O papel da regulação no investimento em infra-estruturas de rede

Os processos de liberalização, privatização e a introdução de regulação por incentivos têm sido vistos como mecanismos que permitem promover o investimento em infra-estruturas em indústrias de rede.

No entanto, o tema do investimento em infra-estruturas está bem presente na agenda regulatória devido à análise da regulação por incentivos e à insuficiente evidência empírica de investimento em infra-estruturas (ex. Reino Unido), com os consequentes temas de segurança do abastecimento. Um exemplo clássico deste tema foram os blackouts de electricidade na Califórnia, apesar do unbundling das actividades de produção e transporte no sector de electricidade e o modelo regulatório desenvolvido terem como objectivos um aumento do investimento pela entrada de agentes no mercado (Ishii and Yan, 2006).

A divergência entre objectivos ex ante e resultados ex post pode ser estudada pela existência de uma série de incoerências no desenvolvimento das reformas. Nos pontos seguintes apresenta-se uma síntese da evidência empírica e da literatura sobre o tema do impacto da regulação no investimento das indústrias de rede:

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- A teoria indica que nenhum dos modelos regulatórios é imune a cenários de sobre ou sub investimento, dependendo particularmente do enquadramento em que cada modelo e implementado. Enquanto a regulação por rate of return está normalmente associada a sobre-investimento, existe evidência recente que indica que também podem ocorrer situações contrárias, nomeadamente em situações em que a empresa escolha sub-investir porque acredita que o ciclo regulatório é demasiado curto para recuperar o seu investimento.

Outra situação, é o denominado risco regulatório em que a empresa decide atrasar ou reduzir o seu investimento com receio das alterações das variáveis (não aceitação da base de activos, por exemplo) após a implementação do modelo. A regulação por rate of return pode encorajar a empresa regulada a sobre-investir na capacidade de rede e conduzir a uma alocação ineficiente de recursos, se a taxa de remuneração imposta pelo regulador for superior ao custo de capital da empresa. Esta situação faz com que a estrutura de produção não seja eficiente por um lado, e o excesso de capacidade possa ser um sério entrave à entrada de empresas concorrentes (Starkie, 2006).

- Sendo genericamente aceite que a regulação por incentivos é uma ferramenta poderosa para eliminar ineficiências de custo no curto prazo, também o é no que respeita ao sub-investimento das empresas reguladas como forma de maximização do lucro no curto prazo. Tal como no ponto anterior, o risco regulatório com o estabelecimento de metas de eficiência irrealistas ou com revisões anteriores ao esperado dos parâmetros, aumenta o risco das empresas e consequentemente o custo com capital conduzindo a um nível de investimento inferior ao esperado/desejado. Por outro lado, este modelo pode ter o efeito contrário no sentido em que um maior investimento em nova tecnologia pode conduzir a uma redução de custos que lhe permita aumentar o lucro auferido no curto prazo, ou a oferecer produtos/serviços de qualidade superior cumprindo os standards de performance estabelecidos pela entidade reguladora.

- Os resultados empíricos sugerem que a introdução de regulação por incentivos ou a criação de uma entidade reguladora independente não têm de per si uma influência positiva no investimento. No entanto, quando ambos os factores são implementados

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simultaneamente existe evidência de um aumento do investimento, evidenciando que a existência de um enquadramento regulatório coerente para a implementação da reforma conduz a um incentivo ao investimento. Adicionalmente, uma análise intra-sectorial sugere que reduzidas barreiras à entrada fomentam o investimento em activos de rede, confirmando uma análise de dados em painel de Alesina et al(2005).

- O cálculo da base de activos para efeitos de cálculo da taxa de remuneração é também um factor a ter em consideração, já que se a entidade reguladora aceitar todo o tipo de activos poderá conduzir a decisões de investimento imprudentes. Para evitar esta situação, estas entidades tendem a reduzir a base de activos sujeitas a regulação, o que pode conduzir as empresas a reduzirem ou a recalendarizarem o seu investimento (Guthrie, 2006), particularmente nas situações em que a análise da base de activos é feita ex post, o que faz com que as empresas seleccionem os investimentos que não estejam susceptíveis de risco futuro (com menos custos afundados e um tempo de recuperação mais reduzido).

- Quando o período regulatório é suficientemente longo relativamente ao investimento, as empresas irão investir mais para obterem redução de custos no caso da regulação por incentivos e porque os custos são repassados para os consumidores no caso da regulação por rate of return. Assim, se as empresas tiverem a liberdade de escolher o

timing do seu investimento e este for exógeno ao período regulatório, estas assumirão os

seus investimentos após a revisão dos parâmetros regulados. Quando o ciclo regulatório é demasiado curto, e na presença de regulação por incentivos, as empresas têm menos tempo para beneficiar de ganhos de eficiência e poderão investir menos.

- A mudança de um modelo regulatório tradicional para um modelo por incentivos transfere o risco dos consumidores para os stakeholders, aumentando o custo de capital das empresas reguladas. Desta forma, se as empresas não conseguirem incorporar na sua taxa de remuneração este risco, então não irão investir em novos activos (Alexander and Irwin, 1996). Este risco é ainda maior em situações em que a entidade reguladora sofra pressões governamentais e da opinião pública para estabelecer as tarifas num nível baixo e não consiga assumir compromissos que confiram alguma estabilidade à empresa. esta incerteza para além de conduzir a um investimento menor, poderá também alterar a composição do investimento, com custos fixos inferiores (Spiegel, 1996).

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3.6 Risco, incentivo e regulação: investimento e performance no mercado de gás