Este capítulo busca aprofundar a discussão sobre a Cota de Reserva Ambiental como instrumento para a compensação de Reserva Legal. O capítulo anterior apresentou as principais alterações realizadas no NCF ao longo do tempo e a incorporação de novos mecanismos complementares aos mecanismos de comando-e-controle, como é o caso da própria CRA.
A partir disso, a discussão sobre como a CRA pode ser efetivamente um instrumento para a regularização e conservação ambiental é relevante para fornecer subsídios que favoreçam o desenho do mecanismo e sua regulamentação. Esse capítulo visa fazer uma síntese sobre o que vem sendo discutido em estudos de referência sobre o tema até o presente momento, bem como as metodologias utilizadas nesses trabalhos.
A partir desse panorama, a presente pesquisa apresentará sua contribuição para a discussão sobre a efetividade da CRA, que consiste em uma abordagem local e qualitativa baseada na percepção de produtores rurais sobre os fatores citados acima e qual seria o melhor desenho do mecanismo para que participem do esquema de compensação.
Basicamente, a literatura sobre as CRA pode ser dividida em duas linhas de análise. Uma que analisa a viabilidade da implantação de um mercado de CRA tanto em cada estado brasileiro como em escala nacional, outra que analisa o desenho do mecanismo e seu potencial de gerar adicionalidade ambiental.
O primeiro grupo de análise do potencial das CRA48 deu maior destaque para o potencial do ponto de vista biofísico, ou seja, do excedente e déficit de vegetação nativa disponível para alocar a compensação da RL. E, com base nessa oferta e demanda, indicam os preços médios, a quantidade e a localização possível para as trocas.
De maneira geral, esses estudos se apoiam em análises de geoprocessamento para estimar os excedentes e déficits de vegetação nativa, utilizando modelagem de cenários de regulamentação das CRA que afetará a oferta e demanda. E, com base no equilíbrio entre oferta e demanda, estimam o valor das CRA. Basicamente, o levantamento quanto à oferta e demanda potencial por CRA variam devido à base de dados e metodologia utilizada, mas os resultados são congruentes quanto ao excedente de oferta e aos indicativos de preços.
Em estudo mais recente49 levantou-se uma oferta potencial de 154 Mha CRA para uma demanda potencial de 11 Mha de CRA, indicando uma oferta significativamente superior à demanda. Em consequência a esse excesso de oferta, o preço das CRA pode ser muito baixo e determinado pela demanda, tornando o mercado pouco atrativo para proprietários com excedente de vegetação nativa. Outro estudo50 aponta que o preço de equilíbrio entre oferta e demanda das CRA deve ser próximo ao preço das áreas de vegetação nativa, enquanto a oferta de vegetação nativa for suficiente para atender a demanda por CRA.
De qualquer forma, o mercado de CRA vem sendo apontado como viável e a compensação provavelmente será a opção mais econômica de regularização para a maior parte dos proprietários rurais, considerando os elevados custos de oportunidade51 das terras produtivas, o substancial aumento do preço da terra após desmatamento ou conversão de qualquer tipo de vegetação para uma terra produtiva, bem como os elevados custos para a restauração florestal52. Por outro lado, do ponto de vista ambiental a compensação pode não ser a melhor alternativa, como será discutido a seguir.
48 Soares-Filho et al. (2014), Rajão, R. (2015), Soares-Filho et al. (2016), Freitas et al. (2017). 49 Freitas et al. (2017).
50 Vilela et al.(2017).
51 Vide página 35 sobre custo de oportunidade. 52 Freitas et al. (2017).
Nesse sentido, a outra abordagem que vem sendo considerada em diversos estudos, trata sobre os possíveis desenhos para que o mecanismo de compensação de RL seja efetivo não apenas para a regularização ambiental de propriedades rurais, mas também para que resulte em adicionalidade ambiental.
Adicionalidade ambiental
Segundo o NCF, a compensação da RL poderá ocorrer de duas formas: adquirindo CRA em áreas de vegetação nativa que já estão protegidas por lei, como é o caso de compra e venda de áreas passíveis de regularização no interior de Unidades de Conservação (UCs), ou protegendo áreas de vegetação nativa que podem ser legalmente convertidas em áreas produtivas. Por outro lado, apenas a última alternativa aumenta o total de vegetação nativa protegida. A primeira opção somente contribuirá para a regularização ambiental do produtor rural com passivo, mas não aumentará a área de vegetação nativa sob proteção uma vez que a área a ser compensada já está legalmente protegida em Unidade de Conservação.
A adicionalidade ambiental pode ser compreendida como um resultado positivo em relação a um cenário base, ou seja, um benefício adicional gerado em comparação a um cenário sem o mecanismo53. Nesse sentido, existem abordagens diferentes quanto à questão da adicionalidade do mecanismo de compensação de RL. Estudos54 apontam que o objetivo da CRA não é, em último caso, evitar o desmatamento legalmente permitido, mas sim o de flexibilizar a alocação da Reserva Legal para as propriedades rurais com elevado custo de oportunidade que desmatarem além do permitido pré- 2008. Por outro lado, outros estudos55 tem ampliado o escopo da CRA como uma forma de evitar o desmatamento de áreas excedentes de vegetação nativa passíveis de desmatamento legal.
Ainda, o trabalho de Brito, B. (2017) considera que a CRA, por essência, se encaixa na definição de Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA), sendo uma transação voluntária onde o serviço associado com ecossistemas florestais será comprado por um comprador de um vendedor, se o vendedor do serviço garantir a
53 Gasparinetti e Vilela (2018).
54 Bernasconi et al. (2013) ,Gasparinetti e Vilela (2018). 55 Freitas et al.(2017), Brito, B. (2017),
provisão do mesmo, ou seja, onde o proprietário vendedor concorda em conservar a área ao longo da duração do contrato.
Além da adicionalidade, outro aspecto que vem sendo discutido56 em relação ao mecanismo de compensação de RL é o da substitutibilidade. O NCF ao definir a extensão da área como único critério para aquisição de área para realizar a compensação de RL, restringe a compensação em termos de área e não em termos de equivalência ecológica, por exemplo. Também, o fato de a compensação ser possível em locais distantes de onde o desmatamento foi realizado é outro fator que interfere na substitutibilidade, ou seja, do ponto de vista ecológico seria interessante que o dano fosse reparado em uma área próxima e de equivalência ecológica. Por isso, alguns estudos apontam que o ideal seria restringir a compensação dentro da bacia hidrográfica ou da micro bacia hidrográfica, por exemplo.
Considerando o exposto acima, além dos aspectos biofísicos outros fatores podem ser determinantes para o funcionamento do mecanismo de compensação em termos econômicos e ambientais. Tais fatores, como abrangência geográfica e governança são aspectos importantes para o desenho do mecanismo e serão discutidos a seguir.
Desenho do mecanismo: abrangência geográfica e competências de gestão
O NCF possibilitou a descentralização para os estados da elaboração de seus sistemas de monitoramento e dos Programas de Regularização Ambiental (PRAs). Frente a isso, a discussão sobre as competências quanto à regulamentação e emissão das CRA é relevante.
O art. 45 § 4° da Lei 12.651 diz que a CRA será emitida pelo órgão competente do Sisnama em favor do proprietário do imóvel incluído no CAR que mantenha área nas condições previstas pelo art. 44. Sempre que o órgão federal for o órgão competente do Sisnama, poderá delegar suas competências para a emissão das CRA e, sendo assim, todos os Estados podem emitir as CRA. Essa interpretação está embasada nos Incisos III, IV e IV, art. 23 da Constituição Federal, que dispõe sobre a regulamentação por Lei
Complementar e determina que não cabe a Lei Ordinária – caso do NCF - tratar da competência dos entes federativos57.
De qualquer maneira, apesar dos Estados poderem emitir CRA, muitos Estados estão aguardando a regulamentação federal com definições gerais sobre as CRA para iniciar a elaboração da regulamentação estadual58. Somente o Estado do Mato Grosso do Sul está avançando na emissão de CRA. Como as diretrizes federais estabelecidas no NCF não estão detalhadas existe uma incerteza por parte dos Estados quanto ao funcionamento e operacionalização do mecanismo59.
Por outro lado, cabe aos Estados determinar a amplitude da compensação, limitando a compensação dentro do Estado ou entre Estados desde que no mesmo Bioma, e definir áreas prioritárias para a compensação. Essa definição é importante para balancear a oferta e demanda de CRA, contribuir para que o mercado de CRA efetivamente proteja a vegetação nativa e serviços ecossistêmicos, evitando a conversão em larga escala de terras produtivas nas áreas de vegetação remanescente60.
Em Mato Grosso, por exemplo, o principal gargalo quanto ao funcionamento do mecanismo de compensação via CRA é a ausência da normatização do governo federal que constitua um instrumento jurídico para que os demais entes federativos possam seguir as diretrizes. Como Mato Grosso migrou os cadastros ambientais do SICAR para seu sistema próprio SIMCAR, o Estado ainda está em fase de retificação dos cadastros os adequando ao novo sistema. Até o momento, dos 180.504 imóveis no Estado, 44 mil imóveis foram retificados no novo sistema, aproximadamente 40% dos imóveis rurais estão devidamente inscritos no SIMCAR. Até meados de junho, a SEMA havia firmado oito termos de adesão ao PRA.
Em termos de sistema, o módulo operacional de compensação de RL do SIMCAR ainda não foi desenvolvido. Apesar disso, segundo a Superintendência de Regularização e Monitoramento Ambiental (SRMA)61 da SEMA a compensação deverá ser realizada dentro do Estado e as áreas prioritárias para a compensação constituirão as áreas passíveis de regularização fundiária dentro das Unidades de Conservação de Mato
57 Gasparinetti e Vilela (2018). 58 Gasparinetti e Vilela (2018).
59 SEPLAM, Entrevista I, 2018. (Informação verbal) 60 Freitas et al. (2017), Brito, B. (2017).
Grosso. Esse critério foi definido como prioritário como uma alternativa para viabilizar a resolução de pendências fundiárias do órgão ambiental.
Por outro lado, outros critérios como áreas prioritárias para a conservação ou equivalência ecológica não foram apontados como requisitos que deverão ser considerados para a compensação. Ainda, a SMRA informou que não há uma base de dados atualizada sobre áreas prioritárias para a compensação e conservação oriunda dos programas de monitoramento ambiental anteriores ao CAR, como o SLAPR, MT Legal e Zoneamento Ecológico Econômico62.
No geral, os PRAs nacional e estaduais não consideram a adicionalidade na proteção ambiental e os aspectos socioeconômicos na definição dos critérios para a alocação de RL. Segundo Freitas et al. (2017) não considerar o aspecto da adicionalidade pode se constituir em uma oportunidade perdida, comprometendo a credibilidade ambiental e social do mercado de compensação via CRA.
Além disso, a ausência de um banco de dados com as áreas passíveis para a compensação dificulta a tomada de decisão por parte do produtor rural que, muitas vezes, necessitará contratar mão-de-obra especializada para intermediar a compra e venda de áreas. A SEMA informou que em relação aos preços da compensação, a negociação se dá entre os agentes econômicos sem interferência do órgão ambiental, favorecendo a precificação dos ativos ambientais pelo mercado.
Precificação da CRA
Em relação aos possíveis valores da CRA, a literatura vem utilizando o custo de oportunidade como uma proxy dos valores que podem afetar na tomada de decisão do produtor em relação ao quanto estaria disposto a pagar ou receber pela compensação de Reserva Legal. Por outro lado, observa-se que não há um método único de estimativa do custo de oportunidade, como se apresenta a seguir.
Segundo Rajão (2015), o custo de oportunidade é o resultado da comparação entre alternativas econômicas e, por isso, uma das formas mais diretas de se estimar o valor de um recurso ambiental. Dessa forma, a estimativa avalia a diferença entre uma opção mais rentável e a renda obtida a partir do uso sustentável de um recurso
62 Para maiores informações sobre esses sistemas, ver item Políticas de controle ambiental e de colonização
ambiental. Entretanto, o autor aponta que as estimas de custo de oportunidade tendem a subestimar o valor do recurso ambiental em relação a outras formas de valoração, uma vez que utilizam apenas o valor monetário associado à utilização direta do recurso, ignorando outros benefícios do mesmo.
Já o trabalho de Bernasconi et al. (2013) considerou o custo de oportunidade como os resultados potenciais dos retornos agrícolas e não considerou os valores potenciais oriundos do uso econômico de um recurso ambiental (no caso, o uso da Reserva Legal) que poderiam ser obtidos dentro de propriedades rurais. Para tal valoração, utilizou o Valor da Terra Nua (VTN) disponibilizado para o ano de 2012 pelo Instituto de Economia Agrícola (IEA) do governo do estado de São Paulo.
De forma semelhante, Naidoo e Iwamura (2007) estimaram o custo de oportunidade da conservação ambiental a partir do fluxo de benefícios econômicos derivados de culturas agrícolas e produção de gado. Para isso, utilizaram o valor de arrendamento de terras agrícolas como proxy do custo da conservação ambiental, uma vez que representa o valor da renda “perdida” quando a área é preservada ao invés de destinada para a produção agrícola.
Para Hercowitz (2009), o custo de oportunidade não seria propriamente o desembolso que o proprietário faria para se regularizar, mas sim um custo associado ao lucro que se encerra. De outra forma, o custo de oportunidade seria a receita que o proprietário deixará de receber em determinada área quando escolhe outro tipo de uso para a mesma.
A plataforma BVRio, como apresentado anteriormente, vem operando um mercado incipiente de CRA, buscando dar eficiência e liquidez ao mercado. Ou seja, vem operando como um meio para que os interessados em comprar e vender CRA possam se encontrar e fechar contrato. A Tabela 3 apresenta os valores (R$/ha.ano) para os biomas em Mato Grosso, os valores apresentados são determinados pelos próprios compradores e vendedores.
Tabela 3 – Valores ofertados para a CRA na Plataforma BVRio
Bioma Mínimo Máximo
Pantanal R$ 52,50 R$ 77,00 Cerrado R$ 767,77 R$ 1.126,00 Amazônia R$ 292,22 R$ 428,59
Por outro lado, outros fatores podem influenciar na tomada de decisão pelos valores a se pagar e receber pela CRA, como o valor da terra, valores praticados no arrendamento, entre outros. De qualquer forma, uma vez que a CRA é criada com a intenção de viabilizar um mercado de compensação, provavelmente os valores serão negociados entre os agentes econômicos.
Tempo de duração dos contratos
Outro fator relevante, porém com discussão pouco aprofundada na literatura sobre as CRA é o tempo de duração dos contratos. Além do custo de oportunidade, do valor da terra, o tempo de duração dos contratos influenciará o preço da CRA63. O NCF não indica um tempo mínimo, máximo ou médio para a duração do contrato de compra e venda de CRA.
O art. 44 da Lei 12.651 ao instituir a CRA define que esta pode ser instituída sob regime de servidão ambiental, instituída na forma do art. 9° da Lei n° 9.938 de 31 de agosto de 1981. Este artigo da Política Nacional de Meio Ambiente discorre sobre os critérios básicos para se estabelecer um regime de servidão ambiental. Quanto ao prazo de duração, § 1° define um prazo mínimo para um regime de servidão temporária de 15 anos e o § 2°, por sua vez, determina que a servidão ambiental perpétua equivalha, para fins creditícios, tributários e de acesso aos recursos de fundos públicos, à Reserva Particular de Patrimônio Natural – RPPN. Esses prazos de duração poderiam servir de base para determinar os prazos de duração para os contratos de CRA no desenho do mecanismo.
Por outro lado, como apresentado anteriormente, o mecanismo de compensação de RL via CRA constitui um mercado potencial para transação entre agentes econômicos. Por exemplo, na plataforma da BVRio os agentes econômicos determinam o prazo dos contratos e a plataforma somente harmoniza os preços em base anual para facilitar a comparação64.
Considerando a possibilidade de compra e venda de CRA em mercados futuros, faz sentido que o prazo dos contratos seja flexível e com duração menor de forma a estimular economicamente a venda e compra. Por outro lado, dada a ausência de regulamentação específica, não está claro qual seria um período mínimo de duração de
63 FEBRABAN, 2015.
um contrato de compra e venda de CRA em mercados futuros para que se considere que a adequação ambiental foi concretizada ou finalizada.
Segundo a literatura, os estudos que abordaram o tempo de duração dos contratos e considerando o tempo de duração do regime de servidão ambiental, é possível que existam CRA com diferentes durabilidades como de 5, 10, 15, 30 anos e perpétuas65.
Para o proprietário rural com excedente de RL essa flexibilidade na duração do contrato faz sentido, pois sendo um agente econômico que visa maximizar sua renda, pode preferir destinar sua área com excedente de vegetação nativa para outro uso no futuro. Já para o proprietário rural que tem passivo e quer comprar CRA, é possível que esse proprietário tenha interesse em se regularizar de forma permanente preferindo um contrato de longo prazo ou perpétuo.
Nesse sentido, é possível que compradores e vendedores tenham diferentes percepções acerca de fatores específicos relacionados à compensação de Reserva Legal, como no caso da duração do contrato. A análise sobre a percepção dos produtores rurais como potenciais compradores e potenciais vendedores também é pouco abordada na literatura e pode trazer subsídios importantes para a para o desenho do mecanismo, contribuindo para controlar a pressão por desmatamento em áreas de expansão da fronteira agropecuária, por exemplo.
Percepções dos proprietários rurais
Um estudo recente66 tratou de analisar como as diferentes expectativas dos proprietários rurais podem influenciar positiva ou negativamente no funcionamento do mercado de CRA. O estudo entrevistou 59 proprietários rurais de Mato Grosso, dos quais 35 eram potenciais vendedores (proprietários com excedente de RL) e 24 potenciais compradores (com déficit de RL). As entrevistas buscavam captar as percepções desses produtores quanto aos temas: duração do contrato, preço, intermediários, confiabilidade, custos de transação, formas de pagamento, informação, efetividade ecológica e motivação individual a participar do esquema.
65 Soares-Filho et al. (2014), Rajão, R. (2015), Soares-Filho et al. (2016), Art. 44 da Lei 12.651, Giannichi et
al. (2017).
O trabalho aponta que a participação dos proprietários rurais no mercado de compensação está amplamente relacionada a fatores sócio demográficos, como melhores condições econômicas, maior nível de educação e maior tamanho da propriedade rural, sendo características relacionadas aos produtores que tendem a participar desse esquema de conservação.
Basicamente, a metodologia adotada classificou clusters de acordo com as diferentes percepções captadas entre os produtores rurais. O estudo chegou a seis grupos de produtores rurais com percepções similares, sendo três grupos de potenciais vendedores e três grupos de potenciais compradores de CRA.
Tabela 4 – Principais tipos de potenciais vendedores e compradores de CRA Grupo de potenciais vendedores de CRA Grupo de potenciais compradores de CRA A) Conservacionistas independentes
São motivados por ideias conservacionistas;
Acreditam que a CRA pode ser um mecanismo para a conservação;
Predominantemente composto por pequenos proprietários rurais;
Possuem a menor média de RL entre o grupo dos vendedores;
O preço é importante e deveria variar de acordo com os custos de oportunidade da área;
Consideram 10 anos de duração do contrato mais adequado para o mecanismo
D) Indiferentes ao mercado de CRA
Querem ser isentos de sua responsabilidade ambiental por um preço competitivo, de preferência com poucas responsabilidades na gestão da terra.
São orientados pela produção e não promoveriam nem um tipo de conservação ambiental se representasse perda de produtividade;
A CRA parece uma estratégia de conservação estranha e injusta;
Metade do grupo já adquiriu terra em áreas de UC;
Ter um vendedor manejando a área
compensada não parece uma decisão racional, sendo favoráveis a delegar essa função ao estado;
Não estão dispostos a aceitar nenhum dos períodos de duração do contrato propostos. B) Ambientalistas descrentes
Não acreditam que a CRA vai contribuir
E) Compradores cautelosos
Grupo de potenciais vendedores de CRA Grupo de potenciais compradores de CRA para a conservação de florestas;
Não confiam na negociação direta com proprietários e não tem disposição a criar esta confiança;
O preço mais elevado por hectare da CRA não os influenciou positivamente.
Reconhecem a importância de
intermediários para facilitar a transação e estão conscientes que isso impacta no custo de transação;
Contratos perpétuos e de longo prazo são inaceitáveis e potenciais retornos
econômicos da CRA não são importantes para esse grupo.
conservação da RL;
Acreditam que a CRA tem potencial de conservação, mas não em larga escala;
Não são favoráveis a intermediários;