criadas pelo Estado, mas são elas que instituem o poder do Estado, que somente existe por causa dos conflitos entre as classes sociais, de modo que, com a eliminação das classes, não há mais a necessidade de Estado.
O Estado realiza diferentes papéis na sociedade, dentre os quais destacamos: a coerção física dos corpos por meio da ação da polícia e das forças armadas; a criação de estrutura e apoio ao crescimento econômico do país, desenvolvendo meios para tanto; a ação ideológica, valendo-se dos aparelhos de educação e dos meios de comunicação, entre outros, para reforçar determinadas concepções de sociedade e de poder.
A partir da concepção da sociologia crítica, Afonso (2001) compreende o Estado como uma organização política que, em um determinado momento histórico, conquista, afirma e mantém a soberania sobre um território, exercendo, dentre outras funções, as de regulação, coerção e controle social. Considera ainda que o Estado moderno tornou-se indispensável ao funcionamento, à expansão e à consolidação do sistema econômico capitalista. As funções
que desempenha são mutáveis e assumem configurações específicas de acordo com as transições históricas da sociedade.
A formulação e a implementação das políticas públicas fazem parte do raio de ação do Estado, possibilitadas pela autonomia relativa que este possui para viabilizá-las, de forma que não consiste em um simples apêndice da determinação das classes dominantes, mas também não se encontra isento das suas demandas. Para Offe (1984), o Estado atua como regulador das relações sociais a serviço da manutenção das relações capitalistas em seu conjunto, e não especificamente a serviço dos interesses particulares das diversas facções do capital. Em momentos de assimetria nas relações de força entre os proprietários de capital e proprietários da força de trabalho, o Estado atua como regulador a serviço da manutenção das relações capitalistas (HOFLING, 2001).
Assim, apesar de considerar que a ação do Estado responde aos interesses dos blocos capitalistas no poder, apontamos, com base em Poulantzas (1980), que as funções sociais do Estado dependem da intensidade da mobilização popular, umas vezes como efeitos das lutas, outras como tentativas de desativamento antecipado de tais lutas por parte do Estado. Poulantzas (1980), reportando-se a essa questão, as denomina, dentre outras, de táticas contraditórias, o que a ciência política acadêmica, por sua vez, consideraria um jogo de poder que remete, direta ou indiretamente, para a formulação e, principalmente, para a implementação de políticas públicas.
Esses jogos de poder originam as políticas públicas que, na concepção de Souza (2009, p. 13), podem ser identificadas como uma “[...] espécie de resposta do sistema para as pressões” geradas em um determinado ambiente. Bachiega (2012, p. 33) as considera como o fazer do Estado, visto que implicam as “[...] ações do Estado no exercício de suas competências”. Esse autor afirma que é indispensável examinar as complexas relações existentes entre o Estado, a Economia e a Sociedade, assim como considera importante a mobilização de distintos campos do conhecimento, a saber: a história, a ciência política, a sociologia, a economia, o direito, a administração pública e assim por diante.
Nessa ênfase sobre política pública, percebemos que é preciso ter o conhecimento acerca de temas específicos como: educação, saúde, assistência social, segurança, ecologia, urbanismo, saneamento, habitação, energia, transporte, ou seja, as respectivas áreas de competência do Estado, pois, no que concerne aos elementos constitutivos das políticas públicas, Bachiega (2012, p. 34) explica:
As políticas públicas têm, cada uma, seu próprio marco legal. Na Constituição estão definidas as competências do Estado Brasileiro é a primeira referência legal de cada uma das políticas. Em algumas áreas vamos ter legislações específicas da política pública, por exemplo: na saúde, Lei Orgânica da Saúde, na educação, a Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional; assistência social, a Lei Orgânica da Assistência Social; na política urbana, o Estatuto da Cidade.
Compreendemos, então, que para uma política pública ser implementada faz-se necessário um planejamento prévio que requer demanda e diagnóstico que possibilitem a identificação de indicadores setoriais específicos. Nesse sentido, se as políticas públicas se constituem como ações do Estado, atuando mediante suas competências, então estas
devem ser realizadas sob os pressupostos e os princípios fundamentais da administração pública. Um governo eficiente e eficaz se organiza em torno das competências; da burocracia do Estado; das políticas públicas estabelecidas em Lei; do mandato; do plano de governo; das necessidades da população e, principalmente, dos princípios constitucionais da administração pública (BACHIEGA, 2012, p. 35).
Além de enfatizarmos a importância do planejamento para a implementação de uma política pública, convém destacarmos e classificarmos as políticas públicas com base em Bachiega (2012, p. 41), as quais são elaboradas dentro de determinados campos de atuação. Assim sendo, estas são classificadas como política de mobilidade urbana, de geração de emprego e renda, de saúde, de assistência social, de segurança, de turismo, de esporte e lazer, de cultura e política educacional, a respeito da qual estamos nos aprofundando neste estudo.
Para Offe (1984), a política social é a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformação duradoura de trabalho não assalariado em trabalho assalariado, sem afetar a organização do trabalho no capitalismo. Nessa perspectiva, o nosso entendimento aponta que esse tipo de política não é mera reação do Estado aos problemas da classe operária, porém, contribui de forma indispensável para a constituição dessa classe. A função mais importante dessa política consiste em regulamentar o processo de proletarização. Dessa forma, o Estado capitalista moderno tem como função qualificar permanentemente a força de trabalho para o mercado de trabalho, assim como manter sob controle parcelas da população não inseridas no processo produtivo.
Além disso, Offe (1984) discute a função do aparelho educacional, de modo a atender aos anseios das classes no poder. Os instrumentos políticos da educação preenchem, nesse caso, a função de modelar motivações e, ao mesmo tempo, de regular quantitativamente o mercado de trabalho. Esse autor afirma que “[...] uma função preventiva é preenchida pela
legislação protetora relativa aos aspectos técnicos, temporais e sociais do processo de trabalho” (OFFE, 1984, p. 25-26).
Concordamos com Hofling (2001), quando ressalta que as ações empreendidas pelo Estado não se implementam automaticamente, pois contam com movimentos, contradições e podem gerar resultados diferentes dos esperados. O impacto das políticas sociais implementadas pelo Estado capitalista sofre a influência de interesses dos grupos sociais diversos, expressos nas relações sociais de poder.
Desse modo, compreendemos que em diferentes momentos históricos, e conforme as correlações de forças estabelecidas pelas diferentes classes e grupos em confronto, o Estado (re)configura a sua forma de atuar em sociedade. Essas correlações se estabelecem de acordo com o contexto econômico, social e político de determinada época e lugar, em que o Estado assume papéis diferenciados, influencia e, por sua vez, é influenciado pelas transformações sociais.
Assim, a crise econômica da década de 1970 criou a legitimidade necessária para que os princípios neoliberais fossem aplicados em diferentes partes do mundo, com diversas implicações para as políticas econômicas e sociais nacionais. As políticas neoliberais foram adotadas como referência para os programas de desenvolvimento dirigidos pelas grandes organizações internacionais e multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e o OCDE, e onde sua aplicação tornou-se uma condição para que os países latino-americanos se inserissem na economia globalizada.
De acordo com o que se convencionou chamar de “Consenso de Washington”, esses países deveriam implementar disciplina orçamental, reforma fiscal, eliminação das barreiras às trocas internacionais, privatizar empresas estatais e desregulamentar a economia e as proteções sociais, tendo, como consequência, o apagamento da intervenção do Estado (AFONSO, 2001).
Essas relações, a partir da segunda metade do século XX, foram intensamente influenciadas pelo neoliberalismo, que passou a orientar o formato assumido pelo Estado em diferentes países e continentes. Montaño e Duriguetto (2011) apontam que Hayek3, mesmo sem ter cunhado o termo “neoliberalismo”, pode ser considerado fundador dessa vertente do
3 O texto de Hayek, O caminho da servidão (1990), publicado em 1944, é considerado o marco originário do
neoliberalismo. Nessa obra, o autor demonstra como, supostamente, o intervencionismo estatal dos Estados socialistas da época e da social democracia levaria ao totalitarismo e à perda de liberdade individual. Hayek foi um dos idealizadores e fundadores da Sociedade de Mont Pèlerin, constituída com o propósito de estabelecer as bases do que hoje é chamado de “neoliberalismo”. Era, portanto, um ardoroso crítico do Estado de Bem-Estar Social, que tinha como princípio a ação de um Estado forte e intervencionista na vida política e econômica da sociedade. Contrapunha-se também ao Keynesianismo, visto que John Maynard Keynes defendia a intervenção do Estado na economia com o objetivo de conduzir a um sistema de pleno emprego.
liberalismo, pelo fato de combater o intervencionismo estatal e defender um retorno ao mercado desregulado. Para Hayek (1990), qualquer intervenção do Estado na economia significaria uma afronta à liberdade econômica, e onde não há essa liberdade não é possível a liberdade política.
Acerca desse particular, Wainwright (1988) explica que, na visão de Hayek (1990), a ordem social e o seu desenvolvimento resultam da atividade casual dos indivíduos, ou seja, de experiências não intencionais. Qualquer tentativa de planejamento socioeconômico, portanto, interferiria nos processos naturais da sociedade, sendo considerada imoral e capaz de proporcionar consequências danosas.
Uma das características do Estado neoliberal, por conseguinte, é ser mínimo para a área social, porém deve intervir para garantir o funcionamento do mercado. Hayek (1990) considera a liberdade do mercado um ponto primordial, pois, por ser produto das contingências, não favorece ninguém.
Nesse sentido, Wainwright (1988) explica que caberia ao Estado criar condições para uma concorrência eficiente por meio de estrutura legal e instituições que garantam a circulação de moedas e o funcionamento dos mercados. Assim, os representantes eleitos devem responsabilizar-se por manter impostos e serviços sociais mínimos, além de infraestrutura básica (WAINWRIGHT, 1988). Compreendemos, no entanto, que a desigualdade social influencia sobremaneira as condições de competição dos indivíduos, levando à reprodução da própria desigualdade, visto que os sujeitos não partem das mesmas posições econômicas, sociais e políticas.
Conforme Jucá (2003), diversos Estados implementaram uma série de mudanças estruturais e administrativas para adequarem-se às demandas socioeconômicas, levando ao desenvolvimento de reformas e contrarreformas nessa instituição política. A aplicação dessas medidas não foi suficiente para conter a crise e possibilitar o crescimento econômico nos países ocidentais. Porém, quando o capitalismo avançado entrou em profunda recessão, em 1991, de acordo com Anderson (1995), era de se esperar uma forte reação contra o neoliberalismo nos anos 1990. Porém, a aplicação desse ideário continuou a demonstrar vitalidade, expressa na onda de privatizações ocorridas em diversos países.
Seguindo essa lógica, a última década do século XX foi caracterizada por Chesnais (1995) como um período de taxas de crescimento do PIB muito baixas; conjuntura mundial instável; alto nível de desemprego estrutural; e marginalização de regiões do planeta do novo regime mundial de acumulação, cujo funcionamento dependeria das propriedades do capital privado. Segundo Anderson (1995), economicamente, o neoliberalismo fracassou por não
conseguir a revitalização do capitalismo avançado. Socialmente, porém, esse movimento triunfou em muitos dos seus objetivos, criando sociedades mais desiguais. Política e ideologicamente, alcançou êxito ao disseminar a ideia de que não há alternativas para seus princípios e normas, que, ainda hoje, influenciam o pensamento político.
Se por um lado o Estado tem se tornado mínimo no financiamento das políticas sociais, por outro, tem assumido papel crescente na área econômica. Com esse entendimento, vimos, com base em Carnoy (1988), que o Estado parece deter a chave para o desenvolvimento econômico, para a segurança social e para a liberdade individual. Segundo esse autor, compreender o que é política no sistema econômico mundial de hoje consiste em entender a ação do Estado nacional nesse sistema, o que perpassa pela concepção da dinâmica fundamental de uma sociedade.
Nas duas últimas décadas do século XX, os países latino-americanos, especificamente o Brasil, implementaram reformas de Estado. No Brasil, esse processo se delineou com mais clareza nos governos dos Presidentes Fernando Collor de Melo (1990-1992) e Fernando Henrique Cardoso (1994-1997 e 1998-2002).
Tal como vinha ocorrendo em outros países da América Latina, as funções do Estado foram delimitadas, reduzindo o seu tamanho por meio de programas de privatização dos serviços e das empresas públicas, de modo especial as telecomunicações, as elétricas, os bancos e as rodovias. No campo social, há a focalização dos investimentos públicos na população mais carente e a descentralização de poderes e encargos da esfera central de poder para as locais.
No governo de Fernando Collor de Mello, a arrecadação dos recursos, a despeito de ser feita nos estados e municípios, concentrou-se, cada vez mais, na esfera federal. Foram realizadas as primeiras medidas para a redução do Estado brasileiro, com o intuito de combater os gastos considerados excessivos e a suposta ineficiência do Estado no que se refere à distribuição dos recursos públicos e, em particular, à oferta de serviços referentes à educação. Com o impeachment do Presidente Collor, em 1992, assumiu o governo Itamar Franco, que praticamente paralisou esse processo. Fernando Henrique Cardoso, enquanto ministro do planejamento de Itamar Franco, idealizou o Plano Real, que, segundo Oliveira (2009), visava a estabilidade econômica por meio do controle de um processo de hiperinflação de quase três décadas.
Em 1995, a presidência foi assumida por Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 1995), que considerou que o Brasil passava por uma crise de Estado devido ao modelo de desenvolvimento implementado pelos governos que o antecederam. A partir de 1995, então, a
discussão para a implementação da Reforma do Aparelho do Estado foi intensificada, pois FHC, como era popularmente chamado, priorizou a reforma administrativa mediante a proposta de uma “administração pública gerencial”, que intencionava melhorar a capacidade de gestão e do controle do Estado.
Em um contexto de escassez de recursos, enfraquecimento do poder estatal e avanço de uma ideologia privatizante, o modelo gerencial se implantou no setor público. Esse modelo ressalta os princípios de eficiência, produtividade, redução de custos, eficácia, efetividade e qualidade dos serviços estatais, introduzindo na gestão pública conceitos como accountability, transparência e equidade, além da defesa da participação dos cidadãos nas decisões locais (ABRÚCIO, 1997).
Conforme Alves e Ramal (2013), essa forma de administrar os serviços públicos foi considerada como uma solução para a incapacidade administrativa do Estado, atualizando o modelo burocrático, que, entre outros modelos, influenciou a administração pública brasileira. Com essa finalidade, em 1995, foi criada a Secretaria de Administração e Reforma Federal, que mais tarde transformou-se em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, comandado por Luiz Carlos Bresser Pereira, que conduziu a reorganização administrativa do Estado brasileiro.
O documento do Plano Diretor (BRASIL, 1995) dessa reforma enfatiza a necessidade do enxugamento do Estado atrelado ao fortalecimento de suas funções de regulação e de coordenação política no nível federal. Além disso, busca implementar uma cultura e técnica gerenciais na administração pública que enfatizem a eficácia e eficiência dos serviços e o controle dos resultados. O propósito desse plano era que a administração dos serviços deveria ser descentralizada para que o poder chegasse ao cidadão, pois, de acordo com Fernando Henrique Cardoso, na apresentação do Plano Diretor (BRASIL, 1995, p. 7):
É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração pública que chamaria de “gerencial”, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é que dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna “cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado.
Essa proposta de reforma pelo governo de FHC acompanhava as tendências de mudanças em nível mundial que enfocavam o direcionamento para uma maior flexibilidade na gestão e na educação. No tocante à descentralização, esta se constituiu como uma grande marca das reformas de FHC, distanciando-se da concepção de distribuição de poderes, mas,
restringindo-se, segundo Oliveira (2011, p. 327), ao “[...] repasse de responsabilidades para o nível local, por meio de transferências de ações”.
No Plano Diretor (BRASIL, 1995), é ressaltada a necessidade de redução do aparelho do Estado brasileiro, visto que o Estado deveria ser formado por duas esferas fundamentais: um núcleo burocrático voltado para a consecução das funções exclusivas do Estado e por um setor de serviços sociais e de obras de infraestrutura que não precisavam ser prestados apenas pelo governo. Nesse último setor, encontram-se os serviços sociais como educação, pesquisa, saúde pública, cultura e seguridade, que deveriam tomar como modelo as formas de administração privadas como meio de conferir aos serviços estatais o mesmo padrão de eficiência e qualidade.
Por meio de reformas como esta, buscou-se modificar o papel do Estado brasileiro, pois um Estado regulador, protetor do mercado interno, indutor do crescimento econômico, que garantisse os direitos sociais, contrapunha-se ao modelo neoliberal que se buscava implantar. No governo de FHC, portanto, procurou-se reduzir as funções do Estado em favor da centralidade do mercado na regulação dos serviços, da privatização de parte do patrimônio público e da descentralização de poderes e de encargos para as esferas locais de poder.
Também se procedeu à reforma gerencial da administração pública, tendo como propósito a atualização do modelo burocrático, no entanto, na realidade brasileira, não existe somente um modelo orientador das práticas administrativas. Na perspectiva de Bresser- Pereira (1999), essa reforma teve como objetivo substituir a administração pública burocrática misturada às práticas clientelistas ou patrimonialistas por uma administração pública gerencial, que adota princípios da “nova gestão pública”. Esse modelo de gestão busca flexibilizar os processos e os regulamentos burocráticos, possibilitando maior autonomia e
accountability para as agências governamentais e os gerentes. Uma das características dessa
reforma, prevista no Plano Diretor, consiste na descentralização de poderes e encargos da esfera central para estados e municípios.
Em conformidade com Bresser-Pereira (1999), essa reforma pretendia envolver a descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; a delimitação mais precisa da área de atuação do Estado; a distinção entre as atividades de serviços; a separação entre a formulação de políticas e sua execução; maior autonomia para as atividades executivas exclusivas do Estado, que adotará a forma de “agências executivas”; maior autonomia para os serviços sociais e científicos que o Estado presta; assegurar a responsabilização (accountability) através da administração por objetivos, da criação de quase-mercados.
Todavia, já no governo Lula (2003-2006 e 2007-2010), eleito pelas forças progressistas do país, esperava-se uma proposta de ruptura com o modelo neoliberal. Isso aconteceu, em parte, porque o Estado manteve o seu formato gerencial, mas, segundo Sader (2013), buscou assumir o papel de indutor do crescimento econômico e de distribuidor de renda, priorizando as políticas sociais e os projetos de integração regional. Ainda segundo Sader (2013) este governo, ao enfatizar as políticas sociais, rompe com o neoliberalismo de modo que essas políticas tornam-se um eixo estratégico da alternativa pós-neoliberal4.
Acerca do projeto de governo de Luiz Inácio Lula da Silva, Lima (2007, p. 114) afirma que uma análise das diretrizes desse governo demonstra sua afinidade com os pressupostos teóricos e de ação política do social-liberalismo ou neoliberalismo da Terceira Via. Sobre esses pressupostos, Lima (2007) enfatiza que são: a crítica ao socialismo e ao neoliberalismo e a proposta de viabilizar uma reforma do capitalismo; a concepção de que a classe trabalhadora não pode mais ser identificada como sujeito político capaz de construir um projeto de sociedade que tenha o objetivo de ruptura com a ordem burguesa. Nesse sentido, estão em pauta a participação de todos no capitalismo humanizado; a defesa do diálogo, do