A habitação é um bem essencial e um dos sectores essenciais do território. A sua problemática, em Lisboa, foi evoluindo ao longo dos anos, segundo motivações políticas e de iniciativa pública e privada, desde o final do século XIX em que surgiu um mercado débil de arrendamento popular (ilhas no Porto e vilas em Lisboa), com poucas ou nenhumas condições de habitabilidade, de promoção privada e filantrópica. Na época, um caso isolado foi a promoção conjunta da Câmara Municipal do Porto e da Empresa do Jornal “O Comércio do Porto” (1899-1905).
Em 1918, a iniciativa do Estado decretou, finalmente, o seu apoio à habitação de interesse social, promovendo a construção de pequenos edifícios multifamiliares em bandas contínuas ou geminadas, formando ruas e pracetas e articulando com equipamentos colectivos. Como resultado, surgem o Bairro da Arrábida (1918), no Porto, e o Bairro Social do Arco do Cego (1918-1935) e o Bairro Social da Ajuda (1918-1937), em Lisboa. O prolongado período de obras destes casos da capital revela a incapacidade de execução, talvez decorrentes da crise económica, tendo sido o novo regime político que acabou por resolver a finalização dos mesmos. É um facto que a I República (1910-1926) quis mudar o estado das coisas, mas não conseguiu, e o período da Ditadura Militar (1926-1933) e do Estado Novo (1933- 1974) concretizou. Esta parece ser a realidade, dura e crua, da promoção pública da habitação na capital portuguesa, quando estudamos o sector até à eclosão do regime democrático em Portugal 1.
O ano de 1933 seria marcante para Portugal e para o Urbanismo. A nova Constituição Portuguesa passou a ser o documento fundador do Estado Novo e em Atenas realizou-se o Congresso Internacional de Arquitectura Moderna, onde participaram alguns arquitectos portugueses, trazendo novas ideias e conceitos de fazer cidade.
Lisboa crescia com relativa lentidão, em contraste com o que se passava nos concelhos limítrofes que constituíam aquilo a que se convencionou chamar de aglomerado suburbano pelo crescimento periférico, com o evidente aumento da população flutuante e dos transportes – um país que se industrializa é um país que se urbaniza. O Estado Novo previu medidas para resolver o problema de falta de habitação, perante a falta de interesse dos promotores privados em construírem habitação de rendas controladas. O Ministério do Trabalho avançou. Concretizava-se a política dos bairros de interesse social.
De seguida, o Programa das Casas Desmontáveis (Decreto-Lei n.º 28.912 de 12 Agosto de 1938) autoriza o governo a promover na cidade de Lisboa a construção de 2000 casas económicas e a dar o seu concurso à instalação de 1000 pequenas casas, instituindo, junto da Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, a construção em todo o País. Em 1945, aquele Programa seria substituído pelo Programa de Casas para Famílias Pobres e pelo Programa das Casas de Renda Económica, para a classe média. Dois anos mais tarde, surgiu o Programa das Casas de Renda Limitada.
Em Lisboa, no entanto, o preço final das habitações continuou a ser inacessível para muitas famílias, algumas recorrendo à construção clandestina. O desaproveitamento das zonas livres, onde ainda seria praticável a construção de novos bairros, acarretava uma elevada especulação. Lisboa tinha crescido em população residente nos anos 40 e 50 passados, mas abrandava à entrada da década seguinte, muito à custa da urbanização de concelhos limítrofes e de uma nova realidade à escala metropolitana. A cidade apresentava, em 1960, uma população na ordem dos 802 mil habitantes, ligeiramente superior aos 783 mil habitantes registado dez anos antes.2 A realidade metropolitana fazia-se à custa de novos conjuntos
residenciais de iniciativa privada (Carnaxide, Miraflores, Santo António dos Cavaleiros e Reboleira).
1. Cf. Jorge Mangorrinha, “Habitação em Lisboa: Memória do GTH – 50 ANOS” (Lisboa: Infohabitar, 2010), 300, http://infohabitar.blogspot.com/2010/06/ habitacao-em-lisboa-memoria-do-gth-50.html e Câmara Municipal de Lisboa, “Habitação em Lisboa: Memória do GTH – 50 anos”, 2009, http:// videoteca.cm-lisboa.pt/arquivo/videoteca-digital/filme-com-realizador.html?tx_wfqbe_pi1%5Buid%5D=37
2. João Pedro Silva Nunes, “O programa Habitação de Renda Económica e a constituição da metrópole de Lisboa (1959-1969)”. Análise Social, 206, XLVIII (1.º), 84.
As imediações do Aeroporto da Portela (1942), nos limites da cidade de Lisboa, tinham um valor estratégico, tendo-se procedido aí à reserva de terrenos para expropriação e domínio público nos Planos de Urbanização de 1948 e 1959 que preconizaram a expansão da cidade para Olivais e Chelas, estabelecendo um contínuo territorial com aproximadamente um décimo da área total do concelho de Lisboa.
Esta área oriental era um território rural com quintas de recreio, tendo como limite norte o Bairro da Encarnação (1940). Para concretizar a intenção de permitir o acesso à habitação aos trabalhadores das indústrias da frente ribeirinha oriental e para realojamentos, designadamente previstos com a construção da Ponte Salazar (actual Ponte 25 de Abril) e dos respectivos pilares na zona do Calvário e de Alcântara, foi importante reunir competências entre o Estado e o Município para construir um complexo residencial com autonomia de equipamentos e serviços, ligados a toda a área oriental e à faixa industrial que se estendia até Vila Franca de Xira. Em 1960 a Câmara Municipal de Lisboa (CML) indica as áreas previstas, com mais de 700 hectares expropriados.
O GTH planeou, dirigiu e executou o programa das Habitações de Renda Económica e desenvolveu práticas de investimento sobre as carências de alojamento, o que ajudou a argumentar a necessidade de considerar a habitação como direito. A importância que já assumia o sector na repartição dos investimentos e alguns empreendimentos em curso permitiram considerar a habitação, durante esta década, em planos e estratégias de desenvolvimento, como o Plano Director do Desenvolvimento Urbanístico da Região de Lisboa (1960), o Fundo de Fomento da Habitação (1969) e o Plano Intercalar de Fomento (1965-1967). Neste sentido, o Decreto-Lei n.º 42.454 de 18 de Agosto de 1959 determinava caminhos para o reforço da ordem urbana: “Em primeiro lugar, financiamento a ser obtido quer por intermédio dos cofres da Previdência Social, quer de um empréstimo contraído junto da Caixa Geral de Depósitos. Em segundo lugar, solo, quer originário da política de expropriação conduzida por Duarte Pacheco, e ainda disponível, quer sujeito a expropriação futura. E em ter¬ceiro lugar, capacidade de estudo, planificação e execução que surgia maximi¬zada por via da intervenção do Município de Lisboa, encarregado de executar o programa” 3.
No mesmo sentido, as questões da interdisciplinaridade justificavam-se tanto no contexto da criação de condições e perspectivas de desenvolvimento económico e social do Estado Novo, com apelo à tecnocracia, como pela importância do debate disciplinar e da abertura dos arquitectos à investigação tecnológica, a par dos engenheiros. A partilha de responsabilidades e a visão urbanística entre técnicos internos e externos e entre a lógica municipal e a privada constituíram uma fórmula importante para a concretização das linhas programáticas do GTH, acompanhadas pelo trabalho de investigação que produziu um conjunto vasto de documentação técnica, como a publicação periódica do Boletim GTH
4 . Essa investigação foi uma base para os relatórios e cadernos de encargos, realizados por diferentes
entidades ligadas aos sectores da habitação e do urbanismo. No mesmo sentido, foi com o GTH que se deram os primeiros passos numa metodologia participativa, através da realização de inquéritos às populações, de forma a melhorar a sua experiência residencial, até antecipando os princípios teóricos de Michel Foucault (1979), quando este reconheceu que os elementos físicos interferem, simbolicamente e na prática, com as relações sociais, mas diríamos que, a montante, eles recebem contributos para o projecto e a jusante deste, organizam e integram a acção social. Foi assim, em Lisboa, nessa época.
3. Idem, 86.
4. Nos seus três primeiros números, o Boletim do Gabinete Técnico de Habitação (1964-1986) foi editado pelo engenheiro Aquilino Ribeiro Machado. A Nota de Abertura não vem assinada. A partir do n.º 4, foi seu editor o arquitecto Rui Mendes de Paula. Apenas no n.º 13 (vol. 2, 2.º semestre de 1967, 159-210) surge o único artigo assinado pelo engenheiro Jorge Carvalho de Mesquita, intitulado “Alguns Aspectos do Problema da Habitação na Cidade de Lisboa” (vol. 2, 2.º semestre de 1967, 179-201), comunicação apresentada no Congresso Hispano-Luso-Americano-Filipino de Municípios, onde faz um ponto de situação muito interessante do trabalho realizado, já com resultados bem visíveis. O autor descreve a situação habitacional na cidade de Lisboa, apresentando dados sobre a sua população obtidos quer nos censos populacionais, quer através de inquéritos realizados com vista à planificação do problema habitacional da cidade. Refere, em seguida, as principais medidas tomadas para a resolução do problema habitacional das classes economicamente mais desfavorecidas, destacando a promulgação do Decreto-Lei n.º 42.454 e descrevendo a acção que neste campo pôde desenvolver a CML através do GTH. Termina apresentando, com elementos estatísticos e gravuras, as principais realizações já executadas ou ainda em fase de projecto (Cf. Jorge Mangorrinha, “Habitação em Lisboa: Memória do GTH – 50 ANOS” (Lisboa: Infohabitar, 2010), 300, http://infohabitar.blogspot.com/2010/06/habitacao-em-lisboa-memoria-do-gth-50.html).
O Plano Director atrás citado permitiu traçar um referencial de conhecimento em relação à região de Lisboa (1960), com objectivos de urbanização da zona oriental, em torno da qual, três anos mais tarde, se fez o “Inquérito à População que Trabalha na Zona Oriental da Cidade” 5 (1963). Esta foram as bases
de estudo para uma intervenção alargada que teve a sua concretização em pensamento e planeamento nos anos imediatamente seguintes, designadamente na perspectiva do engenheiro 6 e do arquitecto 7,
dentro e fora da CML, respectivamente no GTH e no Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC) e na Federação das Caixas de Previdência – Habitações Económicas (CP-HE).
Nomes como Raul Silva Pereira (Análise Social), Luís Catalão (GTH), Nuno Portas (LNEC) e Nuno Teotónio Pereira (CP-HE) coordenavam, em cada núcleo de estudos, linhas que apresentavam denúncias e propostas de alteração estratégica e de reforço do investimento público, por um lado, e programática e operacio¬nal dos programas de habitação pública da época, por outro. O objectivo destes pensadores era resolver o défice de alojamentos e do acesso à habitação e, por consequência, a criação de economias de escala e modernização empresarial. Entre a produção e a distribuição, pretendia-se uma melhoria na articulação entre meios financeiros e programas de habitação.
Era uma aproximação ao Estado Providência ou Estado Social, um tipo de organização política e económica que coloca o Estado como agente da promoção social e organizador da economia, a par da iniciativa privada, mas seu regulador.
No final da década, o Fundo de Fomento da Habitação (1969), organismo situado na esfera do Ministério das Obras Públicas, passou a centralizar e a coordenar, política, técnica e financeiramente, o investimento público no sector. No mesmo ano, um passo foi dado no sentido de enunciar a habitação enquanto direito. No texto do relato final do Colóquio sobre Política de Habitação, ficou expresso que cada agregado familiar necessitaria de uma habitação e que, sendo um direito, devia ser garantido pela colectivi¬dade, sob a responsabilidade do Estado.