Origem e Estrutura

Das experiências de integração regional até o momento existentes, o caso da União Européia é sem dúvida o modelo mais desenvolvido. Como conseqüência desse sucesso, o processo de integração europeu corresponde à formação de uma nova realidade política e econômica, de natureza supranacional. Em outras palavras, a UE caracteriza-se pela integração de países desenvolvidos, com uma certa equivalência entre si no que se refere ao padrão de desenvolvimento, que sentiram a necessidade e a vantagem de estabelecer mecanismos compensatórios capazes de buscar a convergência nos níveis de bem estar econômico e social. Além disso, a atitude coletiva desses países acabou servindo como referência para a formação de outros blocos regionais.

Essa é, portanto, uma perspectiva naturalmente distinta daquela que, vendo a maior competitividade, às vezes pré-estabelecida, em determinadas áreas, em detrimento de outras, imagina o fim do estado-nação e sua substituição por regiões-estado, num encaminhamento que consolidaria a exclusão sócio-econômica de populações e territórios para estabelecer as novas relações apenas entre as porções ricas ou atualmente dinâmicas de cada país, que foram forjadas no passado com a contribuição de todos (ORNELAS, 1998: 146-147).

Depois de duas grandes guerras mundiais que destruíram o continente europeu, políticos, filósofos e escritores se movimentaram em favor da construção de uma nova Europa: a Europa dos povos, ausente de guerras e conflitos internos. A integração do continente foi defendida embasando-se em estruturas supranacionais, nas quais haveria a supremacia das normas comunitárias sobre o direito interno de cada Estado-Membro. Assim, a partir de 1947, foram firmados vários tratados, dando formação a um processo de integração econômica de efeito spill over, ou seja, a integração em etapas progressivas.

A União Européia é, portanto, resultado de uma conjunção de países europeus democráticos, que trabalham unidos em beneficio do bem-estar dos seus cidadãos. Esses países continuam a ser nações soberanas e independentes, mas congregam as suas soberanias com o objetivo de ganharem força e sobreviverem no mundo melhor do que se estivessem atuando sozinhos. Congregação de soberanias significa, na prática, que os Estados-Membros delegam alguns dos seus poderes em instituições comuns que criaram, de forma a assegurar

que os assuntos de interesse comum possam ser decididos democraticamente ao nível europeu21.

O projeto de integração europeu é explicado por uma história de acertos e sucessos ao longo de mais de meio século de construção. Contou com a assimilação de novas regras por parte dos governos nacionais envolvidos, com a criação de uma nova instância jurídica e com um formato sui generis de organização institucional, que envolve uma coordenação de interesses intergovernamentais baseados em um interesse supranacional: o interesse comunitário (TOSTES, 2006: 380).

Os poderes e as competências dessas instituições foram determinados pelos Tratados, que constituem a base para todas as ações da União Européia. Neles estão também consagradas as regras e os procedimentos que as instituições da União devem seguir. Os Tratados são aprovados pelos presidentes e/ou os primeiros-ministros de todos os Estados Membros da UE e são ratificados pelos Parlamentos nacionais.

Os principais Tratados que ao longo do tempo instituíram a União Européia foram: O Tratado da Comunidade Européia do Carvão e do Aço (TCECA), o Tratado da Comunidade Econômica Européia (TCEE) e o Tratado da União Européia (TUE).

O Tratado da União Européia ou o de Maastricht representa um símbolo de uma nova etapa de integração nos países europeus, indicando que ali reside uma base sólida de unificação, disposta a eliminar gradativamente as barreiras existentes em todos os aspectos, ou seja, desde o econômico até o social, garantindo cada vez mais o bem estar dos seus cidadãos. O seu objetivo nunca foi apenas econômico, sempre teve um forte componente político.

O Tratado de Maastricht (1992-1993), é aquele que vem modificar o da Comunidade Européia. Ele vem acrescentar a integração política. De acordo com TOSTES (2004) os principais avanços alcançados a partir desse Tratado foram os seguintes: a) a instituição do procedimento de co-decisão legislativa (aquele no qual o Parlamento Europeu tem poder de veto, o que aumenta a interferência desse órgão no processo legislativo); b) a introdução do conceito de cidadania européia; c) a instituição do Defensor Público, nomeado pelo PE (de cinco em cinco anos), encarregado de receber e tramitar as reclamações dos cidadãos relacionadas a casos de má gestão das instituições e dos órgãos comunitários; d) a criação do Comitê das Regiões, órgão de caráter meramente consultivo, que tem como objetivo aumentar a influência das autoridades regionais e locais nas decisões da UE; e) a criação do Provedor de Justiça, órgão encarregado de receber e investigar as queixas dos cidadãos europeus relativas à má administração comunitária; f) e a criação de um modelo único para a regulação de direitos sociais.

Esse tratado criou a União Européia constituída por três pilares: o pilar da integração econômico-comercial, podendo ser melhor expressado por “mercado único”, ou seja, a livre circulação de bens, serviços, capitais e trabalhadores entre os Estados-Membros, em condições semelhantes às que vigoram no interior de um território nacional alfandegário único22; o da política externa e de segurança comum (PESC); e o pilar de cooperação política e judiciária em matéria penal.23 A PESC formalizou a cooperação Política Externa, criando métodos para harmonizar as posições dos Estados-membros, determinando estratégias e ações comuns. Nessa esfera, o processo decisório situa-se principalmente dentro do Conselho Europeu, sendo geralmente baseado na regra de consenso e unanimidade. No terceiro pilar, que trata da justiça e de assuntos internos, a cooperação está cada vez mais acentuada em matérias penais, envolvendo questões como terrorismo e lavagem de dinheiro.

O primeiro pilar é administrado pelas instituições comunitárias24 - Conselho, Comissão, Parlamento e Corte de Justiça. O segundo e o terceiro pilares possuem caráter intergovernamental, de responsabilidade primordial dos Estados-Membros.

22 _{No intercambio entre os Estados-Membros, foram totalmente eliminadas as barreiras tarifarias e restrições} quantitativas e, nas trocas com terceiros países, foram estabelecidas a Tarifa Externa Comum (TEC) e uma legislação básica de comercio exterior uniforme, complementada por normas especifícas. A essa dimensão da integração, passou-se a aplicar, em 1992, o termo “Comunidade Européia” em substituição a “Comunidade Econômica Européia”.

23

Disponível em: http://www.abimaq.org.br/comercio_exterior/docs/UniaoEuropeia.pdf Acesso em: 20/10/2006.

Figura 1

Fonte: europa.eu.int

Dois anos após a entrada do Tratado de Maastricht em vigor, foi planejada a sua reforma, e em março de 1996, é aberta oficialmente a Conferencia Intergovernamental

(CIG)25. Tal reforma só foi concluída em 1997, resultando no Tratado de Amsterdã. Esse documento foi assinado nesse mesmo ano, porém não trouxe mudanças significativas para o processo de integração. As alterações fundamentais ficaram a cargo do Tratado de Nice, que apesar de assinado em 2001, só entra em vigor em 2003. 26

O Tratado de Nice abriu, assim, a via para a reforma institucional necessária ao alargamento da União Européia aos países candidatos do Leste e do Sul da Europa. As principais mudanças introduzidas pelo Tratado de Nice versam sobre a limitação da dimensão e composição da Comissão, a extensão da votação por maioria qualificada, uma nova ponderação dos votos no Conselho e a flexibilização do dispositivo de cooperação reforçada. A Constituição Européia, em vias de ratificação, é o culminar deste processo de reforma da União. Uma vez a Constituição em vigor, o Tratado de Nice será revogado e substituído pelo Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. Dessa forma, até que a Constituição seja estabelecida, o que vigora atualmente na UE é o Tratado de Nice.27

As principais instituições da União Européia, conforme foram brevemente apresentadas na Introdução desse trabalho, são: o Parlamento, o Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas. Cabe citar, ainda, e especialmente pela razão de ser da presente pesquisa, os órgãos consultivos: o Comitê Econômico e Social, que incorpora entidades patronais e sindicais, e o Comitê das Regiões, que reúne representantes de todas as regiões em que se divide cada Estado-Membro da UE. Ambos emitem pareceres, isentos de caráter vinculante, sobre diversos temas da agenda do processo de integração.28

O Parlamento Europeu tem a função primordial de representar os povos dos Estados- Membros da União Européia, sendo a única instituição supranacional cujos membros são eleitos democraticamente por sufrágio universal direto. Cada Estado-Membro determina o seu modo de escrutínio, mas aplica regras democráticas idênticas: direito de voto aos 18 anos, igualdade entre mulheres e homens e voto secreto. Desta forma, O Parlamento Europeu é composto por 786 deputados eleitos nos 27 Estados-Membros da União Européia alargada. Vale dizer que os membros do Parlamento Europeu agrupam-se em função das suas afinidades políticas e não por nacionalidade. Assim, os deputados do Parlamento Europeu não estão agrupados em delegações nacionais, mas em grupos políticos. Agrupam-se não por

25 _{A expressão «Conferência Intergovernamental» designa um processo de negociação entre os governos dos} Estados-Membros com o objectivo de alterar os Tratados.

26

Disponível em: http://europa.eu/scadplus/glossary/nice_treaty_pt.htm Acesso em: 16/03/2007. 27 _Idem.

nacionalidade, mas em função das suas afinidades políticas. Existem atualmente oito grupos políticos no Parlamento Europeu.29

O presidente30 do Parlamento é eleito por dois anos e meio renováveis, o que equivale à metade de uma legislatura. Este cidadão representa o Parlamento no exterior e nas suas relações com as outras instituições comunitárias.31

A tabela abaixo demonstra o número de mandatos por país, no período de 1999 a 2009. É visível a grande representação da Alemanha, Espanha, França, Itália e Reino Unido no Parlamento Europeu, uma vez que os deputados são repartidos em função do número de habitantes de cada país.

Número de mandatos por país

(por ordem alfabética do nome de cada país, na respectiva língua oficial)

1999-2004 2004-2007 2007-2009 Bélgica 25 24 24 Bulgária - - 18 Chipre - 6 6 República Checa - 24 24 Dinamarca 16 14 14 Alemanha 99 99 99 Grécia 25 24 24 Espanha 64 54 54 Estónia - 6 6 França 87 78 78 Hungria - 24 24 Irlanda 15 13 13 Itália 87 78 78 Letónia - 9 9 Lituânia - 13 13 Luxemburgo 6 6 6 Malta - 5 5 Países Baixos 31 27 27 Áustria 21 18 18

29_{Grupo do Partido Popular Europeu (Democratas-Cristãos) e dos Democratas Europeus; Grupo Socialista no} Parlamento Europeu; Grupo da Aliança e dos Democratas e Liberais pela Europa; Grupo União para a Europa das Nações; Grupo dos Verdes / Aliança Livre Européia; Grupo Confederal da Esquerda Unitária Européia / Esquerda Nórdica Verde; Grupo Independência / Democracia; Grupo Identidade, Tradição, Soberania. Disponível em: http://www.europarl.europa.eu/groups/default_pt.htm Acesso em: 01/07/2007.

30 _{O Presidente é o representante do Parlamento nos assuntos jurídicos e em todas as relações externas.} Manifesta-se nomeadamente sobre todos os grandes dossiers internacionais e propõe recomendações destinadas a reforçar a União Européia.

31 _{http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=45&pageRank=2&language=PT Acesso} em: 10/10/2006.

Polónia - 54 54 Portugal 25 24 24 Roménia - - 36 Eslováquia - 14 14 Eslovénia - 7 7 Finlândia 16 14 14 Suécia 22 19 19 Reino Unido 87 78 78 TOTAL 626 732 786 Tabela 1 Fonte: europa.eu.int

Eleito por cinco anos, o Parlamento Europeu estabelece as mais variadas leis que influenciam a vida diária de cada cidadão, pois partilha com o Conselho, além da função orçamental, ou seja, pode alterar as despesas comunitárias, a função legislativa, isto é, adota a legislação européia (diretivas, regulamentos, decisões)32. Somado a essas duas funções, o Parlamento exerce um controle democrático sobre a Comissão, aprovando a designação dos seus membros e dispondo do direito de votar uma moção de censura. Exerce igualmente um controle político sobre o conjunto das instituições.

No gráfico a seguir, destacado por TOSTES (2006), o Parlamento aparece como principal instituição européia em uma pesquisa popular realizada em 2000, seguido da Comissão Européia e do Banco Central Europeu.

32 _{http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=45&pageRank=2&language=PT acesso} em: 10/10/2006.

Gráfico 1

A formação de um Conselho Europeu, instituição posicionada no vértice do sistema político da União Européia, não havia sido prevista pelos Tratados constitutivos da integração. A sua existência foi resultado da realização das chamadas Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo, dos Estados-membros das Comunidades Européias.33 O reconhecimento jurídico do Conselho Europeu só veio através Ato Único, que por outro lado, não implicou a sua transformação em instituição política comunitária, nem mesmo a sua inserção no sistema de funcionamento institucional da Comunidade Européia. Este também foi o posicionamento mantido pelo Tratado da União Européia (1992), que manteve a separação existente entre o Conselho Europeu e as Instituições Comunitárias, porém, este último apareceu de uma forma diferente, surgindo como ponto de referência máximo do processo de integração, sendo-lhe

33 _{As Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo tiveram início em 1961, tendo-se reunido esporadicamente ao} longo dessa década. A partir de 1969, a realização das Cimeiras adquiriu maior regularidade, pelo que importava definir os contornos desta entidade no âmbito do processo de integração. Assim, em 1974 foi decidido institucionalizar as reuniões periódicas de Chefes de Estado e de Governo das Comunidades Européias. Todavia, a institucionalização das Cimeiras não visava, de modo algum, a criação de uma nova instituição comunitária. O termo Conselho Europeu, usado para referir as Cimeiras de Chefe de Estado e de Governo, não constava do comunicado final da Cimeira de Paris, de 1974, tendo antes sido expressão consagrada pela prática, na seqüência da referência do então Presidente da República Francesa, Valéry Giscard d’Estaing, que afirmou que os Chefes de Estado e de Governo se reuniam em Conselho Europeu.

atribuídas funções próprias no quadro da política externa e de segurança comum, da política de defesa comum, bem como da política econômica e de emprego. Foi apenas na proposta de Constituição que houve então a transformação formal do Conselho Europeu em instituição, competindo-lhe a representação dos interesses nacionais. (SOARES, 2004).

Fazendo uma análise do gráfico anteriormente exposto, sobre o papel das instituições e a organização na vida da UE, levando-se em consideração o pouco poder exercido pelo Parlamento e o importante poder decisório desempenhado pelo Conselho, é possível perceber o quanto cidadãos europeus estão mal informados acerca das conseqüências e do alcance político do Conselho, bem como do papel da Corte de Justiça européia e dos limites do poder do Parlamento Europeu. (TOSTES, 2006).

As decisões do Conselho são adotadas por votação. Quanto maior for a população, o PIB o território, etc, do Estado membro, de mais votos disporá. Mas esta ponderação não é estritamente proporcional, pois é ajustada em benefício dos países menos populosos. Até 01 de Maio de 2004, o número de votos por país era o seguinte:

Alemanha, França, Itália e Reino Unido 10

Espanha 8

Bélgica, Grécia, Países Baixos e Portugal 5

Áustria e Suécia 4

Dinamarca, Irlanda e Finlândia 3

Luxemburgo 2

TOTAL 87

Tabela 2

Fonte: europa.eu.int

Porém, esse número atualmente mudou. Desde 01 de janeiro de 2007 existe maioria qualificada sempre que: uma maioria dos Estados-Membros votar a favor (em certos casos uma maioria de dois terços); existir um mínimo de 255 votos a favor da proposta, i.e. 73.9% do total (aproximadamente o mesmo que no sistema anterior). Além disso, qualquer Estado- Membro pode solicitar a confirmação de que os votos a favor representam pelo menos 62% da população total da União. Se este não for o caso, as decisões não serão adotadas.34 A tabela abaixo retrata a repartição dos votos por Estado-Membro (desde 01.01.2007).

Alemanha, França, Itália, Reino Unido 29

Espanha, Polônia 27

34 _{Disponível em: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=242&lang=pt&mode=g#order} Acesso em: 10/02/2007.

Romênia 14

Países Baixos 13

Bélgica, República Checa, Grécia, Hungria, Portugal

12

Áustria, Suécia, Bulgária 10

Dinamarca, Irlanda, Lituânia, Eslováquia, Finlândia

7

Chipre, Estónia, Letónia, Luxemburgo, Eslovênia 4 Malta 3 TOTAL DE VOTOS 345 Tabela 3 Fonte: www.consilium.europa.eu

O Conselho constitui a principal instância de decisão da União Européia. É a expressão da vontade dos Estados-Membros, cujos representantes se reúnem regularmente a nível ministerial. Em função das questões a analisar, o Conselho reúne-se em diferentes formações: política externa, finanças, educação, telecomunicações, etc. Essa instituição possui algumas funções essenciais: corresponde ao órgão legislativo da União; em relação a um grande conjunto de competências comunitárias, exerce este poder legislativo em co-decisão com o Parlamento Europeu; assegura a coordenação das políticas econômicas gerais dos Estados-Membros; celebra, em nome da UE, os acordos internacionais entre esta e um ou vários Estados ou organizações internacionais; partilha a autoridade orçamental com o Parlamento; aprova as decisões necessárias à definição e à execução da política externa e de segurança comum com base em orientações gerais definidas pelo Conselho Europeu; garante a coordenação da ação dos Estados-Membros e adota as medidas no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal.35

O Conselho toma as suas decisões, conforme previsto nos tratados, por unanimidade dos seus membros, por maioria qualificada ou por maioria simples quando se trata de decisões processuais. No caso referente à unanimidade, regra aplicável atualmente em algumas esferas importantes para o desenvolvimento da União, como a Política Externa e de Segurança Comum, a cooperação policial e judiciária penal, a política de asilo e de imigração, a política de coesão econômica e social, a fiscalidade, etc., é necessário o acordo (ou abstenção) de todos os Estados--Membros; por outras palavras, cada Estado-Membro dispõe de um veto em matéria de adoção de medidas européias nestes sectores.36

O processo de votação mais freqüente no Conselho é o da "votação por maioria qualificada", o que significa que qualquer proposta só poderá ser adotada se obtiver um

35 _{Disponível em: http://cde.doc.ua.pt/instituicoes/inst.asp Acesso em: 20/10/2006.} 36 _{Disponível em: europa.eu.int.}

número mínimo de votos. Contudo, em alguns domínios particularmente sensíveis, tais como a PESC e a política em matéria de asilo e de imigração, antes do Tratado de Nice, as decisões do Conselho só podem ser adotadas por unanimidade. Isso significa dizer que qualquer Estado membro tem nestas áreas direito de veto. É importante notar que a unanimidade atualmente já é complicada de se alcançar, onde se conclui que com a União alargada, será praticamente impossível. Se a UE continuasse a funcionar nos termos atuais, arriscar-se-ia a ficar paralisada e incapaz de agir em muita áreas de extrema importância. Por isso, as regras foram alteradas no Tratado de Nice, passando o Conselho a poder adotar decisões por maioria qualificada em algumas áreas que anteriormente exigiam decisões por unanimidade.

A proposta de Constituição, acordada pelo Conselho Europeu em 2004, aborda frontalmente questões como essas. Define mais especificamente a União Européia é qual a via que pretende seguir. Prevê ainda novas regras para um processo de tomada de decisão mais eficaz. A Constituição tem por finalidade tornar a UE mais aberta e mais democrática. Por exemplo, obriga os Ministros da UE a realizar publicamente os seus debates relativos à legislação e proporciona aos cidadãos o direito de apresentarem uma petição solicitando à Comissão Européia que proponha nova legislação. Esta é uma importante forma de controle democrática, accountability, que poderá ser exercida pelos cidadãos. Além do mais, atribui aos Parlamentos nacionais um papel mais importante no controle das propostas da Comissão.37

Por sua vez, a Comissão Européia, guardiã dos Tratados e órgão executivo da União, possui relação direta com o Parlamento Europeu. Ela consolida e defende o interesse geral da União Européia, visto que é a engrenagem do sistema institucional comunitário, pois devido ao seu direito de iniciativa legislativa, esta instituição propõe os textos legislativos que são apresentados ao Parlamento e ao Conselho. De maneira geral, a Comissão representa a instância executiva da UE, assegurando a execução da legislação européia, do orçamento e dos programas adotados pelo Parlamento e pelo Conselho. O presidente e os membros da Comissão são nomeados pelos Estados-Membros após aprovação pelo Parlamento Europeu38.

Cabe à Comissão a representação da “coletividade soberana comunitária” e é em nome da representação e defesa desse interesse que a Comissão ganha