Objetivos Específicos

a) Compreender a trajetória do SNCR e o processo de construção do PRONAF

b) Investigar os avanços e entraves do PRONAF a partir de um quadro teórico.

c) Analisar os principais impactos do PRONAF nos indicadores produtivos e socioeconômicos dos 50 municípios catarinenses selecionados entre 2000 e 2010.

d) Realizar um estudo de caso sobre a percepção dos agricultores e principais agentes de desenvolvimento rural quanto aos impactos do PRONAF.

1.6 REFERENCIAL TEÓRICO PARA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Segundo Capellesso, Cazella e Rover (2013) as análises de políticas públicas ganharam força a partir dos anos 1980 ao explicar o Estado a partir de suas ações e constituindo uma sociologia da ação pública mobilizando conceitos como: atores, conhecimento, poder, estratégia e informação. A partir disso, a abordagem neo- institucionalista dos “três is” vem sendo utilizada para análise da elaboração e implementação de políticas públicas.

É importante citar que, embora a abordagem seja mais utilizada para compreender a formulação de políticas públicas, nos últimos anos a avaliação dessas políticas também tem sido realizadas com base nesse referencial teórico. Assim, admite-se a complexidade da utilização dessa abordagem dos “três is” que buscou identificar os impactos decorrentes do PRONAF a partir das principais ideias, interesses e instituições envolvidas a nível local e estadual em Santa Catarina.

Os “três is” se referem às três escolas de pensamento ou método de análise que reivindicam o título de neo-institucionalismo. Essas três escolas são: institucionalismo histórico, institucionalismo da escolha racional e institucionalismo sociológico. Hall e Taylor (2003, p.194) relatam que há duas questões que deveriam ser fundamentais em toda análise institucional: “(1) como construir a relação entre instituição e comportamento e (2) como explicar o processo pelo qual as instituições surgem ou se modificam.”.

O institucionalismo histórico, conforme Hall e Taylor (2003), considera as relações entre instituições e o comportamento individual através de duas perspectivas:

 Calculadora: Indivíduos procuram maximizar rendimentos e benefícios e suas expectativas são afetadas pelas instituições.  Cultural: Jamais é totalmente estratégico e sim limitado pela

visão de mundo do indivíduo que, por sua vez, é afetado pelas instituições que fornecem modelos morais e cognitivos que propiciam interpretação e ação.

Além disso, o institucionalismo histórico considera: a ênfase nas assimetrias de poder entre os grupos sociais nas instituições; a concepção sobre as trajetórias do desenvolvimento institucional, e; combina a contribuição das Instituições com as demais escolas levando em conta as ideias e o desenvolvimento socioeconômico. Para CAPELESSO, CAZELLA e SCHONS (2014, p.7):

Os neoinstitucionalistas históricos destacam a necessidade de considerar como as instituições afetam cada novo processo decisório, tendo efeito através do tempo. Enfocando a trajetória e suas transformações, essa escola oferece profundidade histórica ao objeto de estudo. As instituições são entendidas como um tecido de regras, práticas e quadros mentais enraizados que se estabilizam no tempo e limitam as novas escolhas – bloqueiam as decisões, sendo relevante para explicar a estabilidade (dependência de caminho).

O institucionalismo racional está ligado aos interesses e aponta que a tomada de decisão dos atores é orientada pelos ganhos e preferências. Segundo Hall e Taylor (2003) apresenta quatro enfoques principais: primeiramente, considera que os atores compartilham comportamentos de modo utilitário; a consideração da vida política como dilemas da ação coletiva onde maximização individual está acima da coletividade; a interação estratégica considerando que há influência do ator pelas expectativas prováveis dos outros atores e; em relação à origem das instituições levando em conta que a sobrevivência do processo de seleção competitiva se deve ao fato de oferecer mais benefícios que as formas institucionais concorrentes.

Conforme Capelesso, Cazella e Schons (2014) com o objetivo da maximização dos interesses, o elemento central torna-se a tomada de

decisão a partir da racionalidade completa. Assim, a fim de tornar as decisões mais eficazes com vistas a diminuir os custos de transação, as instituições surgem para diminuir a incerteza acerca da tomada de decisão dos demais atores.

Essa abordagem é relevante quando se objetiva analisar ações coletivas em que os grupos divergentes têm clareza dos seus interesses e se reúnem para negociar. Nela ganha importância à noção de estratégia na definição de um caminho (alianças) para chegar a um objetivo, bem como a negociação de conflitos com vistas a construir normas (compromissos) de coordenação baseadas nos interesses coletivos. (CAPELESSO, CAZELLA e SCHONS, 2014, p.7).

Quanto ao institucionalismo sociológico, que representa as ideias, os autores Hall e Taylor (2003) definem como as instituições interferem nas preferências e identidades dos atores levando em conta as explicações do porquê as organizações adotam um conjunto específico de formas, procedimentos ou símbolos institucionais. Em resumo, significa que a estrutura global influencia as estratégias individuais e coletivas. Além disso, possui três características:

 Define instituições de forma mais global conjugando instituições e cultura;

 Socialização entre instituições e ação individual com as instituições influenciando o comportamento do indivíduo;  Explicação do surgimento e da modificação das práticas

institucionais a partir da ideia de que os atores que criam novas instituições emprestam elementos dos modelos já existentes. Os “três is” utilizados como referencial teórico nessa pesquisa dizem respeito aos interesses, ideias e instituições. Observa-se que se considera a abordagem cognitiva como integrante do neo- institucionalismo sociológico a partir da ênfase nas ideias e “analisando como elas moldam o campo de visão dos indivíduos em sua dimensão mais subjacente, a exemplo das dimensões simbólicas.” Além disso, os autores ponderam que a análise cognitiva não se restringe a uma abordagem pelas ideias, pois entende que os interesses e instituições fazem parte da construção dos quadros cognitivos de interpretação do mundo.” (CAPELESSO, CAZELLA e SCHONS, 2014, p.8).

Nas abordagens cognitivas, a elaboração das políticas públicas é condicionada pelas ideias, crenças e representações portadas por grupos setoriais. O elemento central da análise são as ideias, sobre as quais se organizam noções de “referencial”, “fóruns e arena”, “coalizão de causa”, “paradigma”, “narrativas” e “discursos” (CAPELESSO, CAZELLA e SCHONS, 2014, p.8).

Para Grisa (2012 apud SUREL, 2000) a abordagem cognitiva compreende as políticas públicas como fruto de interações sociais que dão lugar à produção de ideias, representações, crenças e valores comuns de um conjunto de atores (públicos e privados). É a partir da percepção desse conjunto de atores sobre os problemas públicos que há a concepção de respostas sobre os mesmos. Assim, as políticas públicas refletem o entendimento dos grupos sociais sobre si, sobre a sociedade em geral e sobre as condições necessárias para a melhoria dessa condição.

O trabalho desenvolvido nessa pesquisa buscou analisar os impactos do PRONAF em municípios selecionados do estado de Santa Catarina. Com isso, o quadro teórico inicial foi embasado em três eixos conceituais: Agricultura Familiar, Crédito e Políticas Públicas. Isso se explica pelo fato de o principal objeto do trabalho ser o PRONAF que é uma política pública de apoio creditício à agricultura familiar. Com isso, os três eixos conceituais são indissociáveis quando se requer compreender a natureza do objeto. A figura 1 abaixo representa o elo entre os três eixos conceituais.

Figura 1: Eixos conceituais

Fonte: Elaborado pelo pesquisador.

A partir dos eixos conceituais que formam o PRONAF, temos as principais dimensões que foram agrupadas para a construção do quadro teórico inicial. Assim, as dimensões que estão incluídas foram as: sociais; econômicas e produtivas; institucionais e/ou tributárias, e; ambientais. Essas dimensões pretenderam entender os principais impactos que o PRONAF está gerando em alguns municípios e na vida dos agricultores familiares catarinenses de alguns desses municípios, além de algumas dinâmicas que puderam emergir nas regiões estudadas.

Assim, o quadro teórico buscou explorar, de forma mais ampla possível, os impactos positivos e negativos do Programa tanto através de alguns indicadores socioeconômicos municipais quanto da percepção dos agricultores familiares e agentes de desenvolvimento rurais envolvidos. Assim, a pesquisa está dividida em três partes que se complementam para o devido atendimento dos objetivos delineados.

1. Revisão bibliográfica investigando a trajetória do SNCR e o processo de construção do PRONAF;

2. Principais impactos do PRONAF nos indicadores produtivos e socioeconômicos dos municípios catarinenses selecionados entre 2000 e 2010;

3. Pesquisa de campo sobre a percepção dos agricultores e principais agentes de desenvolvimento rural quanto às contribuições do PRONAF.

A figura 2 ajuda a entender de que forma a pesquisa está estruturada. A partir dos eixos conceituais e com a revisão bibliográfica percebem-se os referenciais adotados nas políticas anteriores ao PRONAF, bem como o referencial adotado na concepção do PRONAF. Compreender esses referenciais ajuda a entender o processo de construção das políticas públicas agrícolas e conforme Grisa (2012, apud MULLER, 2008; 2005; 2000; 1995):

a construção de um referencial e sua hegemonia envolve um processo complexo entre o lugar do grupo na divisão social do trabalho e a identidade construída a partir deste lugar. Não se trata de um simples processo discursivo, mas de uma dinâmica concernida às relações de poder que se cristalizam em um setor ou sociedade.

A análise de indicadores municipais através das dimensões estudadas possibilita compreender alguns efeitos que os municípios selecionados obtiveram entre 2000 e 2010. Enquanto que o questionário aprofunda esses efeitos com o objetivo de mensurar as percepções dos dois fóruns a nível regional e local dos atores envolvidos diretamente na política pública.

A pesquisa de campo foi dividida entre dois fóruns: agricultores familiares catarinenses e agentes de desenvolvimento rural. Compreende-se fórum como “uma comunidade mais ou menos homogênea de atores intervindo no mesmo campo de atividade” (FOUILLEUX, 2011, p.94). A finalidade dessa divisão foi investigar as ideias, interesses e instituições quanto à percepção desses dois fóruns acerca dos impactos do PRONAF na produtividade, qualidade de vida e dinâmica local. Além disso, procurou entender se esses efeitos possuem relação com outros fatores e se há entraves no acesso ao Programa.

Figura 2: Estrutura da pesquisa.

Assim, o quadro teórico formou as bases para a construção do questionário a partir dos eixos conceituais em conjunto com as dimensões pesquisadas. Os “três Is” ajudaram a entender e analisar os impactos através das percepções dos entrevistados a partir das ideias, interesses e instituições.

Quadro 1: Quadro teórico. Dimensões de Impacto Temas Eixo do PRONAF Dimensão Produtiva e econômica

Dimensão Social Dimensão Ambiental Dimensão Tributária Institucional Agricultura Familiar (interesses instituições ideias) Aumento da produtividade agrícola e pecuá- ria; pluriativida- de; multifuncio- nalidade. Termo/nomenclatura gênero; geração; êxodo; autonomia; empoderamento; consumo; acesso à saúde; Educação; lazer; autoestima; melhores condições de moradia. Preservação do Meio ambiente; sustentabili- dade; diver- sificação; Investimento com movi- mentação financeira; arrecadação tributária. Crédito (interesses instituições ideias) Aumento da produtividade; Aumento da renda bruta anual; aumento da renda bruta familiar. Bancarização; inclusão no sistema de crédito. Utilização ou não de defensivos agrícolas. Investimento em máqui- nas, equipa- mentos e instalações. Política Pública (interesses instituições ideias) Seguro agrícola; utilização de má- quinas e equipa- mentos agrícolas; Assistência técni- ca; políticas de preços mínimos. IDH, número de emprego e ocupação; quitação de dívidas; energia elétrica; água; cooperação; confiança. Saneamento básico; comerciali- zação; Sustentabi- lidade. Aumento de clientes, for- necedores e novos mer- cados consu- midores. Fonte: Elaborado pelo pesquisador.