O Subsistema Nacional de Mercado

Já o Subsistema Habitacional de Mercado (SHM) previa a reorganização do mercado privado da habitação, ampliando as formas de captação de recursos e a inclusão de novos agentes, aliviando a pressão sobre os recursos subsidiados. A proposta alocou como fontes desse Subsistema o SFI e o SBPE, ao tempo em que reconheceu as dificuldades enfrentadas pelo SFI para deslanchar e diagnosticou o viés de política monetária impresso à gestão da poupança pelo BCB e CMN. A dissociação da condução do SBPE em relação a orientação da Política Habitacional foi ressaltada no documento que apresenta a PNH, em 2004:

O arranjo institucional, configurado após a extinção do Banco Nacional da Habitação (BNH), decreto-lei nº 2.291/86, passou a atribuir ao Conselho Monetário Nacional (CMN) a função de orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Ha- bitação (SFH), o que vem provocando a aplicação inadequada dos recursos do Sis- tema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), isto é, os recursos das Cadernetas de Poupança e dos Fundos Habitacionais de Apoio, bem como dos agentes financeiros e do SFH, são aplicados de forma divorciada do órgão detentor da competência de definir e implementar a Política Nacional de Habitação.29

28 _{Relatório do Planhab, Produto 2, 2008, p.19.}

29 _{Caderno Mcidades 4 – Habitação, p.23. Disponível em http://www.cidades.gov.br/index.php/politica-}

Conforme já mencionado, o desenho do SNH recomendava a criação da ANAHAB, agência que deveria assumir a gestão do financiamento habitacional “de mercado”, incluindo a poupança, “em absoluta consonância com a PNH30”.

A agência sugerida não foi criada e o SBPE continua sendo gerido pelo BCB e CMN. O próximo Capítulo dedica-se justamente ao quanto a regulação e o uso efetivo que vem sendo dado à poupança estão alinhados com a PNH. A mera existência de exigibilidade de aplicação não configura, necessariamente, aderência à política habitacional, nem assegura articulações importantes com demais fontes. A gestão e, especialmente, a fiscalização do CMN/BCB sobre esse Sistema é, sem dúvida, necessária e extremamente valiosa do ponto de vista da solvência do próprio SBPE e do Sistema Financeiro Nacional como um todo. Todavia, o SBPE é, conforme será argumentado nesta parte do trabalho, demasiado estratégico para ser gerido de modo desvinculado da Política Habitacional.

Ao alocar o SBPE no Subsitema de mercado, a proposta do SNH deixa de reconhecer o potencial dessa fonte para atender às famílias que não possuem capacidade de contrair financiamento nas condições de “livre mercado”, embora afirme textualmente que “aqueles que demonstrarem capacidade de pagamento compatível ao custo do financiamento deverão obter crédito em condições de mercado”31.

Apesar de captar recursos e conceder financiamento a taxas abaixo do livre mercado e de possuir potencial, em termos de volume de recursos maior que o FGTS, o SBPE parece atuar de modo desvinculado dos programas e políticas habitacionais. O desenho do SNH, embora clame por uma gestão mais ajustada à (nova) PNH, reitera a posição do SBPE como instrumento de “mercado”, a despeito das taxas de juros praticadas pelo SBPE serem fixadas abaixo das taxas do “livre mercado”, já se situarem próximas das do FGTS e do próprio texto da PNH referir-se ao SBPE como fonte subsidiada:

[...] a criação de um sistema de financiamento que permitiu a captação de recursos específicos e subsidiados, o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento habitacional.32

30

Relatório do Planhab, Produto 2, 2008, p.35. 31 _{Ibid, p.27.}

32 _{Caderno Mcidades 4 – Habitação, p.9. Disponível em http://www.cidades.gov.br/index.php/politica-nacional-}

O SBPE possui características que o credenciam para ser utilizado estrategicamente, pois conta com garantia governamental e isenção fiscal, opera a taxas reguladas abaixo do “livre mercado” e constitui instrumento de crédito direcionado, dedicando obrigatoriamente parte das suas disponibilidades para o financiamento habitacional.

Não se pretende aqui conceituar o que seria uma fonte “de mercado”, mas apenas reconhecer as condições em que o SBPE opera, ou tem potencial para operar e, a partir desse reconhecimento, refletir sobre o papel que deveria ser reservado a ele no Sistema Nacional de Habitação e na Política Habitacional.

O primeiro ponto observado é que o SBPE tem taxas de captação inferiores às do SFI e, portanto, pode oferecer financiamentos a taxas (custos) também inferiores. Por consequência, poderia atender a segmentos de renda específicos, diferenciados em relação ao SFI, adquirindo, assim, uma conotação estratégica em um Sistema que pretende universalizar o acesso à habitação. A nova regra de rentabilidade da poupança, vigente desde maio de 201233

, que determina taxas de rentabilidade na captação sempre abaixo da taxa Selic, reitera essa condição básica de funcionamento do SBPE, que é a de poder captar recursos e conceder financiamentos a taxas reguladas e inferiores às praticadas pelo mercado. Nesse sentido, o SBPE parece pairar de forma autônoma no conjunto de fontes do SNH por não se articular para atuar de forma complementar ao FGTS e ao SFI. Em relação ao último, pode vir comprometendo o seu desenvolvimento ao oferecer taxas de juros mais baixas e ser direcionado, de modo geral, ao mesmo público.

De fato, exceto pela limitação de valor de imóvel ao qual se sujeitam as operações enquadradas no SFH para cumprimento da exigibilidade, não havendo distinção de público- alvo entre o SBPE e o SFI – sendo o primeiro um sistema mais conhecido, acessível e barato – famílias e incorporadores tendem a preferi-lo como fonte de financiamento, em detrimento do segundo. Os ainda insignificantes volumes de financiamentos habitacionais realizados pelo SFI podem configurar evidência dessa hipótese aqui levantada. Ou seja, as vantagens comparativas do SBPE podem estar, em algum nível, atrapalhando o crescimento do financiamento habitacional pelo SFI, de modo contrário à ideia de complementaridade e sinergia entre os componentes de um sistema.

33 _{Medida Provisória nº 567, de 3 de maio de 2012, que altera o art. 12 da Lei nº 8.177 de 1º de março de 1991,} convertida depois na Lei nº12.703/2012.

Por outro lado, como já apontado por autores diversos34, os dados relativos ao SBPE e FGTS mostram que o SFI vem se valendo, cada vez mais, dos recursos captados por essas fontes primárias do SFH, que deveriam ser canalizados para o crédito habitacional. Sob a justificativa de estímulo ao desenvolvimento dos novos instrumentos de captação regulamentados pelo SFI, que, esperava-se, irrigariam o SNH com novos recursos, oriundos do mercado de capitais, a regulamentação do SFH vem sendo modificada para permitir a canalização de seus recursos para esses instrumentos. Essa prática sugere perdas de eficiência para todo o Sistema e enfatiza a importância da delimitação precisa do papel de cada fonte.

As simulações realizadas no capítulo anterior evidenciaram a dificuldade para equacionar o acesso das famílias brasileiras à moradia por meio da aquisição financiada, destacando a importância de condições subsidiadas para expandir esse acesso para famílias que não conseguem contrair crédito em condições de mercado. Nesse sentido, as fontes do SFH, ao oferecerem taxas reduzidas em relação às taxas praticadas pelo “livre mercado”, detêm um potencial de atendimento que deve ser utilizado de forma estratégica.

O Planhab (2008, p.88) já observava que “os subsídios especialmente, mais escassos e preciosos por serem não retornáveis, precisam ser direcionados de forma racional, focada estritamente nos que deles mais necessitam e distribuídos com base em uma política única e equânime.”35 Esse plano já indica um aprimoramento em relação ao desenho do SNH no que tange ao posicionamento do SBPE, embora o faça ainda muito timidamente. A análise aqui realizada indica que é preciso um maior aprofundamento nessa direção.

O SNH, ao subdividir-se em dois Subsistemas a serem operados com lógicas e fontes absolutamente distintas, cindindo o SFH, parece desconsiderar justamente essas diferenças de potencial e condições de financiamento oferecidas por cada uma das quatro fontes. As especificidades de cada fonte e não dos subsistemas criados é que determinam vocações diferenciadas para o atendimento das famílias. A Figura 3.4 apresenta, de modo sintético, as características específicas de cada fonte do SNH, consubstanciadas nas taxas de captação e financiamento, bem como na delimitação dos limites de atendimento, quando existente.

34 _{Ver Royer (2009) e Cagnin (2012).} 35

Figura 3.4: Fontes e taxas de captação e financiamento

Elaboração própria. Base: nov/2012.

Nota: As taxas de financiamento apresentadas para o SBPE, correspondem às taxas praticadas no âmbito do SFH. Na CAIXA, a taxa balcão é de 8,5% a.a., mas cliente servidor, com relacionamento e conta-salário pode pagar taxa em torno de 7,5%a.a.. Fora do SFH as taxas são mais altas, porém já abaixo do teto estabelecido para o próprio SFH, de 12%.

As taxas de captação diferenciam-se conforme a origem dos recursos. No caso das fontes orçamentárias, o custo é definido pela taxa Selic, conforme orienta o Art.82-A da Lei 12.424 de 16 de junho de 201136

:

Enquanto não efetivado o aporte de recursos necessários às subvenções econômicas de que tratam os Incisos I e II do art. 2o e o art. 11 desta Lei, observado o disposto na lei orçamentária anual, o agente operador do FGTS, do FAR e do FDS, que tenha utilizado as disponibilidades dos referidos fundos em contratações no âmbito do PMCMV, terá direito ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic.

De acordo com essa Lei, caso a CAIXA tenha de utilizar recursos dos fundos que gere, até os aportes destinados às subvenções serem efetivados pela União, será ressarcida pelas quantias

36 _{Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12424.htm. Acesso em 3 de} julho de 2011. SNH SNHIS FNHIS/FAR (OGU) FGTS SNM SBPE SFI Rendas até R$3.275,00 Captação: Selic = 7,5%