O projeto “Brasil Novo”, de Collor, traz no bojo do neoliberalismo uma pro- posta de privatização, de corte dos gastos públicos, de desmonte do Estado, consubstanciada numa detalhada reforma econômica e administrativa promul- gada através de Medidas Provisórias já no segundo dia do governo. Segundo Oliveira (1992:22), “Collor era mais messiânico que populista”. O mesmo autor assinala que a crise de credibilidade do Estado, das instituições, dos políticos, impedia que a agregação de interesses funcionasse de forma mais abrangente.
Se, por um lado, Lula representava a agregação de interesses da sociedade, organizada em movimentos e sindicatos, por outro, Collor foi o símbolo de uma diversidade de interesses difusos, de aglutinação de bolsões de esperança, prin- cipalmente daqueles que o próprio Collor denominou de “descamisados”. Mo- bilizou as frustrações e as descrenças e prometeu dias melhores com a imagem de “integrar o Brasil no primeiro mundo”. No discurso feito no Congresso Nacio- nal em 16/3/1990, afi rma seu compromisso com a democracia, mas acentua que a crise coloca em risco a própria estabilidade democrática com o “fantasma da infl ação”. No discurso diante de seus ministros, salienta as medidas que denomi- na de “saneamento moral”, propondo cinco anos de cadeia para abuso econômico, prisão para funcionário que lesasse o fi sco, extinção de mordomias, fi m do título ao portador, tributação dos ganhos nas bolsas de valores. Afi rma que “sobre esta base
de decência determinei que o défi cit público, neste ano, seja zero” 2.
Como meios de alcançar essa meta, destaca a reforma administrativa, a sus- pensão dos subsídios, a incorporação da renda agrícola à tributação, a indexação dos impostos, o reajuste de preços públicos. Sob a ótica da modernização, Collor anuncia a redução das barreiras de importação, “ambicioso” programa de de- sestatização, leilões de débitos da União, criação de certifi cados de privatização, tudo justifi cado pela ameaça ao funcionamento da economia, em virtude da “violência da infl ação”.
Assim, fi caria garantido o processo de acumulação capitalista com tranqüi- lidade, mas em bases de competitividade. Os salários de março de 1990 foram corrigidos com base na infl ação de fevereiro anterior, expurgando-se toda a in- fl ação do mês de março, de 84%, do valor dos salários, ao passo que os preços
se mantiveram no nível atingido em março. Salários reajustados pela média e preços mantidos no pico. As pensões e aposentadorias seguiram o critério dos salários, sendo corrigidas pelo índice de preços de fevereiro, valendo a partir de abril o sistema de prefi xação. Collor mudou ainda o padrão monetário de cruzados novos para cruzeiros. Mas a medida de maior impacto foi o confi sco da liquidez das contas, proibindo a retirada de dinheiro da conta corrente e da poupança acima do limite de NCz$ 50.000,00 (cinqüenta mil cruzados novos). O excedente foi retido por 18 meses com correção monetária.
O confi sco provocou distúrbios e crises nas fi nanças da grande maioria dos brasileiros, inclusive pequenos poupadores, que não puderam movimentar suas contas, saldar suas dívidas, provocando, inclusive, a morte de alguns aposenta- dos nas fi las dos bancos. Foi um momento de grande comoção nacional com uma indignação generalizada que foi, inclusive, a primeira semeadura para a perda gradual de credibilidade e governabilidade de Collor.
Esse conjunto de medidas – Plano Collor I (“Plano Brasil Novo”) – teve apoio dos bancos credores, do Fundo Monetário Internacional e do governo dos Estados Unidos, mas os empresários brasileiros temiam que o aperto de liquidez, a recessão e o desabastecimento se transformassem em problema. De fato, o ágio grassa na economia provocado pelo efeito de desaparecimen- to de certos produtos.
O Plano Collor I fracassa com a retomada da infl ação e, no início de 1991, é estabelecido o Plano Collor II, com novo congelamento de preços, desindexa- ção da economia por meio do fi m do overnight, da correção monetária do BTN – Bônus do Tesouro Nacional, que servia para corrigir os valores da economia. Há recessão e desemprego. O nível de emprego na indústria brasileira sofre, em 1990, uma queda de 10,2%, a maior desde 1972. No ano seguinte, em 1991, o salário contratual real da indústria cai 13,3% em relação a 19903.
A utilização de medidas provisórias caracteriza a administração Collor, que elimina o espaço de negociação com o Congresso Nacional e implementa me- didas imediatas.
O Finsocial é recriado com o nome de “Contribuição Social para Financia- mento da Seguridade Social”, passando a vigorar em abril de 1992 e correspon- dendo a 2% do faturamento mensal das empresas.
No seu plano de governo, Collor promete elevar os gastos nacionais com saúde em 10%, mas, na prática, o que ocorreu foi contrário ao estabelecido na Constituição de 1988. Assim, o direito à saúde foi restringido e “ao cabo
de três anos de governo o gasto federal se contraiu em 40%, passando-se de um orçamento de quase US$ 12 bilhões em 1989 para cerca de US$ 7 bilhões em 1992, conforme valores convertidos em dólar de março de 1993”
(Singer et al, 2002:502).
Os gastos públicos com saúde no período 1980-1990 alcançaram o nível máximo, em 1989, de 3,3% do PIB, mas reduziram-se drasticamente no governo Collor, voltando a 2,7%, somente em 1995 (Brasil, 1998).
A participação das despesas de saúde nos gastos federais, segundo dados do Ministério da Saúde, caiu de uma média anual por habitante de US$ 63,46 no governo Sarney, para US$ 54,70 no governo Collor, subindo pouco no governo Itamar, para US$ 55,75. De US$ 10,90 bilhões em 1989, os gastos federais em saúde reduziram-se para US$ 6,60 bilhões em 1992 (Cohn & Elias, 1996).
Assim, ao viés autoritário somou-se o viés neoliberal, com a redução dos gastos em saúde, mas essa combinação não arrefeceu a mobilização social pelos direitos à saúde.
Na era Collor, constatou-se o atraso no pagamento dos hospitais em convê- nio com o SUS e adiou-se a realização da 9ª Conferência Nacional de Saúde em 1991, apesar das pressões dos municípios e estados e do Conselho Nacional de Saúde, que reafi rma a necessidade de convocação imediata da 9ª CNS e de vali- dação das conferências estaduais e municipais, realizadas em 1991. O conselho também aprova documento do “Programa Nacional de Agentes Comunitários de Saúde”4, que é uma inovação na política de saúde.
A principal questão política e jurídica referente à legislação social, no período, foi a discussão e a aprovação das leis que dizem respeito à Seguridade Social, aprovadas pela Constituição Federal de 1988.
Como foi visto, são promulgadas a Lei Orgânica da Saúde – Lei nº 8.080/90, com vetos de Collor, retomada em alguns pontos pela Lei nº 8.142/90, a Lei nº 8.212, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui o Plano de Custeio, e a Lei nº 8.213, que dispõe sobre os Planos de Benefícios, ambas em 24 de julho de 1991. A Lei Orgânica da Assistência Social, que começou a
tramitar no Congresso Nacional em 1989, tendo sido aprovada nas duas casas do Congresso, foi vetada por Collor em 17 de setembro de 1990, por meio da Mensagem nº 6725. No veto, alega que a política de assistência social colocaria
em prática a renda mínima. A Constituição Federal garante apenas um salário mínimo mensal para idosos e portadores de defi ciência sem meios de se manter e a assistência social a quem dela necessitar (art. 203).
Na área da saúde, a lei implanta o Sistema Único de Saúde e os conselhos nacional, estaduais e municipais, na perspectiva da municipalização e da des- centralização. A discussão do projeto de lei sobre a saúde é bastante polêmica, enfrentando-se na Comissão de Seguridade Social as diferentes forças sociais que aglutinam propostas diferentes para o setor: de um lado, os privatistas e, do outro, os que defendem o setor público. Em torno dessas questões, articulam-se representantes de profi ssionais, hospitais, sindicatos, universidades, setores ad- ministrativos dos ministérios, secretários de saúde, lobistas do setor privado.
Carvalho (1995:59) assinala que a burocracia do Inamps é “radicalmente
refratária ao SUS”, evidenciando um confl ito ainda latente que havia perme-
ado o grande debate Inamps versus Ministério da Saúde, na década anterior, antes assinalado.
Na Lei nº 8.080/90, fi ca defi nido que o SUS é constituído pelas ações e servi- ços prestados por órgãos e instituições federais, estaduais e municipais, da admi- nistração direta e indireta e das fundações mantidas pelo poder público (art. 4). O parágrafo 2º do artigo 4º diz expressamente que “a iniciativa privada poderá
participar do SUS, em caráter complementar”, conforme disposto no artigo 199
da Constituição Federal, confi gurando-se a preeminência do setor público e a inclusão apenas complementar do setor privado. No campo de atuação do SUS, estão ainda incluídas as vigilâncias sanitária e epidemiológica, a saúde do traba- lhador e a assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica. Collor veta o artigo 11 da lei, que previa, em cada esfera de governo, as conferências e con- selhos de saúde e dava ao conselho um caráter deliberativo, alegando que cabe ao Presidente da República criar órgãos da Administração Pública.
Collor veta, também, os artigos referentes ao fi nanciamento da saúde em nível municipal, que possibilitaria os repasses automáticos do Fundo Nacional de Saúde para os municípios e, também, a incorporação do Inamps ao Ministério da
Saúde. Na avaliação de Merhy (1990:8), “esta mutilação recuperou uma estra-
tégia de organização técnico-assistencial da política de saúde que se baseava na centralização decisória no governo federal, no favorecimento da privatização do setor, com uma visão do setor público sob a forma de uma intervenção de baixo custo, que tenha a extensão de cobertura como sua meta estratégica”.
O veto mobiliza os setores que defendem a participação da sociedade na questão da saúde, principalmente o movimento sanitário, articulando-se uma plenária das entidades do setor, que conseguem do então ministro da Saúde, Alceni Guerra, um compromisso de envio de um novo projeto de lei que contem- ple os artigos vetados (Carvalho, 1995:72).
No quadro II-1, a seguir, são apresentados os vetos de Collor e alguns comentários:
Quadro II-1 - Os vetos de Collor na Lei Orgânica da Saúde – Lei n° 8.080/90
Fonte: Brasil, 1990
Veto Matéria
Estabelece a Conferência e o Conselho de Saúde e detalha sua organização
Correção monetária no atraso da remuneração de serviços
Instituição de planos de cargos e salários e carrei- ra para o pessoal do SUS, em cada esfera de governo (II) e piso nacional de salário para cada categoria (III).
Escolas públicas que formam recursos humanos para a saúde serão subordinadas ao SUS Fontes de recursos para o SUS Repasse de recursos
Estrutura do Ministério da Saúde e incorporação do Inamps e outros órgãos
Sucam e Fundação Sesp – Transição das ações para o SUS
Transferência de servidores ao SUS
Recursos do Fundo Nacional de Saúde para os municípios
Não redução de recursos do SUS pela média qüinqüenal – Recursos para o SUS de 8% do PIB Encaminhamento ao Congresso Nacional em 6 meses: Plano de Cargos e salários; piso salarial; salário mínimo de profi ssionais e técnicos; regulamentação de pré-pagamento de serviços; e Código Sanitário Nacional.
Comentário
Recuperado na íntegra na Lei nº 8.142/90
Não foi matéria da Lei nº 8.142/90 Inciso II parcialmente
recuperado na Lei nº 8.142/90 Não foi matéria da Lei nº 8.142/90 Não foi matéria da Lei nº 8.142/90 Recuperado parcialmente na Lei nº 8.142/90 – Parte foi matéria de NOBs. Recuperado parcialmente na Lei nº 8.689 (27/7/1993) – Matéria de diplomas legais posteriores Não foi matéria da Lei nº 8.142/90 Recuperado parcialmente na Lei nº 8.689 (27/7/1993)
Matéria posterior de portarias ministeriais Não recuperado Não recuperado Artigo 11 e seus §§ e Artigo 42 § 3º do Artigo 26 Incisos II e III do Artigo 27 Artigo 29 Inciso I e §§ 4º e 6º do Artigo 32 §§ 2º e 3º do Artigo 33 e §§ 3º, 4º e 7º do Artigo 35 §§ 1º a 4º e 7º do Artigo 39 Artigo 40 Artigo 44 e §§ Artigos 48 e 49 Artigo 51 e §§ Artigo 53
Em seguida, o Congresso Nacional passa à discussão e aprovação do projeto que institui os conselhos e prevê as transferências diretas de dinheiro a estados e municípios, promulgando-se a Lei nº 8.142/90.
No governo Collor, durante a gestão do ministro da Saúde Alceni Guerra (15/3/1990 a 23/1/1992), foi aprovada a NOB 916.
Para que ocorresse a transferência automática e direta de recursos de custeio do SUS para os municípios, uma importante medida da NOB 91 foi a exigência de criação dos conselhos e fundos municipais de saúde. A norma exigia, também, a apresentação de plano municipal de saúde aprovado pelo conselho, programação e orçamentação e a apresentação do relatório de gestão local. Finalmente, exigia dos municípios contrapartida de recursos mínimos de 10% do orçamento e elaboração do Plano de Carreiras, Cargos e Salários (PCCS). “A NOB-91 foi editada por três ve-
zes. A primeira, contestada pelos juristas por ter saído pelo Inamps, foi reeditada de imediato após autorização do Ministério da Saúde e, depois de seis meses, revisada. Na seqüência veio a NOB-92. Ambas no governo Collor, com o ministro Alceni e o presidente do Inamps, Ricardo Akel” (Carvalho, 2001:436).
Nesse período, a atuação do Conselho Nacional de Saúde pautou sua agenda pela implementação da Lei nº 8.080/90 e compartilhou suas atribuições com a constituição das comissões intersetoriais, especiais e técnicas, conforme os arti- gos 12 e 13 da Lei nº 8.080/90.
Já em 29 de maio de 1991, o CNS havia aprovado o Regimento Interno da 9ª Conferência Nacional de Saúde. Dedica-se, também, à aprovação orçamentária, à aprovação de cursos superiores em áreas correlatas à saúde e ao funcionamen- to do próprio conselho.
Apesar de Alceni Guerra conversar com os movimentos sociais, ele repro- duz o modelo de redução do Estado e dos gastos sociais. Com a pretensão de “modernizar” o setor, treina 200.000 servidores, introduz a administração por objetivos e “enxuga a máquina”, demitindo 200 diretores dos 150 hospitais. O ministro critica o absenteísmo médico de 75% de seu tempo. Mais adiante é envolvido em escândalo na compra de equipamentos para o Ministério da Saúde (mochilas, guarda-chuvas e bicicletas), o que provoca seu afastamento do cargo (Faleiros, 1995). Em seu lugar, assume José Goldenberg (24/1/1992 a 12/2/1992), período em que os mesmos assuntos voltam à agenda, sem acrés- cimos temáticos.
Na gestão de Adib Jatene (13/2/1992 a 1/10/1992), o CNS solicita ao ministro a apresentação de um modelo de avaliação de desempenho na área da saúde.
O CNS recomenda aos estados a destinação de pelo menos 10% de seus recursos para a saúde, o que é acatado pelo ministro.
Durante o governo Collor, uma série de situações e eventos marcam a crise no setor saúde:
• no início de 1992, o Ministério da Saúde está sem dinheiro para combater o cólera, tendo sido confi rmados 2.103 casos em 1991 (Brasil, 2006); • estados e municípios reivindicam a rolagem de suas dívidas;
• o Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento libera os preços dos seguros de saúde, a partir do dia 1/10/1991, e dos planos de saúde, a partir do dia 1/11/1991;
• o governo anuncia ao mercado segurador sua pretensão de privatizar o seguro de acidentes do trabalho.
No fi nal de 1991, foi criada a Cofi ns, com alíquota de 2%, que entra em vigor em 1992. A cobrança foi considerada constitucional, por decisão unânime do STF, por não constituir bitributação, como alegavam as empresas. A decisão coloca à disposição do governo entre US$ 5,5 a US$ 8 bilhões, depositados em juízo. O governo esperava, para 1993, uma arrecadação da ordem de US$ 15 bilhões com essa contribuição, mas consegue “apenas” US$ 9 bilhões7.
A implementação do SUS, por sua vez, não foi tranqüila, com afl oramento dos confl itos federativos, entre os estados e o governo federal, pelo repasse de verbas e transferência de patrimônio e pessoal, confl itos com os servidores, resis- tência por parte do funcionalismo em ser transferido para estados e municípios. Por outro lado, há intensas negociações para obtenção de verbas. Estados e pre- feituras enfrentam o dilema de administrar hospitais federais, como aconteceu com o Rio de Janeiro, antes mesmo da implantação do SUS. O secretário muni- cipal de saúde, Ronaldo Gazolla, se diz favorável ao SUS, mas declara que “terá
de consultar a população sobre os gastos extras” e “a única saída é repassá-los ao IPTU”8. Os médicos e outros servidores da rede estadual fazem reivindicações
e greves, por isonomia salarial dos servidores estaduais com os do Inamps. A disputa por verbas, entre os ministros da Saúde e da Previdência, entre os ministros da Saúde e da Fazenda, entre secretários estaduais e municipais de
saúde e o ministro da Saúde, entre governos estaduais e governo federal, entre secretários municipais e secretários estaduais de saúde, entre governos muni- cipais e governos estaduais, caracteriza a dinâmica institucional de relações no setor. Por outro lado, o usuário sofre, no cotidiano, as conseqüências do suca- teamento dos serviços com longas fi las, falta de material, pessoal desmotivado, infra-estrutura desgastada, fraudes constantes. Não há como negar a existência de funcionários ”missionários” que, apesar das difi culdades, tentam superar os problemas para atender à população.