3 A UNIÃO EUROPÉIA
3.2 O Processo de Integração Regional Europeu
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Disponível em: http://europa.eu/institutions/inst/auditors/index_pt.htm Acesso: 20/10/2006. 44 Disponível em: http://europa.eu/institutions/consultative/eesc/index_pt.htm Acesso: 10/10/2006. 45 Disponível em: http://europa.eu/institutions/consultative/cor/index_pt.htm Acesso: 10/10/2006.
Embora venha sendo qualificada por muitos estudiosos como um elemento político bastante intricado, sendo até difícil de ser definida, atualmente, a União Européia, apesar de toda sua complexidade, tornou-se a forma mais consagrada de integração regional. Segundo Ana Paula Tostes (2004), a UE consiste em uma ordem política autônoma, que funciona sem uma base social única e nem uma constituição formal escrita. Na verdade, o seu ordenamento político é disputado com os poderes nacionais, tendo como base um sistema jurídico supranacional.
integración económica y política es básicamente una reducción del poder soberano de los estados miembros y un aumento de la influencia de la autoridad central supranacional. Sin embargo no existe una definición compartida del concepto de integración, esto dificulta los propios adelantos en la investigación en este terreno. Más aún, cada autor desarrolla su propia definición. Así, mientras que Haas entiende que es un proceso”por el cual los agentes políticos en diversos entornos nacionales diferentes están convencidos de cambiar su lealtad, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes”, Etzioni define a la unificación política como el proceso a “través del que se logra la integración política” como condición. Por su parte, Lindberg estima que “la integración política es sólo una parte del proceso de integración internacional”. Por otra parte, Pentland sostiene que la “integración política internacional supone la reducción de la soberanía de los Estados”(CANOVAS:19).
Tendo inicialmente como objetivo a unificação econômica, pouco a pouco foi atingindo amplitude, e devido ao seu crescente desenvolvimento, inevitavelmente acabou atingindo a unificação política. Durante cinqüenta anos ela manteve-se em transformação, alargando-se, tornando-se cada vez mais intensa no seu funcionamento e desenvolvimento.
O processo de integração européia tornou-se, desde o começo, nos anos cinqüenta, uma fonte teórico-prática indispensável para todos aqueles que de uma maneira ou de outra interessaram-se pela problemática da regionalização. A Comunidade Européia veio a ser, com o decorrer do tempo, um lugar comum cuja estrutura e funcionamento – apesar da perigosa complexidade – transformaram-se em base indispensável à linguagem integracionista praticada, tanto no seio de um mesmo conjunto regional, como entre conjuntos regionais distintos. (MEDEIROS, 1999: 133).
MEDEIROS (1999), tratando sobre o processo de formação da UE afirma que houve duas estratégias principais. Em um primeiro momento, 1950-1965, constatou-se a dominância da estratégia da integração, e em um segundo momento, 1966-1980, a da cooperação ganhou mais espaço. O autor acrescenta que, posteriormente, com a criação do Ato Único46 e do
46 Os Tratados de Roma foram sendo constantemente atualizado por meio de outros acordos, como o Ato Único Europeu, de 1986. Ele entrou em vigor em 1987 e foi a primeira revisão dos Tratados de Roma. Alterou as regras de relacionamento dos países-membros e ampliou os objetivos e campos de atuação da Comunidade. Com ele, pretendeu-se a adoção de políticas comuns, a criação de um mercado comum com livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais, o reforço da coesão econômica e social entre todos os filiados e a
Tratado de Maastricht, iniciou-se um período de conjunção entre essas duas estratégias. A estratégia de integração possui o seu desenvolvimento especialmente na área econômica e seguindo uma lógica federal, enquanto que a estratégia de cooperação aplica-se em especial à área política, seguindo uma lógica confederal.47
A integração européia caracteriza-se essencialmente por dois processos políticos distintos: centralização e descentralização. O processo de centralização, que se reflete no objetivo da UE de criar um grande mercado interno europeu, exercendo forte pressão no sentido de centralizar e harmonizar certas atividades a nível europeu. Simultaneamente, ocorre também um processo de descentralização em alguns Estados-Membros, que reforça o escalão local e regional e faculta respostas locais à crescente concorrência internacional.48
Com relação à integração das unidades regionais e locais da UE, ainda nesse trabalho será possível perceber a importância do Comitê das Regiões. Esse órgão possui como função primordial reforçar o papel das entidades subnacionais no processo de integração europeu, principalmente no que se refere à preparação, definição, aplicação e controle das políticas européias. Obviamente que o seu trabalho está limitado ao seu caráter consultivo, que será tema de debate nessa pesquisa.
É evidente o sucesso que a União Européia consagrou durante o seu processo de integração. Este imenso bloco regional conseguiu avançar além das expectativas, ultrapassando os limites esperados pelos estudiosos, que eram, no caso, o mercado comum. A união econômica bem sucedida logo forneceu estruturas para a formação da união política. Esta integração proporcionou cinqüenta anos de estabilidade, paz e prosperidade econômica, contribuindo para melhoria do nível de vida e para a realização do mercado interno, concretizando a posição da União Européia no cenário internacional.
A Comunidade Européia pode ser considerada um regime intergovernamental positivamente desenvolvido, com intuito de conduzir a interdependência econômica por meio da coordenação de negociações políticas. O seu progresso pode ser explicado pelo aprimoramento e expansão de diversas teorias de política econômica internacional, negociações intergovernamentais e regimes internacionais, que admitem que o
equiparação social e econômica. Fonte: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,305966,00.html. Acesso em: 01/09/2006
47 “As confederações se formam quando existe entre os Estados confinantes uma relativa necessidade de união. As confederações permitem alcançar um certo grau de unidade e garantem, em certa medida, a segurança e o desenvolvimento econômico, sem que os Estados tenham que ceder sua soberania. A experiência histórica ensina que, em geral, as Confederações são criadas justamente para defender a independência dos Estados cuja fragilidade impõe a colaboração com os vizinhos, e para salvaguardar e manter a ordem interna e internacional existente”. (BOBBIO, 1999: 220).
comportamento do Estado se espelha em ações racionais de governo, restringidas em casa por pressões sociais domésticas, e no exterior, por seu meio ambiente estratégico.(MORAVCSIK, 1993).
Este imenso bloco regional é dotado de um sistema institucional estabelecido desde o processo de integração, iniciado ainda pelas Comunidades Européias. As transformações ocorridas nas instituições têm como objetivo moldar a União para sobreviver ao alargamento da melhor maneira possível. Essas grandes mudanças ocorreram durante a construção da própria União Européia, permitindo que as instituições possuíssem um estilo mais apropriado para o objetivo atual, podendo dar suporte à formação desse caráter supranacional.
As grandes transformações que desde então ocorreram na construção européia, também se refletiram no equilíbrio interinstitucional da União. Assim, a criação do Conselho Europeu, bem como a profunda mutação do papel do Parlamento Europeu no processo político da União. Na verdade, das quatro instituições que compunham o figurino inicial das Comunidades – Conselho de Ministros, Comissão, Parlamento Europeu e Tribunal de Justiça – terá sido sobre o Parlamento que iniciaram as mais acentuadas alterações no sistema político da União. (SOARES, 2004: 02).
Ao contrário das relações comuns de reciprocidade e de cooperação, que não demandam para os Estados o prejuízo de parte das suas prerrogativas soberanas externas, as relações de integração, como por exemplo, a integração econômica, produzem consecutivamente a perda de parcela da soberania por parte dos Estados que estão integrados, ou, pelo menos, restringem o exercício da respectiva soberania nos setores de atividade em que tais Estados encontram-se abrangidos pelo processo de integração. Assim, o referido processo caracteriza-se pelo fato de os Estados decidirem transferir uma parte da sua soberania para uma entidade política soberana ou para instituições, sendo ainda um fenômeno que exige, para além da correspondente manifestação de vontade, atitudes políticas condizentes com essa organização.49
A integração pode também ser definida como um ato de cooperação entre Estados no nível regional e/ou mundial, podendo ou não ser permanente. Esse processo é observado tanto no campo econômico, como no político e de componentes legais50. As teorias econômicas da integração concentram-se basicamente nas situações da integração regional em uma esfera mais genérica, enquanto que as teorias políticas sobre o processo de integração têm se apresentado em grande número ligadas à explicação processo referente à integração européia.
Para fundamentar o processo de integração, várias teorias buscam ser úteis, porém, o federalismo, o funcionalismo, o neofuncionalismo, o neoinstitucionalismo e o
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Disponível em: https://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/866/2/Cap+I_1.1+-+1.2+-+1.3_.pdf Acesso em: 20/11/2006.
intergovernamentalismo são os precursores do campo teórico da integração regional, principalmente para explicar esse processo. A teoria neofuncionalista será tomada como palco de análise nessa obra para tratar sobre a integração européia
O neofuncionalismo teve a sua origem na teoria funcionalista no período pré-Segunda Guerra Mundial, tendo emergido como resposta à incapacidade da Liga das Nações de manter a paz depois da Primeira Guerra Mundial. De tal incapacidade surgiu a consciência de que para alcançar a paz seria necessário algo mais do que o federalismo voluntário. Essa teoria é fruto de um grande esforço da ciência política no sentido de esclarecer a integração política, em especial, a européia.51
O argumento central da teoria neofuncionalista está na cooperação e na integração como formas de ampliar o potencial político na balança internacional de poderes, otimizando a capacidade econômica dos Estados.
El elemento analítico central del neofuncionalismo es la noción de spillover ("desbordamiento"), concepto con el que se intenta explicar la expansión horizontal (intersectorial) del proceso de integración. En un primer momento, el spillover tendría lugar entre sectores técnico económicos afines. La integración en un sector determinado necesitaría, para convertirse en óptima, la integración de sectores fronterizos. Es esta, pues, una dinámica concebida como la consecuencia del alto nivel de interdependencia entre los diferentes sectores de las economías industrializadas modernas. Pero la integración de los sectores técnico económicos acabaría "excediéndose" al terreno de lo sociocultural (lo que llevaría a la creación de una nueva identidad europea) y de lo político, alcanzando incluso las delicadas áreas de la seguridad y la defensa que, según las predicciones neofuncionalistas, serían gestionadas en un nivel europeo y no nacional (CANOVAS: 22-23).
De acordo com essa corrente, os processos de integração seriam impulsionados a partir de um núcleo funcional formado pelas instituições supranacionais, que formam a burocracia negociadora, dotados de capacidade decisória. Assim, tendo como ponto de partida a iniciativa burocrático-estatal, o processo iria se “espalhando” para a sociedade, caracterizando o spill over52.
Neo-functionalistas argued that high and rising levels of interdependence would set in motion on ongoing process of co-operation that would lead eventually to political integration. Supranational institutions were seen as the most effective means of solving common problems, beginning with technical and non-controversial issues, but `spilling over` into the realm of high politics and leading to a redefinition of group identity around the regional unit. (HURREL: 1995, 59).
51 Disponível em: https://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/866/2/Cap+I_1.1+-+1.2+-+1.3_.pdf Acesso em: 20/11/2006.
52 O spillover pode ser definido como uma ferramenta de determinismo econômico baseado no fim da ideologia e no aparecimento de um universo onde os tecnocratas estariam em ascendência em todos os governos nacionais e regionais. Isso poderia significar em longo prazo, uma armadilha onde os governos seriam levados a uma rede de conseqüências não intencionais por causa de comprometimentos anteriores. Disponível em: http://www.geocities.com/cesariopereira/mestrado/Moravcsik.doc acesso em: 07/11/2006.
Ernst Haas53 reflete sobre o neofuncionalismo, introduzindo a necessidade de criação de instituições supranacionais formais, aptas a enquadrar e estimular o spill over. Esse estímulo é perpetrado pela ação de um órgão dotado de supranacionalidade representativa, que no caso da União Européia é encarnado pela Comissão. Além disso, se as instituições comunitárias almejam uma dinâmica eficiente, elas devem aplicar o voto por maioria em seu processo de tomada de decisões. (MEDEIROS: 2003, 9).
Haas estava convicto de que a soberania do Estado declinaria com o tempo, à medida que a cooperação em uma esfera de atividade “respingasse” nas outras, e um processo burocrático de tomada de decisões evoluísse para um âmbito supranacional, ainda que em grau regionalmente específico. (GRIFFITHS: 2004, 264).
A teoria neofuncionalista admite, particularmente, que as instituições centrais da União Européia não só exercem uma influência considerável, mas também produzem efeitos independentes nas políticas dos Estados-membros, contribuindo, desse modo, para consolidar de maneira significativa o próprio processo de integração. Essa teoria delineia de forma precisa, pois, aquilo que seria a transferência gradual de competências do Estado para uma nova autoridade supranacional. Esse supranacionalismo, que se refere precisamente à existência de órgãos de decisão que ultrapassam a soberania dos Estados-membros, é, portanto, uma noção crucial da teoria. (BRANDÃO, 2001).
Os neofuncionalistas idealizam a integração européia como sendo um processo utilitário onde as instituições supranacionais vão pouco a pouco ampliando as suas competências, tendo como efeito principal a decomposição das soberanias, na exata medida em que o argumento neofuncionalista desvaloriza a importância das fronteiras nacionais e a autonomia dos Estados. “Este modelo prevê a emergência de um superestado regional. O neofuncionalismo parece, assim, basear-se num modelo neutro de transferência de competências para maximizar o bem-estar: as fronteiras são, nesse quadro, o principal obstáculo a uma estratégia comum de prosperidade”. De forma geral, a supranacionalidade sugere a centralização das decisões no nível comunitário.(BRANDÃO, 2001).
A teoria neofuncionalista presume ainda que existam condições democráticas para uma integração bem sucedida. Isto quer dizer basicamente que diferentes grupos de atores sociais devem poder participar ativamente no processo de integração. Essa participação é o instrumento que possibilita um aprofundamento do processo e facilita a sua propagação e
53 Ernst Haas é mais conhecido como um dos fundadores do “neofuncionalismo” no estudo da integração regional, principalmente na Europa.
manutenção. Daí a importância da emergência das unidades subnacionais no processo de integração, com especial atenção à constituição do Comitê das Regiões na UE.
Por outro lado, existem autores que julgam a teoria neofuncionalista como um dos culpados pelo déficit democrático na UE. NUNES JUNIOR (2004) acredita que a existência de um déficit democrático europeu está presente desde o começo do seu processo de integração, que fora substancialmente influenciado pela teoria neofuncionalista, a qual previa uma transferência progressiva e automática de soberania dos Estados-Membros para a comunidade européia.
A existência de um déficit democrático na União Européia tem sido destacado freqüentemente nos relatórios institucionais e nos meios acadêmicos. Constata-se a existência desse déficit desde os primeiros atos da integração regional européia, uma vez que seus idealizadores – Monnet e Schuman – estavam claramente influenciados pela teoria neofuncionalista, segundo a qual, em linhas gerais, busca- se o sucesso do funcionamento do sistema na tecnocracia e no elitismo, independentemente da participação democrática. Trata-se de uma teoria sobre a estratégia da integração e não sobre a legitimidade dessa integração, já que ela não estava em causa. (NUNES JUNIOR, 2004: 1).
Assim como ele, vários autores acreditam que a maior parte das teorias neofuncionalistas caíram em desuso, principalmente por não terem conseguido explicar de maneira adequada a realidade da integração européia, que foi o seu único estudo de caso importante. Assim sendo, após os teóricos haverem reconhecido que as reflexões funcionalistas e neofuncionalistas sobre integração regional eram inadequadas, surgiram novas teorias sobre a interpretação da integração econômica e política, como ,por exemplo, o neoinstitucionalismo e o inter-governamentalismo.54
Dessa forma, por já ter refletido acerca dos conceitos e princípios democráticos, bem como sobre a origem, estrutura e funcionamento da União Européia, o próximo capítulo trata da democracia na Europa, de maneira mais específica, explicitando a sua formação e preocupação dentro do processo de integração europeu.