ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA PÓS REDEMOCRATIZAÇÃO

Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, a máquina administrativa do Poder Executivo nacional passaria a ser composta por quatro setores: (1) núcleo estratégico do Estado, (2) as atividades exclusivas de Estado, (3) os serviços não exclusivos do Estado e (4) a produção de bens e serviços para o mercado (BRASIL, 1995; BRESSER-PEREIRA, 1996; COSTIN, 2010).

O núcleo estratégico corresponde ao governo propriamente dito, ou seja, aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, dentro do Poder Executivo, a Presidência da República, Ministérios e equipe técnica que os assessora diretamente na formulação das políticas públicas. É responsável pela elaboração das políticas públicas e das leis, fiscalização do cumprimento delas e julgamento quando há infrações ao determinado em lei.

As atividades exclusivas de Estado ou essenciais compreendem os setores cuja prestação de serviços é entendida como somente podendo ser realizada pelo Estado. Estão, em geral, associadas às funções históricas básicas da instituição estatal como monopólio da violência e defesa da soberania nacional, sendo exemplos as atividades do fisco, a polícia, os serviços de trânsito, vigilância ambiental e sanitária, diplomacia e forças armadas.

Os serviços não exclusivos do Estado ou competitivos compreendem aqueles relacionados a direitos estabelecidos como fundamentais pelas constituições liberais democráticas modernas das quais a Constituição de 1988 é um exemplo, sendo exemplo desses direitos a educação, a cultura, a produção de ciência e tecnologia e a saúde. Esses direitos são capazes de gerar externalidades relevantes, tanto positivas quanto negativas, não sendo conveniente para a otimização do bem estar da sociedade que sejam transformadas em atividades meramente lucrativas (OSTROM & OSTROM, 1999). Não sendo, entretanto, exclusivas do Estado, essas atividades podem ser prestadas pelo próprio Estado diretamente, por organizações públicas paraestatais e até mesmo por organizações privadas.

Produção de bens e serviços para o mercado compreende as atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permaneciam sob a posse do Estado. É exemplo típico o setor de infraestrutura. Tradicionalmente, sob a ótica da Administração Pública Gerencial, o mercado é área de atuação das empresas. Constitucionalmente, a justificativa para que atividades com fins lucrativos estejam sob a tutela pública existe apenas quando elas envolvem eixos considerados estratégicos (petróleo e setor energético), por não haver capital suficiente no setor privado para os investimentos iniciais ou por tenderem a estrutura de monopólio natural, de difícil regulamentação. (BRASIL, 1988). Com a Reforma Bresser, o que estava fora dessas exigências foi incentivado a passar para a propriedade do setor privado.

O núcleo estratégico e as atividades exclusivas do Estado, por um lado, e a produção de bens e serviços para o mercado, por outro lado, constituem os extremos de um mesmo espectro nos quais o posicionamento de um Estado regido pelo modelo gerencial é relativamente claro e preciso. São premissas gerencialistas que: a) o núcleo estratégico e as atividades exclusivas de Estado devem, necessariamente, permanecer sob a propriedade e o exercício direto do Estado (Administração Direta e Indireta) e b) as atividades de produção de bens e serviços para o mercado devem ser transferidas para o mercado, ou seja, privatizadas, com transferência total da propriedade de ativos do ente público para o ente privado, passando também a prestação de serviços a ocorrer completamente dentro das regras da economia de mercado (BRESSER- PEREIRA, 1996).

Num governo democrático, as escolhas do Estado e consequentemente a atuação da administração pública são definidas por um embate político que reflete as disputas de poder entre os representantes eleitos da sociedade para o Congresso Nacional, entre os membros técnicos e ocupantes de cargos do poder Executivo e entre os próprios cidadãos e grupos da sociedade civil. A força resultante dessas disputas formará o fio condutor da atuação governamental (COSTIN, 2010).

Ao longo das duas últimas décadas, nas quais a atuação administrativa dos governos brasileiros foi essencialmente gerencialista, a despeito de mudanças nas bandeiras políticas, a primeira premissa supracitada foi seguida à risca e o núcleo estratégico e as atividades exclusivas foram inquestionavelmente mantidas sob o exercício direto do Estado. Não foi cogitada a

possibilidade, por exemplo, de a polícia ter autonomia para estabelecer códigos de conduta ou a Receita Federal ter flexibilidade para contratar ou demitir profissionais.

Quanto ao outro extremo, no âmbito da produção de bens e serviços pelo Estado para o mercado, entretanto, não se constata uniformidade na condução do destino das organizações públicas dado pelos dirigentes nacionais. Houve momentos em que privatizações diversas ocorreram nos setores extrativistas e de infraestrutura, a exemplo de mineração, rodovias, ferrovias, aeroportos e momentos em que houve crescimento da atuação do Estado nessas áreas. Ambas as posturas governamentais, porém, foram intensamente debatidas num ambiente democrático que a todo momento revê qual atividade deve ou não ser considerada estratégica para garantir o desenvolvimento econômico do país e o bem estar social e que, portanto, precisa ser mantida sob a tutela estatal ou privatizada (LOUREIRO, ABRUCIO & PACHECO, 2010).

No meio desse espectro, para os serviços não exclusivos do Estado, setor foco do presente trabalho por compreender as organizações de saúde, entre elas os hospitais de ensino, a variabilidade na atuação do Estado foi e tem sido ainda maior. É fato que nenhum dos governos brasileiros pós-redemocratização recorreu à opção de privatização de hospitais públicos, porém diversas entidades administrativas públicas foram criadas para conduzir as organizações hospitalares, somando-se as já existentes, num conjunto aqui genericamente denominado de Entidades Administrativas Públicas, conforme esquematizado na Figura 3.

Fonte: Autoria própria, adaptado de BRESSER-PEREIRA, 1996.

Nota-se, destarte, a preservação do núcleo estratégico e dos serviços exclusivos de Estado como serviços prestados diretamente pelo Estado, somente existentes como entidades da Administração Direta, Autarquia ou Fundações, bem como a criação de Organizações Sociais e Parcerias Público-Priadas para a prestação indireta de serviços públicos. As empresas públicas, entidades estatais responsáveis pela produção de bens e serviços para o mercado existentes previamente a Reforma Bresser, foram os alvos principais dos processos de privatizações.