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DIEGO RAFAEL DE MORAES SILVA
O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO CONCEITUAL-METODOLÓGICA DA PINTEC
CAMPINAS 2015
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NÚMERO: 334/2015 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
DIEGO RAFAEL DE MORAES SILVA
“O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO CONCEITUAL-METODOLÓGICA DA PINTEC”
ORIENTADOR: PROF. DR. ANDRÉ TOSI FURTADO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA AO INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS DA UNICAMP PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE MESTRE EM POLÍTICA CIÊNTÍFICA E TECNOLÓGICA
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELO ALUNO DIEGO RAFAEL DE MORAES SILVA E ORIENTADA PELO PROF. DR. ANDRE TOSI FURTADO
CAMPINAS 2015
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Geociências Cássia Raquel da Silva - CRB 8/5752
Silva, Diego Rafael de Moraes,
Si38p SilO processo de construção conceitual-metodológica da PINTEC / Diego Rafael de Moraes Silva. – Campinas, SP : [s.n.], 2015.
SilOrientador: André Tosi Furtado.
SilDissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociências.
Sil1. Pesquisa e desenvolvimento. 2. Indicadores. 3. Ciência e tecnologia -Política. 4. Inovação tecnológica - Brasil. I. Furtado, André Tosi,1954-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Geociências. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: The conceptual and methodological design process of the Brazilian innovation survey (PINTEC)
Palavras-chave em inglês: Research and development Indicators
Science and Technology - Politics Technological innovation - Brazil
Área de concentração: Política Científica e Tecnológica Titulação: Mestre em Política Científica e Tecnológica Banca examinadora:
André Tosi Furtado [Orientador] Ruy de Quadros Carvalho Roberto Carlos Bernardes Data de defesa: 26-02-2015
Programa de Pós-Graduação: Política Científica e Tecnológica
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AGRADECIMENTOS
Por mais que a redação dos agradecimentos possa ser, talvez, algo tão difícil quanto a redação da própria dissertação de mestrado, haja visto que sempre permanece o receio por parte do autor de ter esquecido alguém importante, seria injusto não mencionar aqui alguns nomes de grande relevância e apoio na minha trajetória na pós-graduação.
Primeiramente, é forçoso recordar que meu interesse pelas discussões sobre ciência, tecnologia e desenvolvimento teve início na USP, onde fiz minha graduação em Ciências Sociais. Cabe lembrar aqui a figura do Professor Glauco Arbix, meu orientador de iniciação científica e um dos principais responsáveis por tal interesse. Portanto, deixo registrado meu agradecimento especial ao Professor Glauco e a todo o grupo de pesquisa do Observatório da Inovação e Competitividade da USP, com o qual tive o prazer de trabalhar entre os anos de 2010 e 2012.
Para tornar um pouco menos árdua a tarefa de realizar uma pesquisa de mestrado, é essencial que tenhamos um bom ambiente de convívio. Nesse sentido, é fundamental destacar as boas amizades que fiz com meus colegas de UNICAMP. Devo aqui mencionar alguns nomes: Edgar Barassa, Altair Oliveira, Luís Lucas, Tildo Furlan, Renan Leonel, Beatriz Florence, Daniela Pinheiro e Marco Antonio Tavares, pessoas com as quais tive bons momentos de risadas, bem como proveitosas, e às vezes acaloradas, discussões.
Também tenho o dever de agradecer à toda a equipe do DPCT/IG-UNICAMP, especialmente à Adriana Teixeira, secretária do DPCT, e à Valdirene Pinotti, secretária de pós-graduação do IG-UNICAMP. Elas, bem como os demais funcionários da UNICAMP, forneceram de modo solícito e bem disposto um grande apoio à execução de minha pesquisa. Igualmente devo agradecer ao CNPq, pelo suporte financeiro à minha pesquisa com estes dois anos de bolsa de mestrado.
O corpo docente do DPCT também foi fundamental para que eu conseguisse realizar a minha pesquisa. Em especial, devo aqui agradecer ao meu orientador, André Furtado, pela atenção, pela solicitude, pelos sempre acurados comentários e, sobretudo, pela confiança que depositou em meu trabalho. Também agradeço à professora Leda
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Gitahy, que nas disciplinas de metodologia de pesquisa e seminários de dissertação sempre fez importantes observações em relação ao meu trabalho.
Faço também uma especial menção aos professores que compuseram minha banca de qualificação, professores Ruy Quadros do DPCT/UNICAMP e Roberto Bernardes da FEI, os quais fizeram preciosas observações para o melhoramento e a evolução de minha pesquisa. Também agradeço de coração a todos os entrevistados que se dispuseram muito gentilmente a conversar comigo e a me ajudar a entender mais a fundo o meu objeto de pesquisa: Wasmália Bivar e Mariana Rebouças do IBGE, Carlos Pacheco do ITA, Sinésio Ferreira da Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de São Paulo, Sandra Hollanda da EMBRAPII, Evando Mirra da UFMG e Virene Matesco da FGV.
Alguns agradecimentos de cunho mais pessoal são igualmente importantes. Devo agradecer a todos os amigos que fizeram parte da minha vida, da infância à vida adulta, sempre contribuindo para o meu crescimento pessoal. Gostaria, porém, de agradecer especialmente a um conjunto de amigos mais próximos, que, por meio de nossas conversas filosóficas, verdadeiras “terapias”, me ajudam a entender melhor o mundo, a mim mesmo e a tornar minha caminhada cotidiana mais suave e sólida. Aqui me refiro a Guilherme Melo, Renan Vieira, Bruno Condini, Flávio Amaral e Caio Censi. Poder contar com amigos como esses é uma verdadeira dádiva.
Por último, e não menos importante, mas, sim, mais importante, devo mencionar aqui meus pais, Maria Rosa e Luiz Ferreira. Nenhum dos agradecimentos anteriores seria possível sem eles, que com amor e confiança sempre estiveram ao meu lado, me ensinando os valores da humildade, do esforço, da espiritualidade, da honra e da dignidade. Se hoje consigo fazer um trabalho com alguma qualidade, acredito que, mais importante ainda que as ótimas formações acadêmicas que recebi, é a formação humana e moral advinda de meus pais a grande responsável.
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“Uma vez que o dispositivo de mensuração foi construído pelo observador... nós devemos recordar que aquilo que observamos não é a natureza em si mesma, mas a natureza exposta ao nosso método de interrogatório”
– Werner Heisenberg (1958)
“A coisa mais estúpida que se pode fazer é não mensurar. A segunda coisa mais estúpida que se pode fazer é confiar totalmente nas mensurações feitas”
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO CONCEITUAL-METODOLÓGICA DA PINTEC
RESUMO
Dissertação de Mestrado Diego Rafael de Moraes Silva
O surgimento da PINTEC no começo dos anos 2000 constituiu uma novidade radical em termos de mensuração da inovação no Brasil. Pouco, porém, se sabe sobre quais foram as motivações originais para a realização desta pesquisa no País e, em especial, quais foram os principais atores, interesses e visões de mundo por trás de tal consecução. Baseando-nos no entendimento de que o contexto de produção das estatísticas define, em certa medida, suas fronteiras de utilização, propomos na presente investigação um estudo acerca da gênese da PINTEC. Sustentamos que a PINTEC 2000, primeira edição desta pesquisa, assumiu uma configuração conceitual-metodológica que é fruto das escolhas provenientes do seu contexto de surgimento. Tais escolhas, por conseguinte, delineiam os limites e alcances das estatísticas e dos indicadores da PINTEC 2000, uma vez que elas, enquanto fundamentadas em determinados interesses e visões de mundo acerca do fenômeno a ser mensurado, privilegiam a mensuração de certos aspectos da inovação em detrimento de outros. Dada a notável relevância do Estado na produção e uso das estatísticas em geral e dos indicadores de CT&I em especial, partimos da hipótese de que os atores de políticas públicas desempenharam um papel de destaque no processo de construção da PINTEC, de modo que seus interesses e visões de mundo foram elementos fundamentais para a configuração conceitual-metodológica da pesquisa. Para retraçar as origens da PINTEC, realizamos entrevistas abertas com uma amostra intencional dos atores-chave envolvidos na construção da pesquisa, além, é claro, de discutir a trajetória histórica dos indicadores de inovação e dos modelos conceituais e metodologias que vêm ao longo dos anos fundamentando a sua mensuração. A partir das entrevistas, da revisão da literatura e dos documentos coligidos na presente investigação, evidenciou-se que a PINTEC é fruto de uma direta e incisiva demanda por parte do MCT, que, preocupado com a fragilidade acerca das estatísticas nacionais acerca do dispêndio privado em C&T e, especialmente, em P&D, propõe no final dos anos 1990 ao IBGE bancar financeiramente uma pesquisa de inovação no Brasil para poder contar com indicadores mais confiáveis sobre o setor privado. Observamos que, apesar de a principal demanda do MCT ser por indicadores de P&D empresarial, as discussões sobre a PINTEC evoluem, por meio de demandas de atores outros que aqueles provenientes do âmbito de política pública, em direção à realização de um survey de inovação, e não apenas um survey de P&D. A PINTEC 2000 assume, então, um modelo “híbrido”, configurando-se como um survey de inovação com uma robusta seção acerca das atividades de P&D, que era a principal demanda do MCT. Verificamos, contudo, que tal modelo possui suas limitações, as quais, contudo, não impediram que a PINTEC 2000 gerasse importantes impactos em termos de produção de conhecimento e possibilidades de sugestões de políticas públicas e gestão empresarial no Brasil.
Palavras-chave: Pesquisa e desenvolvimento; Indicadores; Ciência e tecnologia - Política; Inovação tecnológica - Brasil
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UNIVERSITY OF CAMPINAS INSTITUTE OF GEOSCIENCE
THE CONCEPTUAL AND METHODOLOGICAL DESIGN PROCESS OF THE BRAZILIAN INNOVATION SURVEY (PINTEC)
ABSTRACT
Masters Degree Thesis Diego Rafael de Moraes Silva
The emergence of the Brazilian Innovation Survey (PINTEC) in the early 2000s was a radical novelty in terms of innovation measurement in Brazil. However, we know little about the original motivations for its execution and we especially know little about which were the main actors, interests and worldviews behind such execution. From the understanding that statistical production context defines to some extent statistical frontiers of utilization, we propose here a research about the PINTEC’s genesis. We maintain that PINTEC adopted a conceptual and methodological configuration that is the result of choices from its genesis context. Such choices outlined the limits and reaches of PINTEC’s statistics and indicators. Given the remarkable relevance of the State in the production and utilization of statistics in general and STI (Science, Technology and Innovation) indicators in particular, we start from the assumption that political actors played a key role in the design process of PINTEC, so that their interests and worldviews were fundamental elements for the conceptual and methodological configuration of the survey. We did unstructured interviews with an intentional sample of key actors involved in the survey design to retrace PINTEC’s genesis, and besides we discussed the historical trajectory of innovation indicators and their conceptual models and methodologies. From the interviews, the literature review and documents collected we evidenced that PINTEC is the result of a direct and incisive demand from the Brazilian Ministry of Science and Technology (MCT), which was worried about the fragility of national statistics on private sector expenditure on S&T and especially on R&D. In the late 1990s, MCT thus proposed to the Brazilian Statistical Office (IBGE) to afford the financial means for the execution of an innovation survey in Brazil to count on more reliable data about the national private sector. We observed that despite the MCT main demand being on business R&D indicators, the discussions about PINTEC evolved to the design of an innovation survey and not only a R&D survey. Therefore, PINTEC adopted a ‘hybrid’ model as an innovation survey with a robust section about R&D activities, which were the MCT main demand. However, we also verified that such model have its limitations, which, notwithstanding, did not impeded that PINTEC generated important impacts on knowledge production and possibilities of policy and management suggestions in Brazil.
Keywords: Research and development; Indicators; Science and technology - Policy; Technological innovation - Brazil
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 1
CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS ... 9
CAPÍTULO 1 Influências e Impactos Sociais dos Indicadores ... 13
1.1. Influências Sociais na Produção de Estatísticas ... 13
1.2. Impactos Sociais na Utilização de Estatísticas ... 15
1.3. As Particularidades dos Indicadores de CT&I ... 17
1.4. A Relevância de uma Pesquisa sobre a Gênese da PINTEC ... 21
CAPÍTULO 2 A Recente Onda dos Indicadores de Inovação ... 23
2.1. Razões e Modelos de Mensuração da CT&I ... 23
2.2. Trajetória Histórica: dos indicadores de C&T aos indicadores de inovação ... 30
CAPÍTULO 3 A Gênese da PINTEC ... 47
3.1. Indicadores de Inovação no Brasil: esforços pioneiros ... 47
3.2. O Surgimento da Pesquisa Industrial-Inovação Tecnológica (PINTEC 2000) ... 52
CONCLUSÕES ... 93
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 101
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Lista de Quadros, Tabelas e Figuras
QUADRO 1 Atores-chave envolvidos na construção conceitual-metodológica da PINTEC eentrevistados para a consecução da
presente investigação ... 11
QUADRO 2 Síntese das principais características dos modelos de inovação .... 30
QUADRO 3 Síntese dos principais indicadores de inovação e de seus
modelos de mensuração ... 36
QUADRO 4 Indicadores de C&T a serem privilegiados para o período
1997/1998 ... 54
TABELA 1 Principais programas do PPA/MCT e Alocação e
Priorização do Orçamento ... 58
QUADRO 5 Síntese dos aspectos metodológicos da PINTEC 2000 ... 76
FIGURA 1 Estrutura dos temas abordados na PINTEC 2000 ... 77
QUADRO 6 Síntese das principais diferenças entre os questionários
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Lista de Siglas e Abreviaturas
ACTC Atividades Científicas e Técnicas Correlatas
ANPEI Associação Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovadoras
BACEN Banco Central do Brasil
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CEMPRE Cadastro Central de Empresas
C&T Ciência e Tecnologia
CIS Community Innovation Survey
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CT&I Ciência, Tecnologia e Inovação
CTT Contrato de Licenciamento de Transferência Tecnológica
EUA Estados Unidos da América
EUROSTAT Gabinete de Estatísticas da União Europeia FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
GDP Gross Domestic Product
GERD Gross Domestic Expenditure on R&D
I+D Investigación y Desarrollo
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IBICT Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia INE Instituto Nacional de Estadística
INPI Instituto Nacional de Propriedade Industrial
IPC Índice de Preços ao Consumidor
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPLAN Instituto de Planejamento e Gestão Governamental ITA Instituto Tecnológico da Aeronáutica
MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MERIT Maastricht Economic and Social Research and Training Centre on Innovation and Technology
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
NESTI Group of National Experts on Science and Technology Indicators
NRC National Research Council
NSF National Science Foundation
OAS Organization of American States
OECD Organization for Economic Cooperation and Development
ONU Organização das Nações Unidas
OSRD Office of Scientific Research and Development
PACTI Programa de Apoio à Capacitação Tecnológica da Indústria PADCT Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico PAEP Pesquisa da Atividade Econômica Paulista
PAER Pesquisa da Atividade Econômica Regional P&D Pesquisa e Desenvolvimento
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PIB Produto Interno Bruto
PINTEC Pesquisa de Inovação
PINTEC 2000 Pesquisa Industrial-Inovação Tecnológica 2000
PPA Plano Plurianual
PROEP Programa de Expansão da Educação Profissional PRONEX Programa de Apoio a Núcleos de Excelência RAIS Relação Anual de Informações Sociais R&D Research and Development
RICYT Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología – Iberoamericana e Interamericana
RLV Receita Líquida de Vendas
SEADE Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEST Secretaria Especial de Controle das Estatais
SNC Sistema Nacional de Contas
TIC Tecnologia de Informação e Comunicação
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
UE União Europeia
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INTRODUÇÃO
Nas discussões contemporâneas de desenvolvimento econômico, tornou-se praticamente um truísmo a relevância do fenômeno da inovação para o progresso das nações. O conceito econômico de “inovação” tem sido tratado com cada vez mais esmero, dada a constatação histórica de seu grande peso para o progresso econômico e social dos países desenvolvidos. Rosenberg ([1982] 2006) comenta que a crescente atenção dedicada pelos historiadores econômicos à inovação tecnológica desde os anos 1960 se deveu, em grande medida, ao reconhecimento do papel central do progresso técnico no crescimento econômico a partir, sobretudo, das contribuições de Abramovitz (1956) e Solow (1957), ambos sugerindo que o crescimento no produto per capita norte-americano tinha dependido muito mais do aumento da produtividade dos recursos do que do uso de mais recursos.
Estes dois notáveis estudos dos anos 1950 alcançaram, empregando métodos diferentes e examinando períodos diferentes, uma mesma e importante conclusão: não mais do que 15% do crescimento medido no produto per capita dos EUA ao final do século XIX e na primeira metade do século XX podiam ser atribuídos ao crescimento dos insumos medidos de capital (MOWERY & ROSENBERG, [1998] 2005). Assim, o enorme “resíduo” de 85% sugeriu que o crescimento da renda per capita da economia norte-americana no século XX resultou predominantemente da extração de mais produto de cada unidade de insumo na atividade econômica ao invés do mero uso de mais insumos (MOWERY & ROSENBERG, [1998] 2005). O principal candidato a ser, então, responsabilizado pela ocorrência desse resíduo foi a mudança tecnológica.
Esta compreensão da extensão do crescimento econômico decorrente do processo de mudança tecnológica se deu, todavia, somente após certas magnitudes terem sido reduzidas a uma expressão quantitativa, uma vez que a própria medida do crescimento econômico requer uma estrutura conceitual e uma metodologia para agregar a miríade de atividades que constituem a vida diária de uma grande economia (MOWERY & ROSENBERG, [1998] 2005). Assim, uma vez que, tal como sublinhado por Mowery & Rosenberg ([1998] 2005), foi a disponibilidade de tais dados que preparou o terreno para a “descoberta” da
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contribuição da mudança tecnológica ao crescimento econômico, é emblemática a relevância das estatísticas para a compreensão do fenômeno da inovação desde a sua gênese conceitual. Porém, o papel desempenhado pelas estatísticas não se restringiu ao nível da compreensão, no que se refere à inovação, destacando-se também no nível da intervenção política.
O acentuado reconhecimento do impacto do progresso técnico e, por conseguinte, também da ciência e tecnologia (C&T) no ambiente econômico demandou o desenvolvimento de políticas específicas para a C&T e para a inovação ao longo das últimas décadas, de modo que a contribuição destas sobre o progresso econômico pudesse ser mais efetiva (FREEMAN; SOETE, [1974] 2008). As estatísticas, por sua vez, foram essenciais na formulação e sustentação de tais políticas (VELHO, 2001). Hoje não é preciso muito esforço para enxergar a produção disseminada das estatísticas no âmbito da ciência, tecnologia e inovação (CT&I), bastando olhar para os esforços de instituições de renome como National Science Foundation (NSF), United Nations Educational, Scientific and
Cultural Organization (UNESCO) e Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) em busca de um número cada vez maior e de uma precisão cada vez
mais sofisticada das estatísticas e, em última instância, dos indicadores de CT&I.
Deve-se aqui abrir parênteses para estabelecer uma relevante distinção entre estatísticas e indicadores. Compreender a definição de indicador e o papel das estatísticas na sua constituição não é das tarefas mais triviais. Existe uma miríade de caracterizações que tentam dar conta dessa definição, muitas das quais não são excludentes, mas complementares, fazendo com que não exista uma definição consensual de “indicador” (DAVIS; KINGSBURY; MERRY, 2012).
É importante destacar, porém, ao menos duas delas. Primeiramente, uma visão mais técnica, adotada por Fred Gault (2011), que caracteriza os indicadores como estatísticas, ou combinações de estatísticas, que são povoadas por dados, os quais, por sua vez, podem vir de diversas fontes, tais como surveys, registros administrativos e estudos de caso. Esta visão, também sustentada por Sirilli (2006), nos sugere que, figurativamente, as estatísticas seriam como “átomos” e os indicadores seriam como “moléculas”. Em segunda instância, também destacamos uma visão mais funcional, fornecida por Benoît Godin (2003), segundo a qual os indicadores são estatísticas de interesse normativo direto que facilitam
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julgamentos concisos, abrangentes e ponderados sobre a condição dos principais aspectos de uma sociedade.
A abordagem de Godin (2003) nos parece mais interessante, pois, oferece um panorama histórico para sustentar sua posição e já indica de antemão a relevância de interesses normativos na constituição de indicadores. Este autor aponta que os indicadores começaram a aparecer na ciência econômica nos anos 1930, com a função de oferecer melhor compreensão de conceitos econômicos muito cobiçados na época, como crescimento, produtividade, emprego e inflação. Porém, apenas a partir da década de 1960, o termo se tornou difundido e, por meio de influências do movimento dos indicadores sociais1, teve início o desenvolvimento sistemático de indicadores de ciência e tecnologia próprios para a compreensão dessas esferas.
É forçoso, porém, admitir que, recentemente, os indicadores de CT&I vêm vivenciando amplas transformações em vista da emergência de uma complexa rede de consumidores e produtores destas estatísticas (LEPORI; BARRÉ; FILLIATREAU, 2008). De acordo com Lepori et al. (2008), cada vez mais novos atores têm adentrado no sistema de produção e consumo deste tipo de indicador, o que evidencia e se dá concomitantemente ao crescimento da complexidade dos sistemas de CT&I por meio da expansão e diferenciação de seus componentes e atores, originando uma densa rede de interações e complementariedades. Certamente, um dos elementos mais relevantes para a complexificação recente do sistema de CT&I está no reconhecimento do caráter sistêmico do fenômeno da inovação, sobretudo por meio dos estudos de economia evolucionária, o qual tem colocado severos desafios para a mensuração adequada do processo de inovação (BARRÉ, 2004).
Multiplicação dos atores à parte, é ainda inegável, porém, o papel de destaque dos Estados e governos enquanto produtores e consumidores dos indicadores de CT&I. Primeiramente, porque é da própria natureza das pesquisas estatísticas servir ao Estado e às finalidades públicas, uma vez que historicamente as motivações de mensuração da realidade social estiveram primordialmente enraizadas nas necessidades de controle e
1 As primeiras edições do Science Indicators norte-americano, que décadas mais tarde se tornaria Science and Engineering Indicators, se beneficiaram de colaborações regulares com o Social Science Research Council’s Comittee on Social Indicators durante as décadas de 1960 e 1970 (cf. GODIN, 2003; COBB; RIXFORD,
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intervenção política (MARTIN, 2001; GODIN, 2002). Mas, também, por causa da já mencionada relevância da CT&I para o desenvolvimento econômico e social das nações, o que faz com que o poder público seja um fornecedor e demandante fundamental dos indicadores de CT&I. Por tais e outros motivos, alguns autores chegam até a conceber a produção estatística em CT&I como praticamente um monopólio de Estado (GODIN, 2004).
Tendo em vista tal papel de destaque, o objetivo da presente dissertação é, então, o de compreender qual foi a relevância do Estado, entendido aqui como o conjunto de atores inseridos no âmbito da política pública, no surgimento de uma pesquisa de inovação em específico: a Pesquisa Industrial-Inovação Tecnológica 20002 (PINTEC 2000). Esta pesquisa, que vem sendo realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) desde o começo dos anos 2000, constituiu uma novidade radical em termos de mensuração da inovação no Brasil (ERBER, 2010). Porém, pouco se sabe sobre quais foram as motivações originais para a realização desta pesquisa no País e, em especial, quais foram os principais atores, interesses e visões de mundo por trás de tal consecução.
Cabe destacar aqui que as ideias3 de “interesse” e “visão de mundo” com as quais trabalhamos partem da constatação de que há modelos de concepção por trás de todos os indicadores, os quais seriam as “visões de mundo” portadas pelos atores que produzem as estatísticas, que direcionam a mensuração em tal ou qual maneira, evidenciando maiores “interesses” por uns ou outros indicadores. Por exemplo: o modelo linear de inovação consiste numa dessas “visões de mundo” e, portanto, é utilizado enquanto modelo de concepção que embasa a mensuração da inovação, tendo por característica destacar os indicadores de pesquisa e desenvolvimento (P&D) enquanto elementos fundamentais a se mensurar, isto é, elementos mais dignos de interesse no exercício de mensuração.
Acreditamos que um estudo acerca da origem desta pesquisa é bastante relevante quando se tem em mente a ideia de que o contexto de produção das estatísticas define, em
2 Na edição 2003 a PINTEC passou a se chamar “Pesquisa Industrial de Inovação Tecnológica”. Já na edição
2005, em decorrência da adição de alguns serviços selecionados no universo de investigação da pesquisa, a PINTEC passou a se chamar “Pesquisa de Inovação Tecnológica”, nome que se manteve na edição 2008. Atualmente, na edição 2011, o nome da PINTEC foi mais uma vez modificado, agora para “Pesquisa de Inovação”, tendo em vista que na atual edição ela passa a contemplar as inovações organizacionais e de
marketing.
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certa medida, suas fronteiras de utilização (SENRA, 2009). Esta ideia proveniente da sociologia das estatísticas nos é muito cara na medida em que ela sublinha que escolhas conceituais e metodológicas são feitas na criação das pesquisas estatísticas e levar em conta estas escolhas, bem como o contexto no qual foram feitas, é fundamental para entender os limites e alcances das estatísticas. Isto significa que, sem compreender o contexto fundador das estatísticas de CT&I, bem como de quaisquer outras, corre-se o risco de as utilizar inapropriadamente, cometendo, por exemplo, o que Freeman & Soete (2009) chamam de abuso dos indicadores de CT&I.
Sustentamos, portanto, que a PINTEC 2000 assumiu uma configuração conceitual-metodológica que é fruto das escolhas provenientes do contexto de surgimento desta pesquisa. Tais escolhas, por conseguinte, delineiam os limites e alcances das estatísticas e dos indicadores da PINTEC 2000 uma vez que elas, enquanto fundamentadas em determinados interesses e visões de mundo acerca do fenômeno a ser mensurado, privilegiam a mensuração de certos aspectos da inovação em detrimento de outros. Logo, compreender tais escolhas é essencial para uma avaliação crítica desta pesquisa4.
Dada a notável relevância do Estado na produção e uso das estatísticas em geral e dos indicadores de CT&I em especial, a perspectiva de pesquisa que aqui adotamos busca investigar sobretudo a atuação dos agentes da política pública nacional na construção da PINTEC. Partimos da hipótese de que os atores da política pública desempenharam um papel de relevância no processo de construção desta pesquisa, de modo que seus interesses e visões de mundo foram elementos fundamentais para a configuração conceitual-metodológica da PINTEC. Deste modo, a averiguação dos interesses e visões de mundo destes atores no processo de construção desta pesquisa, bem como a verificação da relevância que eles tiveram em tal processo, consistirá na base de investigação que seguiremos.
Assim, a principal questão de pesquisa que norteia a nossa investigação fica definida como a seguinte:
4 Evidentemente, após a sua primeira edição a PINTEC vivenciou importantes evoluções conceituais e
metodológicas, as quais, porém, não serão objeto de avaliação e análise na presente dissertação, uma vez que nosso foco está voltado apenas para a primeira edição desta pesquisa. Portanto, é perfeitamente possível que algumas das críticas provenientes da nossa avaliação da PINTEC 2000 já não sejam mais válidas para edições posteriores da pesquisa.
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1) Qual o papel dos atores da política pública, bem como dos seus interesses e visões de mundo, no processo de construção conceitual-metodológica da PINTEC?
Desta questão decorrem outras questões de apoio, as quais possuem como objetivo nos auxiliar na compreensão da resposta a nossa questão principal, embora sejam elas mesmas questões mais abrangentes e gerais do que a questão principal. Tais questões de apoio são as seguintes:
1) Quais as principais motivações para o surgimento da PINTEC?
2) Como foi o processo de construção conceitual-metodológica da PINTEC?
3) Quais os principais atores envolvidos no processo de construção conceitual-metodológica da PINTEC?
4) Quais os interesses e visões de mundo dos principais atores envolvidos no processo de construção conceitual-metodológica da PINTEC?
Embora concedamos uma análise privilegiada ao papel desempenhado pelos atores da política pública na construção conceitual-metodológica da PINTEC, não deixaremos de mencionar o papel desempenhado por atores advindos de outros âmbitos, tais como a academia e o empresariado, os quais também estão envolvidos com as discussões sobre inovação no Brasil e, portanto, também se interessam pela mensuração deste fenômeno. Assim, não obstante o nosso objetivo geral de pesquisa seja identificar o papel dos atores da política pública na gênese da PINTEC, retraçaremos necessariamente todo o processo de construção conceitual-metodológica desta pesquisa, abordando os diversos atores envolvidos, bem como seus diversos interesses e visões de mundo.
Respondendo estas questões de pesquisa, acreditamos ser possível identificar os limites e alcances da PINTEC 2000. A partir da compreensão acerca do modo que se chegou à configuração conceitual-metodológica adotada pela pesquisa, esperamos ser possível apontar suas fragilidades, sem desconsiderar, contudo, a sua relevância e seu impacto para os diversos atores envolvidos com a discussão de CT&I no Brasil, de modo geral, e para os atores provenientes do âmbito da política pública, de modo particular.
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Para responder a estas questões, esta dissertação está construída da seguinte maneira. No Capítulo I exploramos, com vistas a delinear o marco teórico do qual partimos, as discussões acerca da importância das estatísticas e dos indicadores na governança dos fenômenos sociais, ao mesmo tempo em que apontamos as fragilidades e limitações inerentes à toda atividade de mensuração a partir do debate sobre os modelos conceituais de mensuração, ou seja, das visões de mundo que fundamentam toda e qualquer produção estatística. Neste capítulo serão destacados os impactos e influências sociais na utilização e na produção estatística em geral, tendo como pano de fundo as discussões da sociologia das estatísticas. Também sublinharemos as particularidades dos indicadores de CT&I no que se refere a este debate, os quais, em sua maioria, diferem de indicadores mais tradicionais e consolidados em termos de sua capacidade de impacto social. Concluiremos o capítulo apontando, a partir da discussão teórica empreendida no capítulo, a relevância de um estudo acerca da gênese da PINTEC.
No Capítulo II nos empenhamos em, por um lado, identificar as razões e os modelos teóricos por trás dos indicadores de inovação, e, por outro, retraçar a trajetória histórica de evolução da mensuração de elementos da C&T, enquanto proxies da inovação, em direção à mensuração direta da inovação. Tal trajetória se dá rumo a um entendimento que procura abarcar a complexidade do fenômeno inovativo, superando concepções mais tradicionais que o ligavam a necessários desenvolvimentos científicos e tecnológicos prévios. Este capítulo, portanto, faz uma análise histórico-conceitual ampla acerca da recente onda dos indicadores de inovação, abrangendo tanto a perspectiva teórica, com a discussão das razões e modelos de mensuração, quanto a perspectiva histórica, com a trajetória que evolui dos indicadores de C&T aos indicadores de inovação. Veremos, assim, o surgimento dos chamados surveys de inovação, os quais tomam por fundamento as diretrizes metodológicas do Manual de Oslo e procuram embasar a produção de mensurações diretas da inovação. Dado que a PINTEC se insere no âmbito destes surveys de inovação, é imprescindível, portanto, que conheçamos o desenvolvimento histórico e as concepções teóricas por trás deste tipo de pesquisa.
No Capítulo III nos dedicamos ao acompanhamento do processo de construção conceitual-metodológica da PINTEC. Primeiramente, traçamos um breve retrato do que foram os esforços pioneiros de produção de indicadores de inovação no Brasil, procurando
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delinear o contexto no qual a PINTEC surge para compreender as escolhas e decisões por trás da construção desta pesquisa e, portanto, para estabelecer uma compreensão mais abrangente do problema. Posteriormente, dedicamos um enfoque especial a uma minuciosa análise acerca do surgimento da PINTEC, apontando os limites e alcances da configuração conceitual-metodológica que esta pesquisa veio a adquirir. Cabe frisar que é precisamente na análise da gênese desta pesquisa presente neste capítulo que se encontram alguns dos principais ganhos analíticos e interpretativos que esta dissertação de mestrado pretende fornecer para o debate sobre a evolução da produção estatística no âmbito da inovação no Brasil.
Por fim, teceremos algumas considerações finais a título de conclusão retomando as perguntas de pesquisa aqui estabelecidas, o objetivo desta investigação, nossa hipótese e os avanços feitos em cada um dos capítulos, numa síntese integradora. Procuraremos sublinhar de maneira sucinta os principais elementos das discussões aqui empreendidas, com destaque para os principais achados de nossa investigação. Ao final, também apontaremos possíveis e desejáveis novos caminhos de pesquisa para investigações vindouras sobre o tema de produção estatística em inovação no Brasil
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CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS
Os elementos discutidos na introdução desta dissertação nos levam à seguinte questão de pesquisa: Qual o papel dos atores da política pública, bem como dos seus interesses e visões de mundo, no processo de construção conceitual-metodológica da PINTEC? Tal questão de pesquisa possui, por um lado, um caráter exploratório, tendo como objetivo a exploração de um fenômeno ainda pouco conhecido com a finalidade de familiarizar-se com ele e compreendê-lo mais profundamente, característica esta que define os estudos exploratórios (SINGLETON; STRAITS; STRAITS, 1993). Mas também possui, por outro lado, um caráter explicativo, na medida em que busca examinar a relação entre determinadas variáveis e testar uma hipótese (SINGLETON; STRAITS; STRAITS, 1993). Embora nossa investigação possua esse duplo caráter, o desenho de pesquisa aqui utilizado se debruçou, sobretudo, em estágios de pesquisa típicos de estudos exploratórios, não abdicando, contudo, de fazer as inferências causais típicas de estudos explicativos.
Selltiz et al. ([1959] 1975) sublinham que os estudos exploratórios demandam um planejamento de pesquisa suficientemente flexível para permitir a consideração de muitos aspectos diferentes de um fenômeno. Com esta peculiaridade em mente, estes autores sugerem alguns métodos que tendem a ser muito úteis nas pesquisas exploratórias: a) uma resenha da ciência social afim e de outras partes pertinentes da literatura; b) um levantamento de pessoas que tiveram experiência prática com o problema a ser estudado; c) uma análise de exemplos que “estimulem a compreensão”.
Na presente investigação, procuramos cobrir, em maior ou menor medida, todos estes métodos sugeridos. O item “a” foi coberto por uma análise da literatura relevante incorporada nos Capítulos 1, 2 e 3 desta dissertação, bem como o item “c” é coberto pela análise da trajetória histórica dos indicadores de inovação apresentada no Capítulo 2, no qual se destaca como exemplo o surgimento do Community Innovation Survey (CIS) no âmbito da União Europeia (UE) e da OECD. Além disso, para ambos os itens, também foi feita uma análise dos principais documentos das organizações e instituições pertinentes na
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origem da PINTEC, tais como o então Ministério da Ciência e Tecnologia5 (MCT), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Seletos materiais histórico-institucionais, tais como alguns dos manuais metodológicos da OECD e alguns dos questionários do CIS, também foram utilizados para complementar a análise.
No que se refere ao item “b”, este foi coberto especialmente pelo segundo tópico do Capítulo 3 desta dissertação. Para a redação deste capítulo, que versa especificamente sobre a gênese da PINTEC, foi necessária a realização de entrevistas abertas com uma amostra intencional dos atores-chave envolvidos na construção conceitual-metodológica da pesquisa. Selltiz et al. ([1959] 1975) frisam que, em se tratando de pesquisas exploratórias, é necessário que os atores de um estudo de experiência sejam cuidadosamente selecionados tendo em vista a capacidade de que ofereçam as contribuições procuradas, o que justifica a utilização de um questionário aberto e de um desenho amostral não-probabilístico.
Trabalhamos, portanto, com um questionário aberto, ou, mais especificamente, um roteiro de questões que conduzia a entrevista de acordo com algumas questões-chave, as quais, a partir das respostas dos entrevistados, poderiam se desdobrar, e de fato se desdobraram, em outras questões não antevistas pelo nosso roteiro. Estes roteiros de questões eram, em grande medida, personalizados, isto é, foram elaborados especificamente para ir ao encontro das informações que se esperava que o entrevistado pudesse fornecer, embora houvesse, sim, algumas questões comuns apresentadas para vários entrevistados. No ANEXO A da presente dissertação apresentamos estes roteiros com suas respectivas questões-chave. Os atores-chave abordados na presente investigação foram os seguintes:
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QUADRO 1 - Atores-chave envolvidos na construção conceitual-metodológica da PINTEC e entrevistados para a consecução da presente investigação.
Nome Instituição Cargo Período
Carlos Pacheco a) MCT b) FINEP
a) Secretário Executivo
b) Presidente do Conselho de Administração
a) 1999 - 2002 b) 1999 – 2003
Evando Mirra CNPq Presidente do CNPq 1999 – 2001
Mariana Rebouças IBGE a) Planejamento da PINTEC b) Coordenação da PINTEC
a) 2000 - 2003 b) 2003 - 2008
Sandra Hollanda MCT Coordenadora da Assessoria de Acompanhamento e Avaliação
2000 - 2003
Sinésio Ferreira MCT Chefe da Coordenação dos Indicadores de
Ciência e Tecnologia 2000 – 2003
Virene Matesco MCT Consultora do Banco Mundial junto ao MCT
em projeto de indicadores de C&T 1996 – 1998 Wasmália Bivar IBGE a) Coordenação da PINTEC
b) Presidente do IBGE
a) 2000 - 2003 b) 2011 -
Por fim, é também importante destacar a relevância do escrutínio do objeto desta pesquisa, isto é, da PINTEC. Como estamos investigando a origem da PINTEC, lidamos apenas com a primeira edição desta pesquisa, intitulada Pesquisa Industrial-Inovação Tecnológica 2000, doravante PINTEC 2000, publicada no ano de 2002. Cabe também recordar que a PINTEC 2000 compreende todas as suas publicações, isto é, sua publicação oficial, seu questionário, seu manual de instruções de preenchimento e suas notas técnicas. Este material nos permite conhecer a configuração da primeira edição da PINTEC, ao passo que a revisão da literatura, as entrevistas e os documentos e materiais histórico-institucionais relevantes nos possibilitam retraçar as origens desta pesquisa.
O intuito deste planejamento de pesquisa foi o de possibilitar a averiguação acerca das concepções e metodologias que se manifestaram no surgimento e configuração inicial da PINTEC, algo a ser observado na análise dos materiais da primeira edição da pesquisa e nas entrevistas, e também o de identificar como e de onde surgiram estas concepções e
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metodologias, isto é, quem estava por trás delas e quais os estímulos para incorporá-las na pesquisa, aspectos estes a serem observados na revisão da literatura, na análise dos documentos e materiais histórico-institucionais relevantes e também nas entrevistas com os atores-chave. Esperamos com este desenho de pesquisa poder confirmar ou refutar a hipótese de que os atores da política pública desempenharam um papel de relevância no processo de construção deste survey, de modo que seus interesses e visões de mundo foram elementos fundamentais para a configuração conceitual-metodológica da PINTEC 2000.
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CAPÍTULO 1
Influências e Impactos Sociais dos Indicadores
1.1. Influências Sociais na Produção das Estatísticas
Ao longo das últimas décadas, as nações e comunidades por todo o planeta se tornaram crescentemente dependentes das mensurações estatísticas e dos indicadores para avaliar suas condições e estabelecer suas políticas (COBB; RIXFORD, 1998). Esta ascendente produção e uso de indicadores tem o potencial de alterar as formas, exercícios ou mesmo a distribuição das capacidades de atuação em certas esferas de governança, muito embora estas práticas crescentes não estejam sendo acompanhadas por sistemáticos estudos e reflexões sobre suas implicações, possibilidades e armadilhas (DAVIS; KINGSBURY; MERRY, 2012).
Autores oriundos do campo de estudos da Sociologia das Estatísticas sublinham que tal ausência de acompanhamento seria decorrente da dualidade constitutiva das estatísticas, as quais se inserem simultaneamente na esfera sociopolítica, que funda e ajusta o programa estatístico, e no domínio tecnocientífico, que formaliza a estabilidade de sua linguagem e de suas referências (CAMARGO, 2009; SENRA, 2009). A posição de fronteira entre o âmbito político-administrativo do Estado e o campo científico talvez seja a característica que mais singulariza as estatísticas, de modo que elas, via de regra, testemunham tanto o estado em que se encontram os fenômenos sociais de um país quanto as opções políticas estatais (CAMARGO, 2009). Esta dualidade permitiria que atores provenientes da esfera sociopolítica se valessem das prerrogativas de eficiência, consistência, transparência, cientificidade e imparcialidade da esfera tecnocientífica para fundamentar seus discursos e decisões por meio das estatísticas (DAVIS; KINGSBURY; MERRY, 2012).
A possibilidade de armadilha inerente ao uso das estatísticas e, por conseguinte, dos indicadores se deveria, portanto, ao fato de que eles, independentemente de seu tipo, são desenvolvidos e utilizados a partir de necessidades percebidas pelos seus produtores, as quais possuem e são frutos de influências sociais e políticas (GAULT, 2011). Ou seja, seria
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algo decorrente da sua dupla inserção nestas diferentes esferas quando, na maioria das vezes, apenas uma delas é reconhecida.
Evidentemente, o espaço científico das estatísticas é indispensável ao atendimento da demanda que norteia o programa estatístico, garantindo a credibilidade de seus produtos e estabilizando as referências de uma série de interações sociais, muito embora nos pareça também evidente que este argumento favorece a recorrente ilusão de que tais estatísticas estão suficientemente distantes das redes políticas e sociais (CAMARGO, 2009). A ausência de isenção e neutralidade das estatísticas e, por conseguinte, dos indicadores se deve a uma realidade básica, embora muitas vezes negligenciada: as estatísticas e os indicadores se formam a partir de modelos teórico-conceituais dos fenômenos que são mensurados (GODIN, 2003; DAVIS; KINGSBURY; MERRY, 2012).
Tais modelos teórico-conceituais são, portanto, os canais pelos quais as influências sociais e políticas penetram nas estatísticas, sendo eles portadores de interesses e visões de mundo específicas, tal como definidos na introdução da presente dissertação. Isto quer dizer, no entender de Senra (2009), que as estatísticas são informações com uma semântica associada já nas suas origens, e não meros dados. Ou seja, a escolha dos conceitos e das definições, dos processos de coleta das informações e suas posteriores agregações influenciam nos resultados e nas suas possibilidades interpretativas, e assim o é mesmo que não tenha havido nenhuma influência ideológica premeditada, tão somente por haver um modelo conceitual de fundo guiando a mensuração do fenômeno (SENRA, 2009).
O reconhecimento da existência destes modelos conceituais por trás da mensuração dos vários fenômenos sociais não deveria, contudo, ser tomado como uma crítica à relevância das estatísticas para guiar os mais diversos debates públicos e capacitar os tomadores de decisão com informações mais precisas. Embora seja verdade que as estatísticas em vez de objetivas são objetivações que configuram realidades previamente construídas e idealizadas, é inegável que são também construções debatidas em comunidades especializadas e estão sempre apoiadas em variadas ciências e em métodos de pesquisas avançados, jamais resultando tão somente de vontades arbitrárias e personalistas (SENRA, 2009).
Problemas e vieses de definição e mensuração, que não são uma exclusividade do sistema de CT&I, não significam, de modo algum, que a produção estatística é inútil, mas,
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sim, que certamente devemos utilizar os indicadores com grande cuidado e plena consciência das suas limitações e do estágio de evolução das economias e sociedades em particular que estão sendo consideradas e comparadas no exercício estatístico (FREEMAN; SOETE, 2009). Tendo estas considerações em mente, a posição que acreditamos ser a mais proveitosa para um debate acerca dos limites e alcances da relevância da produção estatística é sintetizada por Joel Best (2004) com as seguintes palavras:
When confronted with statistics, we need to avoid the poles of both extreme relativism and extreme absolutism. We need to remember that statistics are social products and that the process by which they are created inevitably shapes the resulting numbers. But we must also appreciate that science offers ways of weighing the evidence, of assessing the accuracy of figures. (BEST, 2004, p. 149)
1.2. Impactos Sociais na Utilização das Estatísticas
Na seção anterior, vimos que, por meio dos modelos conceituais de mensuração, influências sociais e políticas penetram na configuração das estatísticas, mas o que não foi dito, e com frequência é negligenciado pelos sociólogos mais radicais6, é que este movimento também se dá de modo inverso, com as estatísticas e, por conseguinte, os indicadores impactando nas percepções e avaliações sociais e políticas dos indivíduos. De acordo com Camargo (2009), cada vez mais as estatísticas incidem sobre as avaliações subjetivas e escolhas pessoais, de modo que, mais do que nunca, as estatísticas pesam na avaliação dos riscos implicados nas mais diferentes decisões, como se mudar para uma cidade com altas taxas de criminalidade, por exemplo.
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Aqui nos referimos, sobretudo, aos sociólogos relacionados com o chamado “Programa Forte” de sociologia do conhecimento, para os quais os interesses sociais e políticos dos indivíduos moldariam todo o empreendimento científico, seja ele estatístico ou não, sem que houvesse outra via de influência que fosse dos artefatos materiais em direção aos indivíduos, de modo que, para eles, haveria, então, uma imposição simbólica das representações sociais sobre a realidade, o que, no nosso entender, é um completo equívoco. Para maiores detalhes cf. CHALMERS, [1990] 1994.
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Em sua obra intitulada A Ciência em Ação, Latour ([1987] 2000) sustenta que o poder das estatísticas reside em serem elas tecnologias de governo, levando pessoas, objetos e situações, por meio de tabelas, gráficos e quadros, às mesas dos tomadores de decisões políticas, tornando as realidades distantes conhecidas, pensáveis e governáveis. Latour ([1987] 2000) chega a dizer que a estatística é a ciência por excelência dos porta-vozes e dos estadistas, pois mobiliza o máximo possível de elementos e ainda é capaz de estabilizá-los. No entanto, ele vai dizer que esse processo de mobilização de elementos, o que chama de “construção sócio-lógica das redes”, envolve influências e impactos de todos os lados, sendo que o cientista mobiliza elementos para a propagação da rede ao mesmo tempo em que é modificado pela atividade de mobilização.
Esta postura de reconhecimento da ação de não-humanos no processo científico leva Latour ([1987] 2000) a rechaçar o determinismo sociológico típico das versões radicais de sociologia do conhecimento científico, as quais colocam que ciência e tecnologia seriam, em grande medida, explicáveis por fatores sociais, culturais e políticos. Tal concepção latouriana nos leva a enxergar a possibilidade, ou mesmo o dever, de trabalhar as estatísticas não só da perspectiva das influências sociais e políticas na sua construção, mas também do prisma da sua capacidade de conformação das estruturas sociais e políticas.
Gault (2011) apresenta como eminentes exemplos de indicadores que, por um lado, são frutos das necessidades e interesses das esferas políticas e sociais e, por outro, impactam nas ações e discursos provenientes dessas esferas, alguns daqueles presentes no Sistema Nacional de Contas (SNC)7, tais como o Produto Interno Bruto (PIB) e o Índice de Preços ao Consumidor (IPC). Não é difícil perceber que o desenvolvimento destes indicadores é resultado de interesses e necessidades da comunidade social e política, embora os impactos decorrentes deles sejam certamente aspectos mais obscurecidos nas discussões sociológicas.
Tal como demonstra Gault (2011), as mudanças práticas oriundas da existência de tais indicadores podem se refletir em decisões pessoais, como deixar um país com altos índices de inflação (isto é, o IPC), ou em políticas governamentais, como subsidiar a dinâmica da capacidade produtiva de regiões com baixos índices de crescimento econômico
7 O SNC é um instrumento metodológico de mensuração que representa, quantifica e sintetiza as transações
realizadas numa economia. Este instrumento vem sendo padronizado pela Organização das Nações Unidas (ONU) desde a década de 1950 (cf. VANOLI, 2005).
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(isto é, o PIB). Além de questões práticas, é possível também ver o impacto destes indicadores no nível anterior à ação, ou seja, no discurso. Tal impacto é evidenciado principalmente nos discursos eleitorais, nos quais metas como o crescimento do PIB e o recuo do IPC estão sempre em pauta.
Toda esta discussão acerca dos impactos sociais e políticos na utilização das estatísticas coloca em grande relevo a ideia de que uma responsabilidade enorme deveria estar por trás das atividades estatísticas. Deste modo, os aspectos de armadilha ou de indução ao erro das estatísticas discutidos na seção anterior deveriam estar sempre na ordem do dia da produção de estatísticas e construção de indicadores para que sejam evitados possíveis impactos negativos na conformação das estruturas sociais e políticas por tais informações quantificadas.
1.3. As Particularidades dos Indicadores de CT&I
Toda a discussão apresentada na seção anterior é de grande importância para o estudo dos indicadores de CT&I. Contudo, algumas particularidades destes indicadores devem ser sublinhadas. A primeira e mais relevante delas se refere à capacidade de impacto dos indicadores de CT&I no comportamento e discursos dos diversos atores sociais. Evidentemente, esta capacidade é variável entre as diferentes estatísticas. Indicadores já fortemente consolidados e legitimados, como o PIB, por exemplo, possuem uma capacidade muito maior de conformação da realidade social do que indicadores mais recentes e ainda carentes de ampla legitimação, como é o caso de vários dos indicadores de CT&I, por exemplo. Talvez a única exceção seja o famoso indicador de intensidade tecnológica de dispêndio interno bruto em P&D sobre o PIB (P&D/PIB), o qual foi incorporado ao SNC em sua versão de 2008 e tem sido alvo de diversas metas governamentais (GAULT, 2011).
No que se refere, porém, às influências sociais e políticas e de seus respectivos interesses e visões de mundo, a situação dos indicadores de CT&I não é diferente. Nem poderia sê-lo, visto que, tal como qualquer outro indicador, os indicadores de CT&I são construídos a partir de um modelo conceitual de mensuração que concebe idealmente como
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as interações no âmbito da CT&I ocorrem. De acordo com Barré & Papon (1993), construir indicadores de CT&I implica em escolhas que se voltam aos modelos conceituais do sistema ciência-tecnologia-sociedade. Qualquer que seja o modelo escolhido, ele estará voltado a uma certa concepção da realidade a ser mensurada, isto é, envolverá hipóteses sobre a maneira segundo a qual a realidade se organiza e funciona (BARRÉ; PAPON, 1993).
Na prática, não existe nenhum modelo capaz de estabelecer relações causais entre ciência, tecnologia, economia e sociedade de maneira clara e sintética, de modo que a referência então se dá a esquemas teóricos parciais (SIRILLI, 1998). Isto ocorre, pois, modelo nenhum seria capaz de abarcar a complexidade real da relação ciência-tecnologia-sociedade, visto que o papel dos modelos é justamente o de fornecer esquemas simplificados para abordar diferentes problemas. No entanto, as limitações e deficiências de tais modelos não devem ser consideradas obstáculos intransponíveis para a elaboração e aplicação de um conjunto de indicadores, mas, sim, uma parte natural do processo de geração de conhecimento que já rendeu significantes resultados para a compreensão do sistema ciência-tecnologia-sociedade (SIRILLI, 1998).
Uma vez que cada uma das etapas de construção de um indicador de CT&I se apoia, explícita ou implicitamente, sobre um modelo parcial de concepção do sistema ciência-tecnologia-sociedade, é natural, como já discutido nas seções anteriores, que os interesses e visões de mundo subjacentes a tais modelos possam fazer com que determinado indicador induza a erros (GAULT, 2011). Deste modo, segundo Barré & Papon (1993), é imprescindível que efetuemos uma avaliação crítica dos indicadores e de sua confiabilidade, sobretudo a partir de duas dimensões: i. validade do modelo conceitual subjacente; ii. adequação entre aquilo que se pretende mensurar e aquilo que de fato é mensurado.
Abordando esta problemática da indução ao erro, Freeman & Soete (2009) afirmam que, bem como quaisquer outros indicadores, os indicadores de CT&I podem ser tanto usados quando abusados. Freeman & Soete (2009) discorrem sobre dois tipos de abuso: primeiramente, um abuso oriundo de mera ignorância das fontes, definições e métodos usados na confecção do indicador; em segundo lugar, um abuso originado pela variante de
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CT&I da Lei de Goodhart8, isto é, uma vez que os indicadores de CT&I passam a serem vistos como metas de políticas públicas, tais indicadores perdem a maior parte da informação significativa que os qualificava enquanto dignos de embasar metas.
Ademais, Freeman & Soete (2009) também chamam atenção para o fato de que, tais como em casos de outros indicadores compostos (vide o próprio PIB, por exemplo), boa parte dos indicadores de CT&I também está sujeita a vieses de composição, ou seja, à tendência por parte dos produtores das métricas em se concentrar no desenvolvimento de indicadores sustentados por variáveis mais facilmente mensuráveis, as quais podem não ser as mais relevantes para a compreensão do fenômeno ou para a gestão e a política de CT&I. Para os autores, este constitui o chamado efeito do “bêbado procurando suas chaves perdidas sob um poste de luz”, o qual aponta para a dependência da geração de conhecimento (estatístico ou não) com relação às ferramentas que mais facilmente proporcionam uma “melhor iluminação”, embora não necessariamente iluminem nos lugares onde as verdadeiras respostas se encontram.
Para além das situações de uso e de abuso dos indicadores de CT&I apontadas por Freeman & Soete (2009), acreditamos, porém, ser também essencial sublinhar uma terceira situação: a de desuso, isto é, a subutilização de indicadores de CT&I. A literatura dos estudos de C&T apontava já na década de 1990 uma subutilização sistemática destes indicadores na tomada de decisão governamental. Foi diagnosticado que, apesar de serem diversas as opções metodológicas, os modos de interpretação e as bases de dados de C&T que haviam sido desenvolvidas e colocadas à disposição dos potenciais usuários deste tipo de informação, a influência efetiva que tais informações exerciam no âmbito de política pública, depois de quase 20 anos de intensa mensuração das atividades de C&T, ainda era muito pequena (VELHO, 1992).
Velho (1992) destaca também que uma pesquisa extensiva, feita no final da década de 1980 no Reino Unido, na Alemanha, na França, no Canadá e nos Estados Unidos, sobre o desenvolvimento e uso de indicadores de C&T em políticas públicas, concluiu que em todos estes países a avaliação da ciência era baseada no sistema de revisão por pares e os
8 A Lei de Goodhart possui como formulação mais popularizada a ideia de que “quando uma métrica se torna
uma meta, ela deixa de ser uma boa métrica”. A noção subjacente a esta ideia é a de que, a partir do momento em que um indicador passou a ser uma meta cobiçada, medidas procurando afetar esse indicador da maneira mais simples e menos custosa serão executadas, de modo que a métrica passa a ser artificialmente inflada e perde o significado que tinha antes de se tornar meta (cf. GOODHART, 1975).
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indicadores quantitativos eram praticamente desconsiderados. Além disso, esta pesquisa também destacou que a alocação de recursos entre áreas, setores e instituições era feita principalmente com base em razões e padrões históricos, de modo que a importância dos indicadores de C&T para o desenvolvimento de políticas públicas poderia ser considerada desprezível (VELHO, 1992).
Alguns dos possíveis motivos por trás desta subutilização são apontados por Velho (1992), tais como: i. a decisão em políticas de C&T ser também uma decisão política, isto é, de politics e não simplesmente de policy, refletindo mais um processo de negociação do que a tomada de decisão racional baseada em acuradas informações; ii. os indicadores serem necessariamente baseados em pressupostos teóricos e modelos de mensuração, fazendo com que controvérsias conceituais permeiem a discussão acerca da sua validade; iii. as dificuldades técnicas e metodológicas de mensuração ainda persistirem frente ao avanço do desenvolvimento e da capacitação tecnológica para compilar e processar informações; iv. o desenvolvimento e sofisticação dos indicadores se darem alheios às necessidades da política de C&T; v. os indicadores de C&T restringirem a análise da C&T aos seus próprios limites, quando na verdade as atividades de C&T são bastante transversais, estando cada vez mais ligadas a amplos objetivos sociais e econômicos.
No que toca o âmbito específico dos chamados surveys de inovação, no qual a PINTEC está inserida, também há apontamentos da literatura acerca de uma subutilização dos indicadores provenientes destes surveys na formulação de políticas públicas. Arundel (2006, 2007) verifica a ocorrência deste fenômeno por meio de estudo sobre a utilização dos indicadores do Community Innovation Survey (CIS), conduzido pelo Gabinete de Estatísticas da União Europeia (EUROSTAT), e de surveys de inovação similares por parte da comunidade de política pública de diversos países europeus e não-europeus (Canadá, Japão, Austrália e Nova Zelândia). Com dados disponíveis de diversas séries consecutivas, se esperaria que estes países estivessem ativamente utilizando os indicadores provenientes destes surveys para avaliar e aprimorar suas políticas de inovação, fazendo uso especialmente daqueles indicadores não relacionados à P&D, visto que os surveys de inovação foram desenhados justamente com o intuito de superar as limitações dos surveys de P&D.
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O resultado de uma série de profundas entrevistas com analistas políticos destes diversos países revelou, contudo, que suas políticas de inovação ainda repousavam sobre os tradicionais indicadores de P&D, tendo como pano de fundo conceitual o chamado modelo linear de inovação (ARUNDEL, 2006; 2007). Esta evidência levou os autores a falarem da existência de um “paradoxo de Oslo”, segundo o qual, apesar de haver diversos indicadores provenientes de surveys de inovação, fundamentados nas diretrizes metodológicas do Manual de Oslo da OECD, há uma subutilização sistemática de tais indicadores em prol daqueles embasados no modelo linear de inovação, sobretudo dos tradicionais indicadores de P&D, para subsidiar a formulação, acompanhamento e avaliação de políticas públicas em inovação (ARUNDEL, 2006; 2007).
Este fenômeno, todavia, não parece se restringir aos países nos quais os surveys de inovação seguem as diretrizes metodológicas do Manual de Oslo. Em estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) acerca das fontes de informação dos tomadores de decisão em políticas de CT&I de alguns países latino-americanos (Argentina, Chile, Colômbia e Uruguai), Baptista et al. (2010) constataram que, em termos gerais, os surveys de inovação não são centralmente considerados entre a comunidade de política pública de CT&I destes países enquanto subsídios relevantes na tomada de decisão de formulação, monitoramento e avaliação de políticas públicas. Uma vez que dentre os surveys de inovação destes países há tanto aqueles baseados no Manual de Oslo da OECD quanto aqueles baseados no Manual de Bogotá da Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología –
Iberoamericana e Interamericana (RICYT), o qual foi desenvolvido com o intuito de
estabelecer diretrizes metodológicas adequadas à captação das especificidades da inovação nos países latino-americanos, vê-se que o fenômeno da subutilização dos indicadores de inovação vai além de um “paradoxo de Oslo”.
