O Plano Diretor SERETE S.A (1969-1971)

Os avanços registrados em relação às políticas urbanas estatais, no governo do General Castelo Branco, são aprofundados nos governos militares seguintes, no sentido da conformação de uma política nacional de desenvolvimento urbano.

Nesse mesmo ano, são criados o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), que foi regulamentado em 196764_{, e um Fundo de Financiamento de Planos} de Desenvolvimento Local Integrado no Banco Nacional da Habitação (BNH), com a finalidade de financiar os planos de estudos de desenvolvimento integrado.

A criação do SERFHAU representou um passo decisivo para o projeto de introdução do planejamento como função de governo, à medida que responde ao princípio das funções de planejamento e estimula a elaboração de Planos Diretores, através de financiamentos, sendo esta a primeira manifestação institucionalizada e sistemática de ingerência do governo federal no planejamento municipal.

Nesse período, o processo de urbanização das cidades brasileiras e, principalmente, no Vale do Paraíba vinha ocorrendo de forma muito intensa. O governo estadual e o federal buscaram, através dos Planos Diretores, equacionar a longo prazo os problemas das cidades.

Segundo justificativa do PDDI de 1971, a liberação de recursos ficaria condicionada à criação, pelas regiões e municipalidades, de órgãos permanentes de planejamento e desenvolvimento local, ao mesmo tempo em que se condicionava a liberação de recursos a uma estrutura de planejamento que contratava a elaboração dos planos e estudos65_.

Com essa concessão de verbas para o planejamento e abertura para contratação externa de planos, os órgãos de planejamento se multiplicam, assim como os planos e as empresas de consultoria, que passaram a assumir a maioria dos planos elaborados nos anos 60 e 70, no país. Um dos objetivos dessa política baseava-se em estabelecer critérios de âmbito nacional para a execução dos programas habitacionais para a habitação de interesse social.

Ao contrário, a historiografia contemporânea sobre os planos diretores no Brasil tende a identificar que, nesse período, por meio da Lei 4.320/64, da Lei Complementar nº 3/67 e do Ato Complementar no _{43/69, foi estabelecida a diretriz de que} todos os municípios deveriam elaborar seus planos diretores de desenvolvimento integrado, sem os quais, nenhum recurso de ordem federal ou estadual seria concedido.

Segundo Villaça (1999, p.224), a Lei nº 4.320/64 é estritamente orçamentária e rege a elaboração dos orçamentos públicos. Nada diz respeito a Plano Diretor ou PDLI. A Lei Complementar nº 3 e o Ato Complementar nº 43 tratam do Plano Nacional e dos Orçamentos Plurianuais de Investimentos e nada falam sobre Plano Diretor ou PDLI e muito menos sobre a necessidade da existência destes para a concessão de recursos federais ou estaduais. Segundo o autor, isso nunca existiu.

Villaça (1999), argumenta que a única coisa do gênero que houve foi um dispositivo da Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo – o Decreto – Lei Complementar Estadual no _{9 de 31/12/69 – que, no artigo 1}o _{de suas disposições} transitórias dizia:

(...) nenhum auxílio financeiro ou empréstimo será concedido pelo Estado ou Município que, até 31 de dezembro de 1971, não tiver seus programas de ação baseado em um PDDI ainda que simples, mas orientado para um gradativo aperfeiçoamento, comprovando que o Município iniciou um processo de planejamento permanente.

No final dos anos 60, escritórios de arquitetura se cadastraram como empresas de planejamento, como, por exemplo, o escritório Jorge Wilheim que veio a formular o Plano de Desenvolvimento Integrado de 1971 para o município de São José dos Campos. Naquele período, a inserção dos arquitetos no mercado de trabalho ligada à elaboração de planos se ampliou com a criação do SERFHAU.

Estas empresas realizavam Planos dos Municípios de maior porte, enquanto o Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (CEPAM), criado em 1967, juntamente com consultores individuais, era responsável pelos Planos dos Municípios menores. (AZEVEDO, 1976 p.53).

De qualquer forma, os avanços registrados no que se refere às políticas urbanas estatais, no início do regime militar, são aprofundadas nos governos seguintes no sentido da conformação de uma política nacional de desenvolvimento urbano. Nesse contexto histórico foi elaborado o segundo Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de São José dos Campos que passaremos a explicitar.

O PDDI de 1971 teve início no ano de 1969 por meio da contratação da empresa Serete S.A. Engenharia pela prefeitura municipal, fazendo parte deste trabalho, como subcontratada, a SD Consultoria de Planejamento Ltda. e Jorge Wilheim Arquitetos Associados como responsável pelos aspectos urbanísticos. O Estudo Preliminar

elaborado para o PDDI Serete S.A., apresentou os seguintes diagnósticos para São José dos Campos:

a) tende a aumentar as perspectivas como localização de atividades econômicas, sobretudo industriais;

b) é fácil inferir as vantagens decorrentes dessa situação, que propiciará ao município, proximidade com o Porto de São Sebastião, destinado a tornar- se o grande porto de cargas a granel do Estado de São Paulo;

c) o município situa-se próximo aos maiores centros de consumo, de abastecimento de matérias-primas e de produção do país;

d) a ligação Campinas-Jacareí, em fase de construção, irá favorecer o município66_.

No decorrer da elaboração do Estudo Preliminar pudemos verificar três aspectos sobre o desenvolvimento urbano que vinha ocorrendo em São José dos Campos.

O primeiro aspecto confirmava a tese de que a cidade tinha potencial industrial, processo esse que passou a ocorrer com mais intensidade a partir da década de 50, como apresentado noCapítulo 2.

O segundo dizia respeito às barreiras físicas naturais (a várzea do Banhado, o Rio Paraíba e os pequenos vales que cortam o município no sentido perpendicular à Rodovia Dutra) e artificiais (Rodovia Dutra, estrada de ferro, faixa de alta tensão da então Light, vazios urbanos e as áreas das grandes indústrias) que influenciaram o desenho do tecido urbano. O terceiro aspecto mostrava a potencialidade da cidade no sentido de vir a se tornar referência regional e teria o importante papel de liderar o desenvolvimento do Vale do Paraíba em vários setores.

Outra característica observada nesse Plano Preliminar foi a elaboração de um planejamento viário. Esse planejamento foi destinado a dar unidade e organicidade ao

território urbano e teve como diretriz conduzir e induzir a ocupação do solo, proposta no Plano, que era conter a expansão horizontal. Observamos que o fenômeno migratório existente no município, teve influência significativa na sociedade, na medida em que alterou toda a composição da estrutura social local.

Assim como constatamos no Plano Preliminar elaborado pelo CEPEU - USP, e, naquele momento com maior intensidade, esse fenômeno vinha ocorrendo devido às inúmeras indústrias que estavam se instalando e pela necessidade de mão-de-obra que atraia para São José dos Campos um grande contingente populacional que, por sua vez, introduziu problemas novos para os serviços locais. A cidade passou de pequeno centro urbano para uma importante cidade industrial do Estado.

Naquele período, o crescimento demográfico do município era caracterizado pelo aumento da camada de nível de renda mais baixo que apresentava maiores problemas para os serviços públicos, obrigando o Estado e o município a assumirem o desempenho dos serviços urbanos.

A ocupação do solo vinha ocorrendo de forma desorganizada, pois as indústrias de pequeno e médio porte se instalavam no território, no interior da trama urbana, e as indústrias de grande porte eram implantavam ao longo da Rodovia Dutra deixando, entre elas, grandes vazios urbanos que interrompiam as estruturas viárias e acentuavam a descontinuidade da ocupação do solo.

Como pudemos observar, a evolução urbana nessa fase colocou a cidade diante de graves problemas: a) descontinuidade do tecido urbano; b) drenagem urbana e c) carência de pavimentação. Para diminuir os efeitos desses problemas, o plano propôs algumas estratégias de ocupação do solo que seriam implantadas em etapas.

Uma das principais estratégias adotadas pelo PDDI de 1971 foi estimular a ocupação de grandes vazios urbanos identificados naquele estudo e, como medida para dar suporte a essa diretriz principal, foi proposta a elaboração de uma lei de zoneamento que incentivasse a construção de edifícios para habitações coletivas e comerciais e

conjuntos habitacionais em série e, principalmente, tivesse o papel de coibir a expansão horizontal.

As diretrizes urbanísticas propostas pelo PDDI de 1971 em relação ao uso e ocupação do solo indicavam que a diminuição dos custos de infra-estrutura se daria na medida que se concentrasse a densidade. Cabe ressaltar que o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de 1971 para São José dos Campos não fez nenhuma referência às características do meio físico-territorial. Verificamos que não houve análise de sua potencialidade e das limitações, as quais não foram consideradas para definir as áreas que deveriam ser ocupadas com o crescimento urbano acelerado que ocorria naquele período.

O PDDI de 1971 destacou a necessidade de consolidar São José dos Campos como pólo econômico da região do Vale do Paraíba. Verificamos que todo o planejamento apresentado no plano foi pensado e elaborado para a cidade receber o desenvolvimento econômico, a industrialização e a modernização que era anunciada naquele período. Verificamos também que, as diretrizes urbanísticas desse plano, se sobressaíram sobre as demais áreas e o zoneamento proposto teve a função maior de reservar espaços para a implantação das grandes indústrias.

Com o objetivo de coordenar e garantir esse processo de planejamento, foi proposta a criação da Assessoria de Coordenação e Planejamento Municipal (ACEPLAM). Em 06 de janeiro de 1970, ainda na gestão do Prefeito Veloso, mesmo sem a conclusão final do PDDI, foi aprovada a Lei Municipal 1534, criando a ACEPLAM. Este órgão teve um caráter estritamente técnico, diretamente subordinado ao prefeito e composto por um Conselho de Desenvolvimento e uma Coordenadoria Executiva.

Em 04 de fevereiro de 1970 assume o governo municipal Sérgio Sobral de Oliveira e, em 03 de março do mesmo ano, o prefeito aprova e sanciona a nova Organização Administrativa da Prefeitura da Estância de São José dos Campos, revogando a Lei que criou a ACEPLAM.

Além da ACEPLAM, o PDDI de 1971 recomendou a criação de uma sociedade de economia mista, com receita e estrutura próprias para executar os serviços de pavimentação, abertura de avenidas, construção de parques, viadutos e outras obras e serviços previstos no Plano, em função das dificuldades do aparelhamento administrativo.

Apontaram, entre outras, as seguintes razões: eficiência operacional, sujeição das relações de trabalho ao regime da legislação trabalhista, flexibilidade econômica, financeira e administrativa, minimização de problemas de caráter político.

Após a elaboração e entrega do PDDI à Prefeitura em 1970, alguns segmentos da sociedade começaram a se manifestar, sobretudo, engenheiros e arquitetos devido à falta de informações e discussões por parte da municipalidade.

As discussões em torno do PDDI praticamente cessaram, pois esse somente viria a ser promulgado em 30 de novembro de 1971, por meio da lei 1623, ao passo que a lei de zoneamento veio a ser sancionada em 13 de setembro de 1971 por meio da lei 1606. Nota-se, portanto que, diferentemente do que a lógica poderia sugerir, a lei de zoneamento acaba por se antecipar ao plano.

Assim as discussões, antes centradas no PDDI, passaram a focar a proposta apresentada pela prefeitura acerca da lei de zoneamento de 1971 que iremos tratar no item 3.5.