O Planejamento e a Elaboração dos Planos Diretores no Estado de Pernambuco

Logo ao assumir o seu primeiro mandato como governador do Estado de Pernambuco, Jarbas Vasconcelos tende a implementar uma reestruturação das áreas ligadas ao Planejamento e a Gestão. Ainda no início do mandato, sob a gerência do então secretário José Arlindo Soares, o governo do Estado começa a implementar um programa de participação popular em nível estadual com semelhanças ao Programa Prefeitura nos Bairros – PPB, implementado pela administração Jarbas Vasconcelos no momento de seu primeiro mandato a frente da Prefeitura da Cidade do Recife entre os anos de 1986 e 1989.

O Programa Governo nos Municípios visava, dentre outros objetivos, implementar um modelo de gestão voltado para a participação popular na definição de uma agenda que partisse da identificação das potencialidades locais e priorizasse o desenvolvimento das principais cadeias produtivas do Estado.

83 As identificações das potencialidades locais seriam “construídas em conjunto com os atores sociais, aqueles que para o governo são os mais apropriados detentores do conhecimento das prioridades regionais” (LUBAMBO e COELHO, 2005, pg.51). Segundo a equipe do Governo, as potencialidades regionais não estavam sendo trabalhadas além do que, os principais investimentos estavam sendo concentrados na Região Metropolitana do Recife e na Região do São Francisco.

Como forma de executar as diretrizes do programa foram determinados alguns objetivos específicos que tinham como intuito orientar os Planos de Ação Regional:

- Marcar a ação do governo do Estado nos municípios, sem prejuízo das ações locais;

- Planejar junto à realidade;

- Definir estratégias alavancadoras do desenvolvimento regional; - Melhorar a base institucional dos municípios;

- Incentivar o associativismo entre os municípios;

- Proporcionar a participação da sociedade no processo de planejamento; - Priorizar ações de interesse comum;

- Incentivar / Mobilizar a parceria público-privada.

O objetivo final do programa seria a escolha de prioridades que viriam a ser incluídas dentro da proposta do governo para o Plano Plurianual do Estado, onde essas propostas seriam setorizadas de acordo com a secretaria afim.

A inclusão das propostas do PGM no orçamento das secretarias estaduais foi realizado a partir da estrutura organizacional de planejamento orçamentário do governo do Estado. As propostas do PGM no PPA estadual foram incluídas com base nos objetivos do governo de estabelecer um planejamento regionalizado e uma distribuição espacial dos investimentos estruturadores. (LUBAMBO e COELHO, 2005, pgs. 58 e 59).

Como cita o então secretário de Planejamento e Desenvolvimento Social José Arlindo Soares,

[...] a partir da determinação de realizar um plano de investimentos regionais o Estado de Pernambuco desenvolveu uma maior capacidade de gestão pública. Uma das metas da gestão Vasconcelos foi principalmente a de romper com a lógica de investimentos por região realizado sem planejamento prévio e sem discussão com a sociedade [...]. (LUBAMBO e COELHO, 2005, pg.59)

Atrelado ao Programa Governo nos Municípios vários outros processos que visassem a uma nova organização na estrutura de planejamento do Governo do Estado na gestão Jarbas foram sendo desenvolvidos. Ainda na primeira gestão, como forma de

84 proporcionar a Descentralização Político-Administrativa, e consequentemente, viabilizar a implementação do Programa Governo nos Municípios através do Diagnóstico das Potencialidades de cada região, o Estado foi dividido em 12 Regiões de Desenvolvimento baseado nas suas características físico-territoriais e socioeconômicas aportadas nas cadeias produtivas locais.

Para viabilizar tecnicamente o PGM foram de fundamental importância os trabalhos desenvolvidos pela então Fundação de Desenvolvimento Municipal - FIDEM, principalmente com a elaboração dos Planos Regionais de Inclusão Social elaborados para cada Região de Desenvolvimento. Esses planos viriam subsidiar os programas desenvolvidos pelo Governo do Estado na segunda gestão do Governador Jarbas Vasconcelos.

O Estado de Pernambuco possui ao todo 184 Municípios e o Distrito Estadual de Fernando de Noronha divididos de acordo com o modelo de descentralização político- administrativa implementado pelo governo do Estado em 12 Regiões de Desenvolvimento. A divisão do Estado em Regiões de Desenvolvimento, como citado anteriormente, visa ao agrupamento dos municípios de acordo com os eixos econômicos aportados nas cadeias produtivas locais definidoras do marco territorial do planejamento participativo e regionalizado definido pelo Governo do Estado no seu programa de governo durante as duas gestões do Governador Jarbas Vasconcelos (1999 a 2002 e 2003 a março de 2006), vindo seguida da administração do Governador Mendonça Filho23 (entre março e dezembro de 2006).

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Em decorrência da renúncia do Governador Jarbas Vasconcelos, em março de 2006 para disputar uma vaga ao Senado Federal, o então vice-governador toma posse, ficando no governo até 31 de dezembro de 2006.

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Figura 01 – Regiões de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco Fonte: CONDEPE/FIDEM, 2005

Em continuação ao planejamento integrado desenvolvido na primeira gestão, Jarbas Vasconcelos promove a reestruturação da área de Planejamento e Gestão do Governo Estadual no âmbito da reforma administrativa, vindo a dividir a então Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Social em duas novas Secretarias (Secretaria de Planejamento e Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania). Ainda no processo de reforma administrativa, a FIDEM fica extinta, sendo instituída a Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco – CONDEPE-FIDEM vinculada a Secretaria de Planejamento do Governo Estadual.

Dentre outras estratégias que visavam ao desenvolvimento local do Estado de Pernambuco, e associado às ações da Agência CONDEPE-FIDEM, estava o processo de elaboração dos Planos Diretores dos municípios do Estado que não possuíam condições técnicas e financeiras e estavam obrigados a elaborarem seus Planos de acordo com os critérios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.

86 De acordo com os critérios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, o Estado de Pernambuco tem ao todo 96 municípios com obrigatoriedade de elaborarem seus Planos Diretores. Os municípios obrigatórios enquadram-se em diferentes critérios24, sendo:

- 70 municípios com população superior a 20 mil habitantes de acordo com o censo demográfico do IBGE de 2000 (excetuando-se os 12 municípios pertencentes à Região Metropolitana do Recife que também se enquadram nesse critério);

Figura 02 – Mapa do Estado de Pernambuco segundo a população Fonte: CONDEPE/FIDEM, 2005

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De acordo com o artigo 41 do Estatuto da Cidade foram determinados alguns critérios de obrigatoriedade quanto à elaboração dos Planos Diretores, sendo eles:

- Possuir população superior a vinte mil habitantes de acordo com o Censo Demográfico de 2000 realizado pelo IBGE;

- Ser integrante de Região Metropolitana, Aglomerado Urbano ou Região Integrada de Desenvolvimento; - Ser integrante de áreas de especial interesse turístico;

- Inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;

- Onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no §4º do art. 182 da Constituição Federal.

87 - 20 municípios pertencentes à Região Metropolitana do Recife, Regiões de Desenvolvimento ou Aglomerados Urbanos (são considerados 14 municípios pertencentes à Região Metropolitana do Recife, 04 municípios pertencentes à Região Integrada de Desenvolvimento do São Francisco, e 02 municípios pertencentes a Aglomerados Urbanos);

Figura 03 – Mapa dos Municípios do Estado de Pernambuco pertencentes a Regiões de Desenvolvimento Fonte: CONDEPE/FIDEM, 2005

88 - 83 municípios pertencentes a Projetos Territoriais25 vinculados a programas implantados pelo Governo do Estado durante as gestões dos Governos Jarbas- Mendonça;

Figura 04 – Mapa dos Projetos Territoriais desenvolvidos no Estado de Pernambuco Fonte: CONDEPE/FIDEM, 2005

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Foram desenvolvidos dentro do Programa Governo nos Município, além dos Planos de Ação Regional para cada Região de Desenvolvimento ao qual estava dividido o Estado de Pernambuco, mais sete programas estruturadores com o intuito de fortalecimento das cadeias e arranjos produtivos locais e regionais:

Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata de Pernambuco – PROMATA – Promover a inclusão social e estimular o desenvolvimento dos 43 municípios das Regiões de Desenvolvimento Mata Norte e Mata Sul;

Plano Territorial Rota da Moda – Planejamento Territorial de quatro municípios (Caruaru, Santa Cruz do Capibaribe, Taquaritinga do Norte e Toritama), pertencentes às Regiões de Desenvolvimento Agreste Setentrional e Agreste Central. Esses municípios são responsáveis pela produção têxtil e de confecção do Estado de Pernambuco. Projetos Municípios Saudáveis – Projeto em parceria com o Governo Japonês (JICA), abrangendo os municípios de Barra de Guabiraba, Bonito, Camocim de São Félix, Sairé e São Joaquim do Monte, pertencentes à Região de Desenvolvimento Agreste Central. O Projeto tem como objetivo a inclusão social através da promoção da saúde. (Dentre o desenvolvimento da saúde, estão aportadas outras metas relacionadas à melhoria da qualidade de vida da população abrangida pelo Projeto);

Requalificação Territorial BR-232 – Planejamento e Integração do Território e suas potencialidades das áreas às margens da BR-232 (129Km), pertencentes a dez municípios, através do uso e da ocupação do solo, da elaboração dos Planos diretores Municipais e da indicação, elaboração e implementação de planos e ações específicas;

Plano Territorial Rota da Uva e do Vinho – Planejamento Territorial e Socioeconômico dos municípios de Santa Maria da Boa Vista, Lagoa Grande e Petrolina, localizados na Região de Desenvolvimento São Francisco, uma das mais promissoras regiões vitivinícolas do Brasil;

Plano Integrado de Desenvolvimento Local – PIDL – Política de Desenvolvimento Local Integrado voltada para os onze municípios de menor IDH do Estado de Pernambuco, localizados nas Regiões de Desenvolvimento do Moxotó (três municípios) e Agreste Meridional (oito municípios).

Projeto Metrópole Estratégica – Contempla a estratégia de desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife entre 2003 e 2005. O Projeto pretende alcançar a promoção da inclusão social, projetar a metrópole além do local, identificar as ações estruturais, aumentar a eficiência e eficácia da aplicação dos recursos públicos e privados e construir um projeto coletivo, regional e municipal.

89 - 09 municípios com taxas de Crescimento Médio Anual superior a 3%.

Figura 05 – Mapa dos Municípios do Estado de Pernambuco com Taxa de Crescimento Demográfico Anual superior a 3%.

Fonte: CONDEPE/FIDEM, 2005

- Municípios com Especial Interesse Turístico (o número de municípios enquadrados pode ser considerado variável de acordo com o órgão classificador, estando incluídos principalmente, o Território Estadual de Fernando de Noronha, os municípios litorâneos, os municípios pertencentes a projetos turísticos do Governo do Estado como os localizados na “Rota de Inverno”, “Rota dos Engenhos”, entre outros), além dos Municípios atendidos pelo Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste – PRODETUR/NE.

Até o ano de 2001 quando o Estatuto da Cidade foi aprovado, apenas 19 municípios possuíam Planos Diretores, sendo 02 da Região Metropolitana do Recife (Recife, aprovado em 1991; e Olinda, aprovado em 1997) e dos quais eram obrigados a revisarem seus Planos, enquadrando-os nas diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade.

Em decorrência da obrigatoriedade de elaboração dos Planos Diretores em diversos municípios do Estado, e devido aos altos custos financeiros e técnicos por parte dos municípios, diversos órgãos vinculados aos governos federal e estadual proporcionaram a criação de parcerias com esses municípios no intuito de ajudá-los durante esse processo26_{. As parcerias criadas visavam suprir com aporte técnico e/ou}

26 _{PRODETUR – Através do Programa de Desenvolvimento do Turismo, o Ministério do Turismo e o} Ministério das Cidades estabeleceram um Acordo de Cooperação para o encaminhamento de ações de planejamento e gestão relativos à elaboração de Planos Diretores.

90 financeiro a carência observada em diversos municípios, em constituírem equipes técnicas, organizar estrutura de apoio e por fim elaborarem, de forma participativa, os seus planos.

Figura 06 – Mapa dos Principais Apoiadores (financeiros ou técnicos) de Planos Diretores no Estado de Pernambuco

Fonte: CONDEPE/FIDEM, 2005

Dentre os órgãos do Governo do Estado de Pernambuco que elaboraram Planos Diretores além da Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco – CONDEPE-FIDEM, estava o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata de Pernambuco – PROMATA, também vinculado à Secretaria de Planejamento do Governo Estadual.

Cada órgão estadual, dentro das particularizações das suas funções, desenvolveu metodologias específicas para elaborarem seus Planos Diretores. Essas metodologias de participação englobavam os projetos já desenvolvidos por ambas. Em geral, os Planos Diretores elaborados estavam associados a projetos mais amplos desenvolvidos por esses órgãos. Em relação à Agência CONDEPE-FIDEM, os CNPq – O Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico do Ministério de Ciência e Tecnologia em parceria com o Ministério das Cidades estabeleceram ajuda a equipes de universidades para projetos de assistência técnica aos municípios, apoiando na elaboração de Planos Diretores.

TAL Ambiental – O Projeto de Assistência Técnica para a Sustentabilidade Ambiental, busca contribuir com os objetivos da agenda ambiental sustentável brasileira, constituindo do Programa de Empréstimo de Reforma Programática para a Sustentabilidade realizado entre o Governo Brasileiro e o Banco Mundial, contando com o envolvimento de sete ministérios (Ministério do Meio Ambiente, Ministério das Cidades, Ministério de Minas e Energia, Ministério do Tursimo, Ministério da Integração Nacional, Ministério do Desenvolvimento Agrário e Ministério da Fazenda). (BRASIL, 2006)

91 projetos estavam vinculados principalmente ao Programa Governo nos Municípios e, por conseguinte, aos Projetos Territoriais citados anteriormente, com exceção ao PROMATA, constituído como órgão em separado. Dentro do PROMATA estava sendo desenvolvido e implementado os Planos de Investimento Municipal – PIM, que objetivava o desenvolvimento das cadeias produtivas dos municípios da Zona da Mata de Pernambuco, com investimentos em obras de infraestrutura, assim como visando ao desenvolvimento econômico sustentável daquela Região de Desenvolvimento.

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Capítulo 03 – Metodologias de Planejamento Participativo – Conceitos e