De acordo com o Regimento Interno, o Conselho Tutelar dos Direitos da Criança e do Adolescente de Uberaba, foi criado pela Lei Municipal nº. 4.648 em 19 de abril de 1991 e seus primeiros conselheiros foram empossados em 29 de julho de 1992. Assim, é um órgão público municipal integrado ao conjunto das instituições nacionais e subordinado ao ordenamento jurídico brasileiro. Uma vez criado e implantado, não desaparece, apenas renovam-se os seus membros, ou seja, não há governante municipal que possa extinguir o Conselho. Sua composição é de cinco membros, eleitos pela comunidade local para um mandato de três anos, sendo permitida uma reeleição.
Segundo o Regimento Interno, inspirado no artigo 133 do ECA, para se candidatar a membro do Conselho Tutelar na cidade de Uberaba, são exigidos os seguintes requisitos:
I. Reconhecida idoneidade moral; II. Idade superior a vinte e um anos; III. Residir no Município de Uberaba;
IV. Ter reconhecida experiência no trabalho com crianças e/ou adolescentes devidamente comprovada;
V. Não estar exercendo atividade pública remunerada ou mandato eletivo; VI. Ter no mínimo segundo grau completo.
O ECA é claro em afirmar que a posição de conselheiro tutelar se constitui em atividade pública de relevância, logo, a idoneidade moral do mesmo deve ser mantida e, se houver algo que a coloque em risco, cabe ao CMDCA arbitrar, como reza o artigo 88 do ECA.
O artigo 133 do ECA é claro ao expor os pré-requisitos para o exercício da função:
[...] a) reconhecida idoneidade moral, b) idade superior a vinte e um anos e c) residência no município. Estas condições também são exigidas durante todo o exercício da função de Conselheiro Tutelar, ou seja, perdura durante todo o mandato para o qual foi investido. O Conselheiro Tutelar uma vez investido na função detém o direito de presunção de idoneidade moral, pois sua função constitui serviço público relevante, de acordo com o art. 135 do Estatuto da Criança e do Adolescente, garantindo-se, inclusive, o direito de prisão especial em caso de crime comum até o julgamento definitivo. (CUSTÓDIO, 2006, p.01).
Prossegue o autor:
[...] a idoneidade moral do Conselheiro Tutelar é uma presunção jurídica, previa ao ato de formalização da candidatura, que poderá ser desconstituída, durante o exercício da função, mediante a verificação por Comissão de
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Sindicância ou Inquérito Administrativo instituído pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. (2009, p.1)
Destarte, cabe ao COMDICAU apurar se há ou não responsabilidade do conselheiro tutelar em atos de descumprimento de suas atribuições funcionais como tal, com base em provas materiais, para investigar e apurar. (CUSTÓDIO, 2006).
Mas quais seriam os casos previstos pelo CONANDA nos quais que caberia uma investigação por parte do COMDICAU sobre as atribuições do conselheiro tutelar? Vejamos:
I. usar da função em benefício próprio;
II. romper sigilo em relação aos casos analisados pelo Conselho Tutelar que integre;
III. manter conduta incompatível com o cargo que ocupa ou exceder-se no exercício da função de modo a exorbitar sua atribuição, abusando da autoridade que lhe foi conferida;
IV. recusar-se a prestar atendimento ou omitir-se a isso quanto ao exercício de suas atribuições quando em expediente de funcionamento do Conselho Tutelar;
V. aplicar medida de proteção contrariando a decisão colegiada do Conselho Tutelar;
VI. deixar de comparecer no plantão e no horário estabelecido;
VII. exercer outra atividade, incompatível com o exercício do cargo, nos termos desta Lei.
VIII. receber, em razão do cargo, honorários, gratificações, custas, emolumentos, diligências. (BRASIL. CONANDA, 2001, p. 15)
Sob essas prerrogativas do CONANDA a função de conselheiro tutelar requer um alto grau de comprometimento com a doutrina da proteção integral e com uma conduta fundada em princípios éticos relativos aos objetivos da função junto ao público-alvo de suas ações.
Além da experiência comprovada, ser um membro do Conselho Tutelar implica, inclusive, um reconhecimento social dos valores morais possam ser demonstrados na ficha policial. Assim, responsabilidade e idoneidade são qualificadores para exercício do cargo que extrapolam a comprovada experiência.
Em relação ao regime de trabalho, o Regimento estabelece que o Conselheiro Tutelar prestará, obrigatoriamente, 44 horas semanais e o mínimo de 6 horas diárias de trabalho dedicadas ao Conselho. Ressalta-se, ainda, que são contabilizados os plantões aos sábados, domingos e feriados, de acordo com o horário e a escala de revezamento elaborada pelo Coordenador funcional e aprovada pelo COMDICAU.
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A fim de prestar contas de suas atividades, o conselheiro deve apresentar relatório mensal de suas atividades ao Juiz da Infância e da Juventude da Comarca de Uberaba e ao COMDICAU, com o objetivo de produzir informações acerca dos atendimentos e encaminhamentos e para fins avaliativos.
Inspirado no ECA, o Regimento Interno do Conselho Tutelar de Uberaba, em seu artigo 3º, assim expõe as atribuições do Conselho Tutelar:
I. Atender às crianças e aos adolescentes nas hipóteses previstas no art. 101, I a VII,13 todos do Estatuto da Criança e do Adolescente;
II. Atender e aconselhar os pais ou responsáveis pela criança e/ou adolescente, aplicando as medidas previstas no art. 129, I a VII,14 do Estatuto da Criança e do Adolescente;
III. Promover a execução de suas decisões, podendo para tanto:
a. Requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança;
b. Representar junto à autoridade judiciária os casos de descumprimento injustificado de suas deliberações;
c. Encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança e do adolescente;
d. Encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência; e. Providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária,
dentre as previstas no art. 101, de I a VI, do Estatuto da Criança e do Adolescente, para o autor de ato infracional;
f. Expedir notificações;
g. Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente quando necessário;
h. Assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente;
i. Representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos direitos previstos no art. 220 § 3º, inciso II, da Constituição Federal; j. Representar ao Ministério Público, para efeito das ações de perda ou
suspensão do poder familiar;
k. Fiscalizar as entidades de atendimento.
Em seu conjunto, todas essas atribuições do Conselho se referem ao zelo pelo cumprimento dos direitos das crianças. Em âmbito privado, é sua tarefa averiguar se as medidas e decisões judiciais estão sendo cumpridas pelas organizações familiares
13 O artigo 101 – I a VII apresenta as medidas específicas de proteção da criança e do adolescente.
14 O artigo 129 – I a VII retrata as medidas pertinentes aos pais ou responsáveis, obrigações escolares, médicas e sociais.
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relativamente a essas determinações (Art. 129). Em âmbito público, compete ao Conselho fiscalizar o funcionamento das instituições que acolhem crianças e adolescentes relativamente às demandas denunciadas. (Art. 95 a 97).
O Conselho Tutelar não atua de modo isolado, é assessorado pelo Poder Judiciário, pelo Poder Executivo e o COMDICAU, bem como pelo Poder Público no destacamento de uma equipe administrativa e técnica, esta composta por psicólogos, assistentes sociais, pedagogos, advogados, etc.. (NASCIMENTO et al., 2009). Pode propor programas e projetos e, ao mesmo tempo, sugerir políticas públicas, compreendidas como sendo resultante do amplo debate entre os vários setores da sociedade civil, conforme o artigo 4º do ECA.
A finalidade dos Conselheiros Tutelares é amparar e proteger crianças e adolescentes vulnerabilizados a fim de que seus direitos, enquanto pessoas em desenvolvimento, sejam efetivados. Logo, a instauração de um Conselho se coaduna com a possibilidade de construção e/ou fortalecimento de uma rede de proteção, pois o auxílio de corpo técnico permite que este acione, quando necessário, serviços da rede público-privada de saúde, educação, assistência social, orientação jurídica entre outros. Essa é a configuração de uma rede de proteção social que não tem começo ou fim, simplesmente os conselheiros se comunicam e divulgam as informações acerca das notificações e processam os encaminhamentos por meio da assistente social.
Os preceitos do ECA e do Regimento do Conselho definem que as decisões do Conselho Tutelar somente poderão ser revistas pela autoridade judiciária, a pedido de quem tenha legítimo interesse. Ou seja, em algum litígio, uma das partes pode solicitar ao Juizado da Infância e da Juventude que reabra o processo e reavalie as decisões de outrora.
No plano das relações cotidianas e internas ao Conselho, este tem autonomia de funcionalidade e não há hierarquia estrutural entre seus membros que exercem suas atribuições em igualdade de condições. No caso do Conselho em Uberaba, semestralmente há um revezamento quanto à coordenação das atividades.
De acordo com as preceitos da Resolução 75, de 22 de outubro de 2001, do CONANDA e do Regimento Interno do Conselho Tutelar, ambos fundamentados no ECA, para que os conselheiros tutelares desempenhem a contento suas ações, estes devem:
Zelar pelo cumprimento de direitos;
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Orientar a construção da política nacional de atendimento. (BRASIL. CONANDA, Resolução n.75, 2001)15
Essas três prerrogativas expostas pelo CONANDA revelam, a priori, que o conselheiro se deparará com um sem número de desafios. Para zelar pelo cumprimento dos direitos preconizados no ECA, os desafios iniciar-se-ão internamente no Conselho: infra- estrutura parcial ou precária; ausência de veículos oficiais para deslocamento; capacitação precária ou insuficiente ou mesmo inexistente. Como sugere um dos conselheiros entrevistados:
CTr 1: A Resolução nº 75, [do CONANDA] recomenda que para cada 200 mil habitantes tenha um CT [...] um CT para uma cidade que está partindo para 300 mil habitantes já começa a ser deficiente. [...]
E conforme o P-IJ:
[...] O Conselho Tutelar [possui] 5 representantes para uma população de 300 mil habitantes. Isso é uma loucura! É impossível! A estrutura não consegue atender nem que todo mundo fosse Super-Homem, a gente não conseguiria atender toda esta demanda. Então, é a frente de trabalho de criação de um, ou talvez dois Conselhos, é uma discussão que está dentro do Conselho Municipal [de Direitos da Criança e do Adolescente].
Na medida em que os representantes de instituições que atendem as demandas do Conselho Tutelar debatem no COMDICAU os rumos da política para esse segmento e constatam a urgência da implantação de mais um Conselho Tutelar na cidade, podemos supor que o setor governamental seja resistente a sua efetivação, pois mais um Conselho Tutelar significa aumento no orçamento municipal para a celeridade dos atendimentos e encaminhamentos. Ao constatar tamanha urgência, deparamo-nos com os desafios da política voltada à criança e ao adolescente em vigor no município, como fora exposta por um sujeito da Proteção Social que também participa do COMDICAU:
C-PS 9: [Os conselheiros] atendem Uberaba inteiro, são denúncias diariamente. Então, estão susceptíveis a erro? Estão. Às vezes no querer dese ola ,àle a àpa aàaàCasaàdeàP oteç o.àDepoisà o à aiàpe sa ,à o,à pode iaà te à feitoà dife e te .à Masà sà ezesà alià oà o e toà oà d à pa aà pensar, ou não tem outra alternativa. [...]
15 A Resolução 75 do CONANDA foi atualizada pela Resolução 139, de 17 de março de 2010 e descreve os parâmetros para a criação e funcionamento dos Conselhos Tutelares no Brasil.
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Aliada à prerrogativa da Resolução 75 e 139 do CONANDA e às avaliações dos sujeitos verifica-se que os atendimentos realizados pelo Conselho Tutelar, em sua maioria, são de caráter emergencial dada a escassez de recursos humanos. Se assim é, podemos supor que as informações fidedignas sobre os cenários da violência contra crianças e adolescentes podem orientar a proposição de ações de médio e longo alcance que mobilizem a rede local.
Por exemplo, o acesso à rede mundial de computadores para cadastramento das violências e seus encaminhamentos no SIPIA:
CTr 1. [...] E nós agora estamos com a Internet, e está sendo implantado um sistema para a infância e adolescência que é o SIPIA, [...] no momento a cidade de Uberaba não alimenta este sistema, isto nos faz entender o seguinte, que a atuação do conselho por mais que temos procurado fazer um bom atendimento, ainda é razoável, nós precisamos adequar esta questão do SIPIA [...].
A mesma constatação é feita por outro conselheiro:
CTr 2. [...] Como que você trabalha em uma instituição que hoje tudo é via on line, nós temos um programa do Conselho Tutelar a nível Federal que é o SIPIA, [...] até agora a gente não conseguiu acessar, [...] o Conselho [Tutelar] de Uberaba não existe a nível federal, porque não tinha como informar.
E o P-IJ se posiciona diante do dilema:
[...] A gente só tem as estatísticas se tem quem insere os dados. Os dados eu tenho, as demandas eu tenho, muitas vezes eu não tenho quem insere. O responsável por esta inserção é o Conselho Tutelar que vive nessa demanda hiper do que eles podem fazer. E se você for me perguntar entre uma situação de demanda imediata e a inserção de um dado dentro de um sistema, é evidente que eu vou determinar que eles façam o atendimento. [...]
A ausência de dados no SIPIA em si mesmo não pode ser considerada um problema para a atuação do Conselho Tutelar de Uberaba, ao menos localmente. Haja vista que os dados consolidados do próprio Conselho fornecem uma amostra, local, dos cenários de violação de direitos. Porém, para efeitos comparativos com outras cidades das mesmas dimensões de Uberaba, essa tarefa está comprometida.
A produção da informação pelos sujeitos coletivos da rede e sua circulação para tomada de decisões coletivas pode ser exemplificada pelo referenciamento das notificações e encaminhamentos. Como expôs um sujeito da Proteção Social:
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C-PS 9: [...] Quando a gente precisa, a gente tem sim esta reciprocidade. Quando a gente recebe denúncia, a gente vai junto; vai conselheiro junto com o técnico. [...]
Assim como um dos sujeitos do setor saúde:
AS-S 1: Porque eu faço isso? [contra-referenciamento]. Tudo na ação de qualquer profissional, independente se for no social ou na área da saúde, eles devem se encontrar. [...]
Em suma, a circulação da informação entre os sujeitos da rede reforça o caráter de horizontalidade, como exposto por Whitaker (1993) e Villasante (2002). Na percepção do Ministério Público da Infância e da Juventude, a centralização da informação e seu referenciamento aos demais sujeitos da rede não adquire a conotação hierárquica, mas visa promover a celeridade dos encaminhamentos diante, por exemplo, do burocratismo em que seà à pe didos àalgu sàsujeitosà oleti osàdaà edeàdeàp oteç oàso ial. Para isso, uma das est at giasà àaà judi ializaç o .
[...] muitas pessoas ficam correndo como barata tonta. Muita gente fazendo muita coisa e a gente não consegue andar porque tem muita gente fazendo muita coisa. Por isso a gente faz este trabalho de centralizar e capitalizar estas informações e dar o direcionamento adequado. Muitas vezes até judicializando. É uma forma que a gente tem de concentrar as informações, inclusive de articulá-las. [...] (P-IJ).
Outro desafio do Conselho Tutelar é de ordem externa, dentre os quais: pouco ou nenhum conhecimento da comunidade acerca da relevância do Conselho; resistência ou mesmo indiferença do Poder Executivo para com as demandas do Conselho para aprimorar seu funcionamento; relações distantes entre o Conselho e demais órgãos públicos ou privados que protegem crianças e adolescentes. (UDE, 2008; IWAMOTO; MIRANZI, 2008; NASCIMENTO et al., 2009).
Um dos conselheiros expõe dois outros tipos de dilema:
CTr 2. [...] temos a dificuldade com relação à própria aceitação mesmo do Conselho Tutelar [e de seus encaminhamentos]. Algumas instituições acham o conselho como simplesmente um órgão que está ali como punição.
E outros sujeitos expressam outras percepções do Conselho.
C-TS 1. [...] Nossa relação com o Conselho Tutelar é de atendimento mesmo [dos casos de internação.] A gente entende porque eles são o instrumento para encaminhamento mesmo. [...] O Conselho Tutelar não sabe a força que ele tem. [...]
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C-TS 8. Mas o [Conselho Tutelar] anterior, eu não tive muita [aproximação]... Como se pode dizer... Uma relação mais próxima, que eu acho que como comunidade a gente gostaria de ter.
AS-S 1. [...] eu fiz o contato com o Conselho Tutelar e com o CREAS, e em três ou quatro dias este caso estava na promotoria. [...]
Verifica-seà ueàaàdepe de àdoà luga àso ial àdoàsujeitoàeàdaà atu ezaàdaàati idadeà desenvolvida na cidade este expressa uma percepção mais próxima ou mais distante do Conselho Tutelar.
Ao mesmo tempo, o CTr 2 revela em sua entrevista a manutenção de um estigma hist i o,à ualà seja:à aà pe haà deà e o à p o e ie teà dasà fa íliasà desest utu adas .à Po à exemplo, na medida em que uma instituição educacional questiona o recebimento de um encaminhamento de uma criança ou adolescente proveniente do Conselho Tutelar reforça- se o caráter social do estigma, legitima-se a violação de um direito – à educação, por exemplo – e àdet i e toàdosà p o le as à ueà oàe a i hadoàpodeà ausa à oàa ie teà sócio-institucional escolar.
Por seu turno, tanto o CTr 2 quanto o CTr 1 concordam que grande parte da sociedade não compreendeu as atribuições do Conselho, pois lhe atribuem papéis policiais, repressores, coercitivos, enfim, o orgão é citado numa situação de conflito como sendo
apazàdeà da àu àsusto à aà ia çaàouàadoles e te:
CTr 1. [...] algumas vezes as pessoas querem trazer a criança ou adolescente para levar um susto [...] e eu procuro colocar que o conselheiro não é um monstro, não é? O conselho tutelar não deve ser utilizado aí simplesmente como uma ameaça, mas sim como um órgão que quer promover a família, a criança e o adolescente.
Essa constatação do CTr 1 reforça o caráter originário do Conselho Tutelar no interior da legislação especial – o ECA, artigo 138, pois sua relevância reside no:
[...] entrosamento entre a sociedade e o Conselho Tutelar. Este entrosamento tem que ser construído aos poucos. Não pode ser uma ilha, separada da sociedade. O Conselho Tutelar tem que tecer um relacionamento profundo com as organizações populares, com os conselhos de moradores, clubes de mães, federações e movimentos (como o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua). (JANSSEN; JANSSEN; INDLEKOFER, 2002, f.8).
Além do entrosamento para construir uma relação com os movimentos e grupos organizados da sociedade civil, zelar pelos direitos das crianças e dos adolescentes requer,
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ainda, o reconhecimento de tais direitos como prioritários, como assevera o artigo 4, Parágrafo Único, do ECA. Trata-se de reconhecer que esse segmento populacional está em condição especial de desenvolvimento. Logo, se lhes são negadas as oportunidades ou facilidades para esse processo, podemos assistir a um movimento de vulnerabilização desses sujeitos em suas localidades. (MINAYO, 1994; CASTRO; ABRAMOVAY, 2004).
Mas quando o Conselho Tutelar entrará em ação? Ao trata à dasà edidasà deà p oteç o à oàa tigoà ,àestasàse oàapli eisàse p eà ueàosàdi eitosà e o he idosà aàLeià forem ameaçados ou violados:
I. Por ação ou omissão da sociedade ou do Estado; II. Por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável; III. Em razão de sua conduta.
Assim, pais e/ou responsáveis podem acionar o Conselho Tutelar na falta de vagas nas escolas e creches municipais ou estaduais ou mesmo na negligência de atendimento nos serviços de saúde, por exemplo.
De maneira semelhante, o Conselho será acionado na medida em que pais ou responsáveis negligenciarem, abusarem ou maltratarem os seus. Nessas circunstâncias as comunicações são feitas tanto por familiares, parentes próximos, vizinhos ou quaisquer outras pessoas. Como expõe um dos conselheiros ao refletir sobre a forma de solicitação dos atendimentos e os desafios implícitos, a depender da forma de atendimento:
CTr 3. Hoje está bem diversificado: eles ligam [no Conselho], passam para o disque denúncia [Disque 100] e pessoalmente. Mas, algumas vezes, as pessoas que recebem a denúncia no Disque 100 não passam as informações corretamente, [...] às vezes, a pessoa que necessita fazer uma denúncia que é verídica, não tem acesso, porque a demanda lá é muito grande. Inclusive nós atendemos um caso aqui recentemente que chegou um envelope aqui com uma quantidade enorme de papel. Quer dizer: quanto papel eles gastaram, quanto tempo eles perderam e quantas pessoas que realmente estão necessitando?
A fala do conselheiro demonstra que o Disque 100 esbarra nos limites da verificação dos fatos e sua veracidade. Tal tarefa caberá ao Conselho Tutelar, posto que é uma de suas atribuições. Por outro lado, a grande quantidade de comunicações feitas pelo Disque 100, se somadas às feitas pelo telefone local e pessoalmente, tornam a verificação dos fatos mais lenta. Assim, o CTr 3 reforça a necessidade de um segundo ou mesmo um terceiro Conselho Tutelar na cidade para acompanhar essa demanda.