O Surgimento da Pesquisa Industrial-Inovação Tecnológica

No começo dos anos 2000 surgiu, juntamente com uma crescente ênfase política concedida ao conceito econômico de inovação, a primeira pesquisa em nível nacional buscando produzir indicadores de inovação no Brasil, a Pesquisa Industrial-Inovação Tecnológica 2000 (PINTEC 2000), conduzida pelo IBGE e publicada no final do ano de 2002 (ERBER, 2010). Contudo, a história acerca da gênese desta pesquisa tem início ainda em meados da década de 1990, e é sobre essa história que agora nos debruçaremos.

Entre os anos de 1996 e 1998 tiveram início as articulações entre MCT e IBGE para a realização de uma pesquisa de inovação no Brasil. Virene Matesco, então consultora do Banco Mundial junto ao MCT nos projetos de implementação de coleta de dados básicos para constituição dos indicadores de ciência e tecnologia32, foi ao IBGE por volta desta época para propor uma nova avaliação nacional da inovação nas empresas, algo que fosse mais amplo que os estudos de caso que haviam no Brasil até então. Isso havia se dado logo no período de elaboração e divulgação da PAEP por parte da Fundação SEADE, o que

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Consultoria prestada no âmbito do terceiro Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PADCT-III).

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também poderia ter, em alguma medida, estimulado naquele momento a demanda do MCT pela produção de indicadores de inovação em nível nacional, conforme Mariana Rebouças, técnica de planejamento da PINTEC 2000 e gerente das duas edições seguintes da pesquisa, afirma:

Uma equipe do MCT vem ao IBGE lá naquele início, antes de 1998, pode ser 1996 isso. Eles, então, falam da importância de começar a avaliar a inovação nas empresas brasileiras. Não havia registro, não havia informação. Já nos anos 1990, era uma preocupação vinda do MCT, para conhecer o que as empresas estavam realizando, de uma forma mais ampla que os estudos de caso. Nesta época surge a PAEP. E é exatamente neste período em que a equipe do SEADE pensa e elabora a PAEP, que o MCT nos busca querendo uma visão mais ampla para a totalidade do País e não apenas para São Paulo. [Entrevista para o autor em 04 de abril de 2014 no Rio de Janeiro – RJ]

Aqui cabe destacar que o PADCT-III, que era o âmbito da consultoria de Matesco ao MCT, dedicava toda uma seção de discussão sobre o suporte para monitoramento e avaliação setorial/serviços de informação, cuja finalidade era a de melhorar a qualidade, cobertura e acesso de dados referentes ao desempenho do setor de C&T, incluindo a produção de indicadores (MCT, 1998). Virene Matesco comenta da seguinte maneira o convite para prestar essa consultoria:

O MCT, por meio do Wanderley Anciães, vai me chamar para eu trabalhar no ministério num projeto de construção de indicadores de ciência e tecnologia [...] a ideia era construir um sistema nacional de indicadores e que isso gerasse uma externalidade positiva. [Entrevista para o autor em 19 de setembro de 2014 no Rio de Janeiro – RJ]

É notável que no âmbito do PADCT-III os indicadores de P&D eram vistos com grande estima. Colocava-se que as estatísticas de dispêndio nacional em P&D teriam a meta de produzir um conjunto de informações quantitativas que traçassem o padrão nacional de investimento em P&D, uma vez que havia o objetivo, no âmbito do programa, de incentivar esse investimento, fazendo com que a quantificação dessa informação fosse bastante relevante (MCT, 1998). Em um documento de discussão prévio de Matesco elaborado para

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a Secretaria de Acompanhamento e Avaliação do MCT já se via, na relação dos indicadores de C&T a serem privilegiados em produções estatísticas vindouras, grande proeminência dos indicadores de P&D, empresarial e pública, tal como pode ser observado no quadro abaixo:

QUADRO 4 - Indicadores de C&T a serem privilegiados para o período 1997/1998

Categoria de Indicadores Fontes

1) Performance de P&D, por setor industrial IBGE/ANPEI 2) Taxas de exportação e importação das empresas mais

intensivas em P&D BACEN

3) Recursos orçamentários em P&D para as áreas: defesa e civil CNPq/SEST 4) Total recebido e pago por: Patentes, Marcas, Designs,

Invenções BACEN/INPI

5) Recursos em P&D destinados à Educação Superior MEC/CAPES/CNPq 6) Padrão de financiamento CNPq/SEST/BACEN/IBGE 7) Recursos humanos alocados em P&D MEC/CAPES/CNPq/IBGE

8) Esforço nacional em P&D MCT/CNPq/IBGE

9) Patentes concedidas no País INPI

10) Produção científica e tecnológica CNPq/IBICT 11) Esforço em P&D do setor governo MCT/CNPq

Fonte: Matesco (1996).

Tais elementos evidenciam a grande importância que o MCT concedia à tarefa de obter indicadores de P&D desde meados dos anos 1990. A proposta que Matesco leva até o IBGE, contudo, era um pouco diferente. Propunha-se a criação de uma seção de inovação dentro da Pesquisa Industrial Anual (PIA), aos moldes, por exemplo, do que era o Censo Econômico de 1985, o qual coletava informações relacionadas à inovação dentro de um levantamento econômico mais amplo. Chegou-se, inclusive, a colocar uma questão dicotômica sobre a realização de dispêndios com capacitação tecnológica na PIA 1998, até para se utilizar as respostas a essa pergunta posteriormente para fazer marcações no cadastro das empresas com vistas à seleção de amostras. No entanto, devido a uma

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incompatibilidade metodológica em termos da inclusão de perguntas sobre inovação numa pesquisa industrial mais ampla, tal ideia foi abandonada, como Wasmália Bivar, gerente da PINTEC 2000 e atual presidente do IBGE, nos informa:

A primeira demanda ao IBGE de uma pesquisa sobre inovação vem por meio do MCT na época em que a Virene estava lá. Mas era com uma ideia que depois, obviamente, foi de certo modo abandonada. Que é assim: utilizando a própria Pesquisa Anual de Indústria [PIA] se poderia fazer dentro dela uma pesquisa de inovação [...] mas depois a gente percebeu uma coisa relativamente grave nessa metodologia que era a seguinte: hoje e sempre a pesquisa de indústria [PIA] é uma pesquisa que levanta dados contábeis ou na área de recursos humanos. São as duas grandes áreas onde ela pega a totalidade das informações. Assim, quem acabava respondendo àquela pergunta sobre se existiam atividades voltadas para a inovação não era alguém qualificado para responder. Então tinham falsos positivos, falsos negativos. Mais tarde nós chegamos a cruzar com uma base de dados que recebia financiamento FINEP para a inovação, e tinha gente que estava como ‘não’ [não havia realizado dispêndio com capacitação tecnológica]. Então não era aquela metodologia que a gente entendeu que podia ser acoplada a uma pesquisa [de inovação] e que os informantes não seriam os informantes adequados. E para essa pesquisa [de inovação] era fundamental que tivéssemos informantes qualificados. [Entrevista para o autor em 04 de abril de 2014 no Rio de Janeiro – RJ]

Uma pesquisa de inovação, tendo em vista a complexidade do tema abordado, demandaria, portanto, um desenho metodológico próprio, sendo especialmente destinada a ser respondida por informantes qualificados e habituados com a temática da inovação. Deste modo, essa primeira proposição do MCT foi, então, abandonada, e a ideia de se fazer uma pesquisa de inovação em nível nacional permaneceu engavetada. Isto também porque, naquele momento, o IBGE não tinha fôlego suficiente para fazer uma pesquisa específica para a inovação na indústria, como explica Mariana Rebouças:

É mais ou menos no período em que estavam planejando a PAEP que Virene e o MCT vêm com o argumento de que gostariam de ter uma pesquisa [de inovação] em nível nacional. E aí naquele momento nós não tínhamos fôlego, estávamos no início da programação do novo sistema de estatísticas econômicas. Por isso

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mesmo nós optamos por fazer uma pergunta com a ideia de criar marcas de cadastro para depois tentar uma amostra mais direcionada. Só que essa estratégia não deu certo. Mas aí, paralelamente, foi havendo então contato com o MCT, que começa a pensar uma engenharia, junto com o IBGE, para colocar recursos de modo a viabilizar a PINTEC. [Entrevista para o autor em 04 de abril de 2014 no Rio de Janeiro – RJ]

Surge, então, esta nova proposição do MCT, que incumbia o próprio ministério com a responsabilidade de organizar a engenharia financeira para viabilizar a PINTEC. Para entender essa proposição é necessário, contudo, compreender previamente as mudanças institucionais no âmbito do próprio MCT naquele período. Primeiramente, é preciso entender, todavia, que a situação precedente a tais mudanças não era das mais confortáveis, tal como descreve Evando Mirra, presidente do CNPq no período 1999-2001:

A gente viveu a década de 1990 como uma década muito complicada no ambiente de C&T. Foi no período do Governo Collor onde houve uma queda substantiva do apoio à C&T, gerando uma situação que era inédita na época. A gente teve que paralisar programas em andamento, cancelar bolsas, foi uma coisa desastrosa. E ao mesmo tempo, ficava visível nos esforços da área a dificuldade que tinha de sensibilizar setores da sociedade de tal forma a colocá-la na agenda política. [Entrevista para o autor em 11 de outubro de 2014 em Belo Horizonte – MG]

É verdade, no entanto, que nesse período a pós-graduação do País é consolidada em decorrência de um considerável esforço de qualificação de pessoal e fortalecimento da pesquisa acadêmica, o qual deveria, em tese, ter sido acompanhado pelo fortalecimento tecnológico das empresas (PACHECO, 2007). Todavia, um exame das políticas mostra que o êxito da pós-graduação, paralelamente ao pior desempenho do setor privado na época, reforçou a dimensão “ofertista” da política e a assimetria do sistema de inovação brasileiro, que passou a ser caracterizado pelo confronto entre relativamente bons indicadores acadêmicos e piores números quanto às atividades de P&D do setor privado (PACHECO, 2007). Para Pacheco (2007), essa dimensão teria reforçado, então, o lado “acadêmico” da política de C&T, que se orientou por dois condicionantes: i. o êxito da pós-graduação universitária criou uma forte pressão sobre a alocação de fundos públicos; ii. os

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instrumentos e as políticas de suporte às atividades de P&D empresariais passaram a ser pensadas nos termos das mesmas políticas de apoio às atividades de pesquisa acadêmica.

Frente a estas fragilidades do lado empresarial da política de C&T brasileira, no final dos anos 1990, durante o segundo Governo FHC, passou a haver uma ênfase concedida pelo Estado brasileiro às políticas de incentivo à inovação com poucos precedentes, configurando uma reforma da política nacional de ciência, tecnologia e inovação com vistas a superar a histórica desarticulação entre essa política e a política industrial, bem como mobilizar novos recursos para cessar a instabilidade histórica do gasto em C&T (PACHECO, 2007). Em fins de 1999 o MCT apresenta ao Presidente da República um documento, intitulado A Aceleração do Esforço Nacional de C&T, durante a reunião em que foi decidida a criação dos Fundos Setoriais.

Em tal documento era colocado que a consolidação do apoio continuado e crescente à C&T é um mecanismo essencial para o desenvolvimento e que esta consolidação poderia ser obtida pela definição de fontes de financiamento com elevado grau de estabilidade (MCT, 1999). Evando Mirra descreve da seguinte maneira as ideias por trás daquele contexto:

A discussão centrou certamente no seguinte: como é possível a gente tentar empregar mais recursos e o fazermos com fontes que garantissem uma certa perenidade? E tentar fazê-lo em um processo que significasse um envolvimento da comunidade interna do ministério em todas as etapas? [...] O que havia clara necessidade era isso: dar mais visibilidade política à C&T, para inseri-la como estratégia da sociedade brasileira, e buscar novas formas de aportes de recursos. [Entrevista para o autor em 11 de outubro de 2014 em Belo Horizonte – MG]

O documento, no entanto, também sublinhava enfaticamente que os problemas da política nacional de C&T não eram apenas de recursos, havendo efetivamente um conjunto de questões ainda bem mais problemáticas a serem enfrentadas, dentre as quais se destacam: i. forte dissociação entre a capacidade instalada e as necessidades de inovação do setor produtivo; ii. reduzido investimento privado em P&D e praticamente inexistente marco legal e tributário favorável à inovação nas empresas; iii. baixa capacidade de coordenação e articulação das ações setoriais em C&T e P&D (MCT, 1999).

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Assim, um dos grandes desafios que tal documento colocava à política nacional de C&T estava centrado na necessidade de restabelecer um sistema de incentivo amplo ao desenvolvimento tecnológico empresarial, com especial ênfase nas atividades de P&D (MCT, 1999). Uma das tabelas apresentadas no documento, com as prioridades definidas para os próximos quatro anos a partir dos grandes objetivos de orientação estratégica do PPA do MCT, ilustra bem a preponderância das ações destinadas a ampliar a participação privada no esforço de P&D, contempladas no programa “Inovação e Competitividade”, como pode ser visto abaixo.

TABELA 1 - Principais programas do PPA/MCT e Alocação e Priorização do Orçamento

Principais Programas Estruturantes 2000 2001 2002 2003

Inovação e Competitividade 7,1% 6,0% 9,5% 11,4%

Sociedade da Informação & Internet II 4,7% 4,5% 7,5% 9,2%

Biotecnologia - Genoma 1,7% 1,3% 4,2% 5,8%

Meteorologia e Clima 2,0% 2,6% 4,5% 5,5%

Total dos Programas Estruturantes 15,5% 14,4% 25,6% 31,8%

Demais Programas 84,5% 85,6% 74,4% 68,2%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: MCT (1999).

A partir dos dados de priorização desta tabela fica notável a preponderância do programa estruturante “Inovação e Competitividade”, que, ao final do quadriênio, deveria contar com um orçamento de mais de 10% do total do orçamento do MCT destinado aos seus programas. Além do mais, visto que o documento do MCT apresenta um entendimento deste programa bastante direcionado à relevância da P&D empresarial, a priorização que vemos na tabela acima espelha a relevância crescente que a questão da P&D empresarial assumia no âmbito do MCT ao longo daqueles anos.

A convergência de opiniões em torno dessa mudança de agenda da política de C&T no segundo Governo FHC se alimentou do enfoque compreensivo que foi concedido à política e suas metas, que surgia do amplo reconhecimento das transformações em curso da economia e do papel chave que cumpria a ciência, a tecnologia e a inovação na construção

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das sociedades modernas (PACHECO, 2005). Tal convergência se sustentou, então, na convicção de que tais políticas eram centrais para o desenvolvimento nacional, voltando a estratégia de desenvolvimento para o papel do conhecimento, que incorporasse a dimensão da inovação na política industrial e que valorizasse os ativos resultantes dos investimentos realizados nas áreas de pesquisa durante os últimos cinquenta anos (PACHECO, 2005). Dessa forma, a temática da inovação entrou na agenda da política nacional de C&T neste período, ao passo que as empresas foram reconhecidas enquanto relevantes atores do sistema nacional de C&T.

A construção do consenso por trás desta mudança na agenda, contudo, não foi algo trivial e imune a pressões, demandas, percepções e tempos muito distintos entre os diversos atores que interagem para definir as prioridades do sistema nacional de C&T (PACHECO, 2005). Os representantes acadêmicos argumentavam que a maior parte do esforço nacional de pesquisa era realizado nas instituições públicas e, portanto, era dever do setor público financiar tais atividades, especialmente aquelas de pesquisa mais fundamental, essenciais para o avanço do conhecimento e da economia (PACHECO, 2005). O setor privado argumentava que a inovação é realizada substancialmente nas empresas e, logo, seria lógico esperar que os recursos públicos fossem dirigidos prioritariamente a elas (PACHECO, 2005). Os estados da federação e progressivamente também os municípios começaram igualmente a exigir uma participação mais ativa na política nacional apontando suas competências e suas necessidades, bem como também o fizeram os ministérios e agências setoriais reguladoras (PACHECO, 2005).

É importante destacar que todos estes argumentos são, com efeito, legítimos e lógicos quando analisados de forma isolada, embora invariavelmente conduzam a um jogo de soma zero, de modo que, para superá-los, seja necessário compreender a lógica da inovação e o sentido da construção de um sistema nacional no qual a inovação resulte de múltiplos atores e suas articulações (PACHECO, 2005). Com toda esta problemática em vista, para que tal mudança fosse levada a cabo, foi necessária uma profunda reestruturação do MCT, a qual, de fato, está na origem da própria PINTEC, tal como descreve Carlos Américo Pacheco, atual reitor do Instituto Tecnológico da Aeronáutica e então secretário- executivo do MCT no período 1999-2002:

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O ponto inicial dessa coisa da criação da PINTEC começou em 1999, quando a gente redesenhou a estrutura do MCT. A mudança de cunho administrativo do MCT, ela implicou em a gente tirar um conjunto de coisas que o MCT tinha na época, tipo a coordenação do PADCT, a coordenação do PRONEX e etc., e passar tudo isso que tinha a ver com fomento para as agências, e trazer para o ministério várias coisas que ainda estavam no âmbito, por exemplo, do CNPq. Essa é uma decisão de consolidar a posição do ministério como formulador de políticas e tirar os instrumentos operacionais do ministério [...] antigamente o PADCT ficava na secretaria-executiva do MCT e o PRONEX também, tiramos isso e entregamos ao CNPq e à FINEP e no lugar disso nós criamos duas assessorias: uma assessoria era a assessoria de acompanhamento e avaliação, que via toda a parte de PPA e indicadores, e a outra era de financiamento e captação de recursos, onde foram criados os fundos setoriais. Nessa assessoria de acompanhamento e avaliação, nós trouxemos a Marisa Cassim, que tinha sido diretora do CNPq, e montamos duas áreas embaixo, uma voltada para o PPA e uma de indicadores. E com isso nós trouxemos um projeto que estava no CNPq, que era a equipe que cuidava dos indicadores de C&T. Na verdade, a gente viu o seguinte, que era uma coisa muito precária que ficava lá dentro do CNPq, então nós resolvemos trazer para poder fazer avaliação e acompanhamento com indicadores de C&T adequados. [Entrevista para o autor em 14 de abril de 2014 em São José dos Campos – SP]

Assim, a criação da Assessoria de Acompanhamento e Avaliação, bem como da Coordenação de Estatísticas e Indicadores de C&T ligada a ela, foi algo decorrente desta decisão de consolidar a posição do ministério como formulador de políticas públicas. Evidentemente, estas reestruturações institucionais estão estreitamente atreladas com a mudança de agenda anteriormente discutida e, em especial, com a necessidade percebida de tornar o MCT menos isolado e com menos problemas orçamentários, ao mesmo tempo em que se aumenta sua capacidade de formulação de políticas nacionais integradas com outros órgãos públicos. Para cuidar, então, da Coordenação de Estatísticas e Indicadores de C&T foi convidado Sinésio Ferreira, um técnico especializado em estatísticas econômicas que havia passados muitos anos na Fundação SEADE. Sinésio Ferreira descreve da seguinte maneira o trabalho atribuído à Coordenação de Estatísticas e Indicadores de C&T:

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A ideia era a gente tentar criar um sistema de informações, fazer com que os indicadores de C&T deixassem de ser feitos por órgãos que são executores da política de C&T e ficassem numa instância, digamos, superior do MCT, de modo que não fossem contaminados pela visão daquele órgão, pelos interesses daquele órgão [...] A ideia era institucionalizar um grupo de estudiosos dos indicadores de C&T que tivesse a menor influência possível dos próprios interesses do MCT e, deste modo, essa associação com o IBGE seria uma coisa importante para garantir essa neutralidade, enfim, essa qualidade técnica dos indicadores [...] Sempre teve essa ideia de a gente se aproximar do IBGE, de ter o IBGE como corresponsável e chancelador, digamos assim, da qualidade desses indicadores [...] As estatísticas oficiais, mesmo as setoriais, deveriam ser produzidas por um órgão independente, o menos sujeito a interesses de pesquisadores, professores universitários, empresas ou de quem quer que fosse, enfim, de todo o universo que trabalha com C&T, de modo que representasse da melhor forma possível o desempenho do País nesse campo. [Entrevista para o autor em 08 de maio de 2014 em São Paulo – SP]

Essa procura por uma certa “blindagem” na produção estatística está diretamente associada com a ideia de fazer do MCT um órgão, por excelência, formulador de políticas, desvinculando-o do exercício direto da operação dos instrumentos. Num ambiente de dificuldade de afirmação política do campo da C&T, era fundamental que o MCT se colocasse de tal maneira com vistas a adquirir legitimidade no âmbito da política pública nacional. Antes, contudo, de haver a aproximação com o IBGE, os próprios técnicos do MCT procuraram reorganizar os indicadores de C&T que estavam à disposição, de modo a averiguar o que era aproveitável, o que era melhorável e o que, de fato, seria necessário fazer um levantamento primário das informações. Carlos Pacheco, então, descreve da