CAPÍTULO 2 A Recente Onda dos Indicadores de Inovação
2.2. Trajetória Histórica: dos indicadores de C&T aos indicadores de
A inovação é, com frequência, considerada um conceito suficientemente complexo e multidimensional de modo que sua mensuração direta seja problemática, quando não impossível (HANSEN, 2001). Sem falar que, devido ao fato de que toda mensuração implica em comensurabilidade, isto é, em similaridade qualitativa entre as entidades mensuradas para que seja possível uma comparação em termos quantitativos, um problema imediato surge na mensuração da inovação: a novidade enquanto característica definidora do fenômeno (SMITH, 2004). Não há nenhuma outra variável econômica com tão alta diversidade no cerne dos dados coligidos (ARCHIBUGI; SIRILLI, 2000). Tais dificuldades, contudo, não impediram que estudiosos da inovação se empenhassem na busca por métodos e modelos de mensuração cada vez mais acurados. Na presente seção vamos retraçar essa trajetória histórica de mensuração, destacando que, embora normalmente se pense que as estatísticas são realidades neutras e transparentes, sempre há, implícita ou explicitamente, algum modelo conceitual portador de interesses e visões de mundo específicas fundamentando a mensuração da inovação, tal como foi discutido no capítulo anterior.
Originalmente, a mensuração da inovação se baseou no modelo linear de inovação, que vigorou durante bastante tempo como uma das principais estruturas conceituais desenvolvida para compreender a C&T e sua relação com a economia e a sociedade (GODIN, 2002). Como já sublinhamos, tal modelo se fundamenta numa lógica de insumos (inputs) e produtos (outputs) do desenvolvimento científico-tecnológico. Grosso modo, concebe-se que os investimentos (inputs) são dirigidos para atividades de pesquisa, as quais geram resultados (outputs) que, por fim, impactam no mercado e na sociedade. É verdade que esta estrutura conseguiu, em certa medida, identificar algumas das principais dimensões das atividades de C&T. Contudo, a produção estatística fundamentada em tal modelo não foi capaz de mensurá-las de maneira adequada. Freeman (1969) nota que, da perspectiva linear, bastaria empreender a mensuração dos inputs para saber o resultado dos
outputs, pois, num modelo em que as entradas são garantias certas dos resultados, basta
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Fundamentada em tal entendimento, a mensuração da inovação começou a ser realizada em meados da década de 1960 por meio dos surveys de P&D11 (GODIN, 2002). Sob a égide do modelo linear, os indicadores de P&D eram concebidos como uma proxy legítima para se mensurar a inovação, uma vez que se pressupunha em tal modelo que a parte mais significativa das novas tecnologias era gerada dentro dos laboratórios de P&D e posteriormente aplicada à produção (ARCHIGUBI; SIRILLI, 2000; GODIN, 2002). Este modelo de mensuração fez com que fossem privilegiados os números de P&D de tal modo que a OECD, principal autoridade na mensuração de C&T e de inovação desde então12, desenvolveu no começo da década de 1960 o Manual Frascati13, seu primeiro manual de coleta de estatísticas para a compreensão da dinâmica da inovação, o qual é destinado à captação das estatísticas de dispêndio e de pessoal ocupado em atividades de P&D.
Evidentemente, não consideramos que a redação do Manual Frascati seja fruto tão somente de uma concepção “linearista” do processo de inovação, sobretudo quando temos em mente que Christopher Freeman, um dos maiores nomes da economia neoschumpeteriana, foi uma das principais cabeças por trás deste manual. Contudo, ainda nos parece inquestionável que na época havia uma grande ênfase concedida às atividades científicas enquanto geradoras de progresso tecnológico. Isto se devia ao fato de que, no decorrer do Século XIX, as relações entre ciência, tecnologia e economia tornaram-se fortemente visíveis graças à transformação das ciências e das técnicas em atividades sociais autônomas e diferenciadas, exercidas de maneira cada vez mais integrada e contínua por agentes devidamente especializados, e que tinha como pano de fundo um dos aspectos fundamentais da Segunda Revolução Industrial: a promoção da pesquisa tecnológica pela indústria (SZMRECSÁNYI, 2001).
11 É possível, contudo, encontrar precursores da prática de mensurar a inovação por meio da mensuração da
P&D já nas décadas de 1930, em estudos do National Research Council (NRC), e de 1950, em pesquisa da
National Science Foundation (NSF), ambos dos EUA, embora só na década de 1960 este tipo de mensuração
tenha se tornado algo, de fato, sistemático e disseminado (VIOTTI, 2003; GODIN, 2002).
12 O estímulo que teria favorecido o crescente envolvimento da OECD com o tema dos indicadores de C&T e
de inovação parece estar associado, por um lado, ao esforço de reconstrução da Europa após a Segunda Guerra, que foi a motivação principal para a própria criação da organização, e também, por outro, ao debate sobre o hiato tecnológico da Europa em relação aos EUA, o que é evidenciado pela falta de surveys de inovação nos EUA, dada a sua incontestada superioridade neste campo (GODIN, 2002; VIOTTI, 2003).
13 O nome oficial do documento é Standard Practice for Surveys of Research and Experimental Development,
mas ficou conhecido como Manual Frascati pelo fato de que sua primeira edição foi o resultado de um encontro da OECD reunindo especialistas nacionais em estatísticas de P&D que ocorreu na cidade de Frascati, na Itália, em 1963 (SMITH, 2004).
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Tendo em vista que a Segunda Revolução Industrial havia sido realizada a partir e em torno da tecnologia, e mais precisamente de uma tecnologia com base científica, e que o progresso das ciências, a partir de então, revolucionou as técnicas de produção trazendo vantagens competitivas decisivas para as empresas (SZMRECSÁNYI, 2001), não é surpreendente que houvesse em meados do Século XX um maior interesse intelectual dedicado às atividades científicas e tecnológicas para compreender e fomentar a inovação. O próprio Freeman, em seu artigo em conjunto com Luc Soete, reconhece que, por trás dos empenhos internacionais para mensurar a P&D no Manual Frascati, havia uma noção de que grande parte do progresso tecnológico parecia ser imputável à P&D realizada em laboratórios especializados, concepção esta que seria abandonada nos anos 1970 e 1980 a partir de estudos, inclusive do próprio Freeman, mais minuciosos sobre o sistema de CT&I (FREEMAN; SOETE, 2009).
Ao longo das décadas de 1960 e 1970, portanto, as iniciativas de mensuração da inovação se restringiam quase que exclusivamente à coleta e produção de indicadores referentes aos dados de P&D (GODIN, 2002). Por um lado, isso se devia à disseminada crença de que estas informações eram o bastante para entender a dinâmica da inovação e subsidiar políticas públicas neste âmbito, fazendo com que a preocupação com a mensuração dos outputs do processo fosse considerada de segunda ordem em vista da preponderância dos inputs no modelo linear. Por outro, também era devido ao contexto ainda carente de informações sistematizadas para construção de indicadores referentes aos
outputs. Todavia, logo nas décadas de 1970 e 1980, os estudiosos da inovação passaram a
questionar fortemente o reducionismo na abordagem da inovação pelo modelo linear, demandando mensurações outras que a P&D para se compreender a inovação (GODIN, 2002; FREEMAN; SOETE, 2009).
Num primeiro momento, tais críticas fomentaram a utilização dos dados de patentes enquanto indicadores de output do processo de inovação, de modo a se superar o viés de
input do modelo linear (ARCHIBUGI; SIRILLI, 2000). No entanto, é interessante notar
que os dados de patentes, embora se refiram a produtos e não a insumos, também não estão totalmente dissociados do modelo linear de inovação, uma vez que são uma fonte de informação sobre invenções, e não sobre inovações. Tendo em vista que as invenções possuem, em boa parte das vezes, uma boa carga de pesquisa científica por trás de si,
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vemos que os dados de patentes enquanto proxy da inovação ainda indicam uma linearidade no modelo de compreensão deste fenômeno, algo que é mais evidenciado ainda pelo viés tecnológico com o qual a inovação era abordada pelos estudos e mensurações da época14.
O modelo linear, todavia, apesar das críticas regulares, sobreviveu durante longo tempo enquanto norteador das estatísticas de inovação. A razão que o sustentou foi, sobretudo, o fato de ter criado fortes raízes na política de C&T com a ajuda das categorias estatísticas produzidas em sua função para contabilizar recursos e alocar verbas via políticas públicas (GODIN, 2005). As estatísticas oficiais contribuíram fortemente para a cristalização deste modelo ao coletar números sobre pesquisa como definido pelos seus componentes, isto é, pesquisa básica, aplicada e desenvolvimento, os discutindo e apresentando numa estrutura linear (GODIN, 2005). Além disso, a continuidade do modelo também foi uma decorrência, no âmbito de política pública, de sua simplicidade, uma vez que ele dá norte simples e claro de orientação aos agentes públicos quando se trata de alocação e financiamento de P&D (GODIN, 2005).
A coleta de estatísticas de P&D permaneceu, no entanto, um exercício difícil, visto que nem todas as empresas pesquisadas possuíam um sistema de contabilidade que rastreasse o pessoal ocupado e as despesas específicas definidas como componentes da P&D. A esta fraqueza se somou também a já mencionada limitação conceitual das estatísticas fundamentadas sobre o modelo linear, as quais deixavam escapar diversas atividades relevantes para o processo de inovação (FREEMAN; SOETE, 2009). Além do mais, na medida em que o conceito econômico de “inovação” recebia mais atenção, a ponto inclusive de incitar sua agregação na já canonizada sigla “C&T”, a definição de P&D enquanto proxy da inovação passava a ser crescentemente criticada como sendo demasiadamente restritiva em termos de medida das atividades de ciência, tecnologia e, agora, inovação (CT&I) (FREEMAN; SOETE, 2009).
Tais críticas tornaram possível a abertura de uma janela de oportunidades para a melhoria, proposição e desenvolvimento de métricas que poderiam vir a abarcar
14 Godin (2002) nota que dentre todas as estatísticas de inovação que foram elaboradas até a década de 1970,
pouquíssimas se concentraram no fenômeno da inovação tal qual definido por Schumpeter em sua obra de 1912, A Teoria do Desenvolvimento Econômico, isto é, numa ideia de inovação para além da inovação tecnológica.
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satisfatoriamente a complexidade da inovação. O primeiro esforço15 internacional para mensurar diretamente a inovação teve início em 198816 na Escandinávia, conduzido pelo
Nordic Fund for Industrial Development, com a ideia de construir um survey que
possibilitasse comparações internacionais entre os países nórdicos participantes: Noruega, Dinamarca, Finlândia e Suécia (HANSEN, 2001). Pesquisadores da OECD foram convidados para participar de um workshop na Escandinávia com a finalidade de discutir tais indicadores ainda em 1988. Keith Smith, do norueguês Science Policy Council, escreveu o texto base do workshop estabelecendo uma estrutura conceitual para o desenvolvimento de indicadores de inovação (GODIN, 2002).
Tal estrutura foi revisada durante um segundo workshop que ocorreu em Oslo no ano de 1989 e apresentada ao Group of National Experts on Science and Technology
Indicators (NESTI)17 da OECD (GODIN, 2002). Foi então que a OECD decidiu adotar o manual nórdico como seu próprio. O NESTI recomendou que o Nordic Fund for Industrial
Development preparasse uma primeira versão do manual para os países membros da
OECD, o que ficou sob a responsabilidade de K. Smith, do norueguês Science Policy
Council, e M. Akerblom, do finlandês Central Statistical Office (GODIN, 2002). Esta
versão inicial foi discutida e aperfeiçoada nos anos de 1990 e 1991, e, por fim, finalizada e adotada pela OECD no ano de 1992 com o título Proposed Guidelines for Collecting and
Interpreting Innovation Data, ficando conhecida como Manual de Oslo (GODIN, 2002).
Os novos indicadores de inovação a serem produzidos pela metodologia do Manual de Oslo tomavam por base o modelo elo de cadeia para a compreensão da complexidade da inovação, descartando a linearidade e o determinismo do então hegemônico modelo linear (HANSEN, 2001). Assim, uma figura central na fundamentação conceitual destes novos
15 É importante sublinhar que estamos nos referindo aqui à mensuração da inovação a partir da abordagem do
sujeito, isto é, das empresas, o ente que realiza as inovações. Para além da abordagem do sujeito, há a abordagem do objeto, que mensura a inovação em si, por meio de sua catalogação. As primeiras mensurações que adotaram a abordagem do objeto remontam aos anos de 1950 e 1960, no Reino Unido e nos EUA (GODIN, 2002).
16 Aqui nos referimos ao primeiro esforço sistemático e multilateral de se mensurar diretamente a inovação,
uma vez que, desde os anos 1970, há casos de surveys ocasionais com esta finalidade, destacando-se a iniciativa colaborativa italiana do Consiglio Nazionale delle Ricerche com o Istituto Nazionale di Statistica para implementar um dos primeiros surveys de inovação de larga escala ainda no final dos anos 1980 (SMITH, 1992; BARRÉ; PAPON, 1993; ARCHIBUGI; SIRILLI, 2000).
17 O NESTI consiste num grupo de trabalho, apoiado pelo Secretariado da OECD, composto de delegados dos
países membros da organização e que foi estabelecido em 1962 para finalizar o Manual Frascati e executar os primeiros surveys de P&D. Para maiores detalhes, cf. Sirilli, 2006.
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indicadores de inovação foi Nathan Rosenberg, um dos pais do modelo elo de cadeia, cujo trabalho afetou explicitamente a elaboração do Manual de Oslo (SMITH, 2004).
De acordo com Smith (2004), o trabalho de Rosenberg, e especialmente o seu trabalho em conjunto com Steven Kline, trouxe pelo menos duas relevantes compreensões para o desenvolvimento dos novos indicadores de inovação: i. a novidade da inovação não envolve somente a criação de produtos ou processos completamente novos, mas também mudanças de pequena escala que podem, no longo prazo, ter grandes implicações tecnológicas e econômicas; ii. a importância dos insumos do processo de inovação não relacionados com as atividades de P&D, tais como atividades de projeto (design), desenvolvimentos de engenharia e experimentação, treinamento, exploração de novos mercados etc. Deste modo, o Manual de Oslo se propunha a incorporar os parâmetros do Manual de Frascati, sugerindo uma nova leitura para a relação entre pesquisa e inovação, sendo a pesquisa vista como uma atividade complexa que ocorre em conjunto com o processo inovativo, e não uma precondição para este (BASTOS; REBOUÇAS; BIVAR, 2003).
Durante a década de 1990, passou-se a se pensar também em alternativas de indicadores de inovação baseados no modelo sistêmico, que seriam caracterizados por visar à identificação das características de funcionamento e, especialmente, das deficiências (falhas sistêmicas) de cada sistema nacional de inovação. Os esforços contemporâneos de desenvolvimento e sistematização de indicadores em consonância com o modelo sistêmico estão focados na mensuração de fluxos de recursos humanos, informações e conhecimentos, bem como no mapeamento institucional dos sistemas nacionais de inovação e no comportamento inovador de suas empresas (VIOTTI, 2003).
Boa parte dos indicadores fundamentados no modelo sistêmico ainda se encontra, todavia, num estágio relativamente incipiente, não tendo sido objeto do desenvolvimento de metodologias padronizadas suficientemente maduras e aceitas internacionalmente, em especial por envolverem complexas integrações com indicadores econômicos e sociais (VIOTTI, 2003). Porém, é importante destacar que a evolução do Manual de Oslo e dos questionários baseados nas suas diretrizes metodológicas têm apresentado uma crescente incorporação de noções como redes, colaboração, cooperação, aprendizado interativo e o papel das instituições e da infraestrurura de C&T, noções estas bastante salientadas pelo
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modelo sistêmico (SMITH, 2004; SALAZAR; HOLBROOK, 2004). Para concluir, apresentamos abaixo um quadro-síntese envolvendo os principais modelos de mensuração da inovação e seus indicadores-chave.
Mesmo a partir dos trabalhos empreendidos na OECD, contudo, percebeu-se que nem todas as ideias de novos indicadores poderiam, ou mesmo deveriam, ser desenvolvidas e implementadas, ainda mais num contexto de orçamentos limitados das agências estatísticas e num ambiente de atividades governamentais cada vez mais comprometidas
QUADRO 3 - Síntese dos principais indicadores de inovação e de seus modelos de mensuração Modelo de
Mensuração Modelo Linear Modelo Elo de Cadeia Modelo Sistêmico
Principais Indicadores
Atividades de P&D Dispêndio em P&D Pessoal ocupado em P&D
Estatísticas de patentes
Indicadores do modelo linear Produtos e processos tecnologicamente novos ou substancialmente aprimorados
Atividades inovativas não relacionadas com a P&D Fontes de financiamento das
atividades inovativas Fontes de informação da
inovação
Relações de cooperação para inovação
Impactos das inovações Problemas e obstáculos à inovação Indicadores do modelo linear Indicadores do modelo elo de cadeia Balanço de pagamentos tecnológicos Recursos humanos em C&T Informações bibliométricas Indicadores de TICs Produtividade Capital de risco Fusões e aquisições Matrizes de insumo- produto Investimentos intangíveis
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com elevados padrões de prestação de contas (COLECCHIA, 2006). Além disso, ainda que os manuais fornecessem os conceitos e definições para as variáveis serem mensuradas, seria raro que todas elas conseguissem ser levantadas com êxito, devido às dificuldades, ou mesmo impossibilidades, na captação da informação necessária para construir o dado, uma vez que o caminho não-linear percorrido pelo processo de inovação, segundo modelos mais sofisticados como o elo de cadeia e o sistêmico, dificulta diretamente a mensuração de todos os seus elementos (BRISOLLA, 1998).
A execução deste tipo de mensuração se configurava, portanto, como um severo desafio frente ao conhecimento acerca do processo de inovação e às possibilidades de intervenção pública em tal processo. Ainda assim, no início da década de 1990, os escritórios estatísticos de diversos países europeus, em sua maioria membros da UE, aceitaram o desafio e empreenderam a execução de uma pesquisa padronizada e desenhada com o intuito de captar informações acerca da inovação em diferentes setores e regiões desses países, possibilitando também comparações internacionais (ARUNDEL, 2007). Tal pesquisa foi intitulada Community Innovation Survey (CIS) e teve por principal característica usar os fundamentos metodológicos desenvolvidos no Manual de Oslo da OECD (ARUNDEL, 2007).
A primeira edição desta pesquisa, doravante CIS-1, foi realizada em 1993 tendo como período base 1992-1993. Neste primeiro levantamento foram incluídas cerca de 40.000 empresas do setor manufatureiro de 13 países europeus18 (BERNARDES, 2003). Os encontros para esquematizar o questionário padrão do CIS-1 ocorreram no ano de 1992 e foram organizados em conjunto pela OECD e pelo Gabinete de Estatísticas da União Europeia (EUROSTAT) (GODIN, 2002). Em termos de definições, o CIS-1 seguiu as definições do Manual de Oslo em diversos aspectos cruciais, dentre os quais é importante destacar: i. enfoque voltado à inovação tecnológica, particularmente na inovação tecnológica de produto; ii. busca de estimativas de gastos também em categorias de atividades inovativas outras que a P&D (SMITH, 2004).
A primeira versão do Manual de Oslo não continha questões específicas, mas postulava uma estrutura conceitual para o desenvolvimento de indicadores e discutia dados
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Bélgica, Alemanha, Dinamarca, França, Grécia, Itália, Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Espanha, Reino Unido e Noruega, o único país não-membro da UE a participar da pesquisa.
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que haviam sido coletados por surveys de inovação existentes até então (HANSEN, 2001). De acordo com Hansen (2001), algumas áreas temáticas específicas foram recomendadas para inclusão em surveys nacionais vindouros, tais como:
Objetivos das firmas
Fontes de ideias inovadoras Obstáculos à inovação
Proporção das vendas e exportações devida aos novos produtos Estrutura da P&D
Aquisição e venda de tecnologias
Custos das diversas atividades de inovação
Uma versão revisada do Manual de Oslo foi publicada no ano de 1997, tomando por base, em grande medida, as experiências de campo do CIS-1 (HANSEN, 2001). Nesta revisão não foram feitas muitas mudanças significativas, mas, em contrapartida, foi conferida forte ênfase à orientação dos procedimentos de coleta das informações relevantes para a promoção de políticas e para as características do estudo da inovação: definiu-se com mais precisão a distinção entre as inovações tecnológicas e aquelas puramente estéticas e organizacionais, identificando mais rigorosamente a origem, o principal agente e o grau de novidade da inovação (BERNARDES, 2003). Porém, certamente a mais importante mudança presente na segunda versão do Manual de Oslo é a inclusão do setor de serviços no universo de investigação dos surveys de inovação, algo que se deveu mais às transformações da própria economia, que vivenciava um período de crescente expansão do setor de serviços, do que às experiências de campo do CIS-1 (HANSEN, 2001).
Nos anos 1990 foram desenvolvidos novos estudos que tinham como objetivos identificar evidências sobre as relações de complementariedade, interdependência econômica e a dinâmica processual de inovação entre os setores da indústria e de serviços (BERNARDES; BESSA; KALUP, 2005). Segundo Bernardes et al. (2005), a partir da análise comparativa das experiências de países de industrialização avançada, tais estudos constataram um aumento exponencial da participação relativa do setor de serviços na
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estrutura econômica por meio da agregação de valor e conhecimento gerada pela oferta de serviços especializados e intensivos em informação e ciência.
Uma vez que as abordagens clássicas sobre inovação se baseiam em modelos industriais, em que os indicadores são tratados dentro de uma ótica mormente tecnológica