O SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO
3.1 O Subsistema Nacional de Habitação de Interesse Social
Apenas o SNHIS foi instituído oficialmente pela Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005,9 com o objetivo expresso de promover o acesso à moradia para a faixa de interesse social, por meio de políticas e programas de investimento e subsídio10, sendo composto pelos Fundos orçamentários – FNHIS, FEHIS, FMHIS – e também pelo FGTS. Prevê, ainda, que outros fundos porventura existentes11 possam ser canalizados integral ou parcialmente para HIS, bem como a contratação de empréstimos internacionais e a eventual criação de tributos e contribuições especificamente voltados para essa finalidade. Esses outros fundos, entretanto, seja pela exiguidade de recursos (caso do FAS), como pela sua vinculação a outros financiamentos e sistemas (caso do FAT), não chegam a constituir de fato, base de
9 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm>. Acesso em 16 de maio de 2011.
10 Outro objetivo, que aparece equivocadamente como pertencendo ao SNHIS, em lugar de a um de seus órgãos constituintes, é o de articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação. Esse órgão poderia ser a Agência Nacional de Regulamentação do Financiamento Habitacional, proposta pelo Projeto Moradia, ainda não criada, porém com escopo ampliado para a provisão habitacional e não apenas o financiamento.
11
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), instituído pela Lei Nº 6.168, de 9 de dezembro de 1974.
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SNH
SNHIS
FNHIS
FEHIS
FMHIS
FGTS
SNM
SBPE
SFI
SFHsustentação orçamentária para o SNHIS que se apoia, preponderantemente, no FGTS, complementado pelos fundos orçamentários.
Ao definir um subsistema voltado para HIS, o SNH apresenta uma contribuição interessante expressa no reconhecimento de que parte da população a ser atendida requer um atendimento diferenciado daquele dado pelo mercado que inclui a dotação de recursos orçamentários, não retornáveis. Conforme analisado no Capítulo anterior, de fato, uma parcela significativa da população brasileira, a vasta maioria, ainda não possui condições de adquirir uma moradia financiada em condições estritas do livre mercado brasileiro – tanto pela distância entre a renda e o custo da habitação, quanto pelo custo do financiamento em condições não subsidiadas. Ao alocar os fundos orçamentários, em especial o FNHIS, na composição das fontes do SNHIS, o novo Sistema consolida o entendimento de que a viabilização do acesso à moradia para a faixa de interesse social precisa contar com subsídios, seja exclusivamente ou por meio da combinação de recursos orçamentários com recursos onerosos. Uma evolução importante em relação ao modelo criado em 1964, quando os recursos arregimentados eram de origem privada, portanto, retornáveis e os subsídios inicialmente previstos – indiretos e “cruzados”, por meio de taxas diferenciadas aplicadas entre os mutuários do próprio sistema – eram notadamente insuficientes para promover o acesso dos segmentos populares.
Como se pode observar na Figura 3.2, o SNHIS é um subsistema mais complexo que o SNM, pois prevê uma rede de articulações horizontais e verticais, entre Conselhos, Planos e Fundos, enfatizando a participação e o controle, justamente por arregimentar recursos públicos. Pressupõe, no eixo horizontal, a combinação de recursos oriundos de fontes orçamentárias com o FGTS, contemplando assim famílias que possuem condição de contrair financiamento em algum nível, mas precisam de uma carga maior de subsídio que simplesmente a taxa de juros inferior às praticadas pelo mercado, propiciada pelo Fundo de Garantia. No eixo vertical, estabelece a articulação com estados e municípios, por meio da replicação de semelhante estrutura – conselhos, plano e fundo – em âmbito local como condição para acesso aos recursos do FNHIS:
Os recursos de origem fiscal, objeto de programação prévia e inscrição no OGU, serão carreados ao Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e, a partir deste, transferidos aos respectivos simétricos fundos estaduais e municipais (transferências “fundo a fundo”).12
12
A realização de transferências “fundo a fundo” tem como propósito estimular a constituição de fundos estaduais e municipais de financiamento a HIS, garantindo transferências
realizadas pelo fundo nacional, mas buscando também angariar aportes feitos diretamente pelos governos estaduais e municipais, oriundos de fontes diversas tais como: operações de empréstimos, alienação de bens pertencentes ao seu patrimônio e de suas autarquias e empresas, doações, entre outros. Desse modo, busca promover o alinhamento dos planos de habitação nos três níveis federativos, contribuindo para a atuação do conjunto de elementos em prol de uma agenda comum. Segundo Rossetto (2012):
Havia nessa proposta um novo desenho em relação aos papéis entre os entes federados. A transferência “fundo a fundo” pressupunha à instância federal estabelecer as diretrizes da política de alocação dos recursos, enquanto caberia a instância local (estados e municípios) implementar a política conforme seus planos de habitação. Desse modo, o governo federal perderia o papel de aprovar os projetos a serem financiados.13 O SNHIS configura, assim, um sistema descentralizado, em que, conforme previsto na Constituição de 1988, os entes federativos assumem responsabilidades concorrentes na questão habitacional, a partir de macrodiretrizes traçadas pelo governo federal.
O controle social constitui, conforme já mencionado, outro aspecto fundamental na concepção desse Sistema, a cargo do conjunto de conselhos que o integra – o Conselho Nacional das Cidades e demais conselhos habitacionais estaduais e municipais. Especialmente no que tange ao controle dos recursos financeiros orçamentários, cada Fundo deve possuir seu Conselho Gestor para estabelecer diretrizes e critérios de aplicação de recursos e controlar a efetiva utilização14.
13 Informação pessoal fornecida por Rossella Rossetto, por e-mail, em 10 de outubro de 2012.
14 A possibilidade de determinar normas peculiares de controle para gerir os recursos de Fundos especiais está estabelecida pela Lei nº 4320 de 17 de março de 1964 (que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e conrole de orçamentos e balanço da União, dos Estados, dos Municípios e Distrito Federal).
Figura 3.2: Eixos de Articulação do SNHIS
Elaboração própria.
Todavia, o SNHIS apresenta algumas contradições importantes, destacadas a seguir, que comprometem a efetivação da arquitetura proposta, bem como a realização da meta máxima da Política Habitacional.
O FGTS permanece como fonte principal de recursos para a “Habitação de Interesse Social”, mas o desenho proposto mantém o atual esquema de regulação e gestão dessa fonte sem estabelecer vinculação expressa com as metas da PNH. O fato de constituir a fonte mais barata de recursos, em função da rentabilidade fixada em TR + 3% a.a., aliada à estabilidade da sua captação, obtida graças à compulsoriedade e às limitações que restringem os saques, justificam sua preponderância no SNHIS. Qualquer outra fonte utilizada para o financiamento habitacional tem maior custo de captação e empréstimo, requerendo maiores aportes de subsídios.
Apesar da PNH prever a ampliação da utilização dos recursos do FGTS, não estabelece como isso seria garantido, já que não há alteração na sistemática de definição dos orçamentos que permanecem sob a tutela do Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), nem como esse Conselho deveria articular-se com o Ministério das Cidades, que sequer ocupa sua presidência.
SNH
SNHIS
FNHIS
FEHIS
FMHIS
FGTS
SNM
CFNHIS CFEHIS CFMHIS Articulação horizontal Planhab Plano E Hab Plano M Hab ConCidades A rt icu lação V er ti calDe fato, até o lançamento do PMCMV, o CCFGTS continuou estabelecendo orçamentos e aplicando recursos bem abaixo do potencial do Fundo, como será explicitado mais adiante, no capítulo 5. Os orçamentos voltados para subsídios (descontos), no âmbito da Res. CCFGTS nº 460/2004, também permaneceram subdimensionados. O PMCMV estabeleceu um novo marco em termos de aplicação das disponibilidades do FGTS, que contradiz as justificativas do CCFGTS e da CAIXA para limitar os orçamentos anteriores. O aporte de recursos do OGU em complemento aos subsídios fornecidos pelo Fundo de Garantia podem ter motivado a expansão de seus orçamentos, mas o fato é que o FGTS tinha um potencial bem superior ao que vinha sendo aplicado em habitação, mesmo após a estruturação do SNH/SNHIS. Essas questões serão retomadas no capítulo 5.
Outra questão identificada é o fato de o FGTS ser regulado pelo Conselho Curador, um colegiado tripartite formado pelo próprio governo que ocupa metade dos assentos e pela representação de algumas entidades patronais e laborais. Sua composição é bem mais restrita que a dos Conselhos de participação popular ampla, previstos nos demais fundos e, portanto, não espelha os avanços pretendidos para um sistema mais participativo.
Ademais, esse Conselho tem por objetivo primordial zelar pela solvência do Fundo enquanto patrimônio dos trabalhadores15. Assim, ainda que entre suas competências inclua-se o estabelecimento de “diretrizes e programas de alocação de todos os recursos do FGTS [...] em consonância com a política nacional de desenvolvimento urbano e as políticas setoriais de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana estabelecidas pelo governo federal16”, não há vinculações mais efetivas que balizem as decisões do CCFGTS, garantindo maior aderência à PNH. Nesse sentido, destaca-se o fato de não haver, como no SBPE, uma exigibilidade expressa de percentual de aplicação das disponibilidades do Fundo para habitação17. O orçamento destinado às políticas setoriais de habitação, saneamento e infraestrutura, é definido, a cada período, livremente pelo Conselho Curador, estabelecendo, conforme a regra vigente determina que, do orçamento definido, 60% seja destinado à habitação “popular”. Ou seja, cabe unicamente ao Conselho deliberar sobre o percentual de recursos que cada orçamento representa em relação às disponibilidades do Fundo.
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Conforme os limites estabelecidos pela Lei, que estabelece um rendimento de 3% a.a. + TR. Isso não significa dizer que o CCFGTS busque, portanto, otimizar o retorno das aplicações do Fundo.
16 Art. 5º, parágrafo 1º da Lei nº 8036, de 11 de maio de 1990, disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8036consol.htm#art32>. Acesso em 19 de março de 2011. 17
A análise detalhada sobre as aplicações do FGTS na área habitacional relativas ao potencial deste Fundo, será realizada no capítulo 5. Como já mencionado, apenas para ilustrar a questão aqui levantada, vale observar que, enquanto o período imediatamente anterior ao PMCMV, denota uma gestão de recursos que privilegia outros investimentos em detrimento da aplicação em financiamentos habitacionais, a partir do lançamento do Programa, na presença de uma estratégia governamental com o status que adquiriu o Programa Minha Casa Minha Vida, os orçamentos aprovados assumem um posicionamento bem mais alinhado com as metas habitacionais traçadas pelo governo federal, embora outros investimentos financeiros permaneçam concorrendo com o financiamento habitacional na alocação dos recursos do Fundo.
A essência do argumento da presente análise é o posicionamento absolutamente estratégico do FGTS para o SNHIS e a constatação de possíveis conflitos em sua gestão não enfrentados no desenho do novo Sistema.
Outra contradição importante, ainda no âmbito do SNHIS, presente não na concepção do Sistema, mas em sua implantação diz respeito ao caráter frágil da implementação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), que tem origem na proposta do “Fundo Nacional de Moradia”, um dos primeiros projetos de lei de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional, em 1991, com mais de 1 milhão de assinaturas. O FNHIS consistia na grande inovação do SNH. Para ele seriam canalizados os recursos orçamentários federais destinados aos subsídios para a promoção da habitação de interesse social em suas diversas formas – aquisição, construção, conclusão, melhoria, reforma, locação social e arrendamento de unidades habitacionais; produção de lotes urbanizados para fins habitacionais; regularização fundiária e urbanística de áreas de interesse social; implantação de saneamento básico, infraestrutura e equipamentos urbanos complementares aos programas habitacionais – e, a partir dele, seriam feitas as transferências “fundo a fundo”, para os fundos estaduais e municipais de habitação.
Como já mencionado, a pretendida articulação vertical com estados e municípios é consolidada a partir da adesão ao SNHIS, de modo voluntário e mediante a assinatura do termo de adesão, por meio do qual cada ente federativo compromete-se a constituir no seu âmbito de gestão, um fundo habitacional de interesse social local – FEHIS ou FMHIS – e a elaborar um Plano Local de Habitação. O termo de adesão envolve, ainda, o estabelecimento de compromissos comuns, objetivos, deveres e responsabilidades das partes. Essa estrutura
espelha, em nível local, a montada no âmbito federal, também atribui ao FNHIS o papel de indutor, conforme prevê o texto da PNH:
O FNHIS será o instrumento do governo federal para induzir os estados, DF e municípios a constituírem fundos com a mesma destinação. Dessa maneira, o FNHIS será de suma importância para a organização do Subsistema de Habitação de Interesse Social e para convergir as ações nos três níveis de governo.[...] O FNHIS receberá todos os recursos de origem fiscal destinados à habitação que serão objeto de inscrição no OGU incluindo as emendas parlamentares.18
A concepção do Sistema previa, portanto, um sistema robusto de dotações orçamentárias arregimentadas a partir do FNHIS, para dar lastro ao “mix” de recursos do SNHIS. Todavia, instituído pela Lei Federal n°11.124/2005, com a aprovação do Conselho das Cidades, restringiu-se a um fundo de natureza meramente contábil, não financeira. Ou seja, a dotação orçamentária definida não lhe é transferida nem fica, de fato, nele alocada, recebendo apenas o respectivo registro contábil, e somente à medida que os recursos são transferidos para os projetos aprovados. Dessa forma, o FNHIS não pode gerir os recursos orçados e incorporar os rendimentos provenientes de suas aplicações como faz o FGTS, nem pode manter recursos não aplicados em um exercício para utilização nos exercícios seguintes.
Embora ainda seja tido como uma grande conquista dos movimentos por moradia e um passo efetivo rumo ao enfrentamento da questão habitacional brasileira, o FNHIS nasceu, portanto, já fragilizado para assumir o relevante papel esboçado. Ademais, a não concretização, até o momento, da sonhada dotação orçamentária permanente, vinculada constitucionalmente, a exemplo das áreas da saúde e educação – consubstanciada na Proposta de Emenda Constitucional 285/2008 (PEC da Habitação)19 – deixa o FNHIS a mercê dos orçamentos plurianuais e emendas parlamentares. Sua condição é, portanto, extremamente restritiva em relação à função para a qual foi criado, reduzindo signficativamente sua importância e efetividade como novo pilar de sustentação do SNHIS. Nas palavras de Martins (2006,
18 PNH 2004, p.66 e 68. Disponível em:
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/4PoliticaNacionalHabitacao.pdf. Grifo nosso.
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Proposta de inclusão no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) para dispor sobre a vinculação de recursos orçamentários equivalentes a 2% das receitas da União e 1% dos estados, do Distrito Federal e dos municípios aos respectivos fundos de habitação de interesse social, inicialmente por um período de 30 anos ou até a eliminação do déficit habitacional. Depois foi proposta a redução para 20 anos, considerando os avanços do PMCMV e a isenção da obrigatoriedade para municípios com menos de 20 mil habitantes. Incluiu, por fim, proposta de dispositivo para que os recursos destinados, mas não aplicados, fiquem assegurados para aplicação nos exercícios subsequentes. Já aprovada em comissão especial, a PEC aguarda votação pelo Plenário.
p.40)20, compreender o que ocorreu no processo de aprovação do FNHIS “[...] é reconhecer a correlação de forças presente na sociedade atual e o limite da negociação possível, mas defendê-la como conquista social é, no mínimo, um histórico equívoco.”
O Planhab destacou o fato do FNHIS “receber” baixos volumes de recursos do OGU em relação à demanda, além de não receber recursos de outras fontes previstas – PAC, FCS, PSH, FAT e propôs mudanças que ainda não se efetivaram.
O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) embora tenha engrossado significativamente as dotações orçamentárias, ainda não o fez em caráter definitivo e, principalmente, enfraqueceu ainda mais o FNHIS ao canalizar os recursos orçamentários a serem aportados no programa para o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). No âmbito desse Programa, apenas são registrados contabilmente no FNHIS os recursos destinados a subsídios na modalidade “Entidades”, pouco representativa, com apenas 1,5% das dotações.
O PMCMV surge, no início de 2009, no bojo do pacote de medidas anticíclicas, em uma conjuntura de ameaça de crise interna provocada pelo início da crise internacional deflagrada no ano anterior. Gestado sob a liderança da Casa Civil e Ministério da Fazenda, esse programa nasceu, sem dúvida, de uma perspectiva de estímulo econômico, mas sofreu influência, por meio do Ministério das Cidades e da equipe da consultoria do Planhab, dos estudos e diretrizes desenvolvidos por esse Plano, amplamente discutidos com os segmentos empresariais, populares e técnicos. Todavia, apenas algumas propostas do Planhab foram adotadas, tais como mix de recursos onerosos e não onerosos e o fundo garantidor, resultando em uma intervenção bem mais simples, em que apenas uma solução habitacional – a unidade pronta e acabada – seria promovida21.
Enquanto provavelmente necessário naquele momento, como intervenção econômica, o PMCMV é reeditado em uma segunda fase em 2011, na qual são ampliadas as metas de produção e financiamento de unidades, mas é mantida a sistemática de funcionamento com a canalização de recursos para o FAR e a lógica centralizadora. Atua, portanto, na contramão dos esforços imeditamente anteriores de consolidar o SNH como Sistema democrático, participativo, articulado e descentralizado, quando o Governo Federal conclamava estados e municípios a investirem “na consolidação dos instrumentos de planejamento e de gestão
20 A citação é retirada do livro “Moradia e Mananciais: Tensão e Diálogo na Metrópole”, no qual Martins refere- se a incorporação das Operações Urbanas entre os instrumentos urbanísticos introduzidos pelo Estatuto das Cidades.
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participativos da área habitacional e no pacto federativo22”. Apesar de constituir um programa habitacional voltado para os segmentos “de interesse social”, alvo do SNHIS, o PMCMV rompe com o desenho institucional proposto que visava promover articulações horizontais e verticais e instituir intervenções decorrentes de processos de planejamento e articuladas com as demais políticas, abandonando a lógica do financiamento “de balcão.”
A urgência empregada no seu lançamento, para a consecução de suas metas em curto espaço de tempo, determina a escolha do FAR, em detrimento do FNHIS, para aporte dos recursos orçamentários da União destinados a subsídios. As limitações impostas ao FNHIS para a sua constituição servem, naquele momento, justamente para a sua substituição.
O FAR é um fundo privado, sob gestão da CAIXA, instituído em 2001 (Lei nº 10.188, de 12 de fevereiro de 2001), a princípio para fins de “segregação patrimonial e contábil dos haveres financeiros e imobiliários” destinados exclusivamente ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR). Na época do PAR, seus recursos advinham preponderantemente de operações de empréstimos contraídos junto ao FGTS, além de pequenas sobras de fundos diversos23. No desenho do PMCMV, o FAR toma o lugar do FNHIS e passa a ser composto por recursos advindos da integralização de cotas pela União, reconfigurando o esquema proposto para o SNH/SNHIS, conforme ilustrado na Figura 3.3.
Figura 3.3: O SNHIS e o PMCMV
Elaboração própria.
22 Trecho extraído do Guia de Adesão SNHIS/FNHIS, de 2006, disponível em
http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=8&cad=rja&sqi=2&ved=0CF oQFjAH&url=http%3A%2F%2Fwww.amavi.org.br%2Fsistemas%2Fpagina%2Fsetores%2Fassocial%2Farquiv os%2Fguia_adesao_snhis_fnhis.pdf&ei=RWxqUMrnG4-
v0AH9xoGACg&usg=AFQjCNEjVhv9X3LvnAvOJ_6E4jiriRB05g Acesso em 20 de abril de 2012.
23Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS); Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL); Programa de Difusão Tecnológica para Construção de Habitação de Baixo Custo (PROTECH) e Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).