O PLANO DE MELHORAMENTOS DA CIDADE DO PORTO DE

Será apenas nos primeiros anos da década de 1950 que se registam, no Porto, algumas mudanças importantes em matéria de política urbanística e habitacional. Correspondendo à afirmação dos segmentos modernizantes da sociedade portuguesa no seio do regime e no interior da burocracia estatal12_{, este processo será decisivo para o avanço das iniciativas que hão de marcar a transformação}

da cidade nos vinte anos subsequentes e além. As alterações registadas, respetivamente em 1953 e 1954, nas lideranças políticas da Câmara Municipal do Porto e do Ministério das Obras Públicas, com a entrada em funções de José Albino Machado Vaz, no primeiro caso, e de Eduardo de Arantes e Oliveira, no segundo, não acontecem por acaso, sendo antes reveladoras das importantes mudanças em curso, nesta altura, no campo do poder e no âmago do Estado. Empenhados desenvolvimentistas, os dois engenheiros – que eram, aliás, bastante próximos – liderarão, ao longo dos seus duradouros mandatos, movimentos de renovação das estruturas técnicas e de reconfiguração das modalidades de intervenção das instituições sob sua alçada, com efeitos visíveis no cenário urbano do país.

No caso particular da cidade do Porto, é precisamente depois da tomada de posse de Machado Vaz que se renovam preceitos e se aprofundam experiências de construção de habitação camarária para alojamento de famílias provenientes das casas «insalubres» demolidas e a demolir nas freguesias da área central. Em localizações periféricas da cidade, serão construídos, na primeira metade da década de 1950, novos conjuntos de «casas para pobres», ora na modalidade da habitação unifamiliar de um, dois ou três quartos para «famílias extremamente modestas» vivendo em «barracas clandestinas», «pardieiros improvisados» e outros locais «sem dignidade de habitação», ora na modalidade do bloco de quatro pisos destinado ao realojamento de famílias provenientes de «prédios demolidos para efeito de urbanização da cidade» ou «ilhas ou outras casas sem as necessárias condições de higiene» 13_{. Apesar}

destes avanços, o presidente da Câmara Municipal do Porto não tarda em admitir a intermitência e insuficiência dos esforços de resolução do problema habitacional da cidade que vinham sendo feitos.

“A maneira como tem sido conduzido este problema não tem dado resultados sensíveis, por ser largamente insuficiente o que se tem feito. (…) [Tem de fazer-se u]ma ligeira mudança de rumo no que se refere à acção directa da Câmara, no sentido de construir mais, construir mais economicamente, construir mais modesto.” 14

11. Pereira, V. B.; Queirós, J. (2012). Na Modesta Cidadezinha. Génese e estruturação de um bairro de casas económicas do Porto (Amial, 1938-2010). Porto: Edições Afrontamento; Pereira, V.B; Queirós, J; Silva, S. D.; Lemos, T. (2018). “Casas Económicas e Casas Desmontáveis: génese, estruturação e transformação dos primeiros programas habitacionais do Estado Novo.” In Ricardo Agarez (org.), Habitação: Cem Anos de Políticas Públicas

em Portugal (pp. 82-117). Lisboa: IHRU.

12. Rosas, F. (1996). Estado Novo. In Fernando Rosas; J. M. Brandão de Brito (Dir.). Dicionário de História do Estado Novo – Volume I (pp. 315-319). Lisboa: Bertrand, p. 318.

13. Câmara Municipal do Porto [CMP] (1954). Relatório de Gerência, 1954. Porto: Câmara Municipal do Porto.

14. Machado Vaz, em declarações datadas de dezembro de 1953, citado em Sousa, Fernando de (Coord.) (2009). Os Presidentes da Câmara Municipal

Os termos desta «mudança de rumo» – que não haveria de ser «ligeira», contrariamente ao que anunciara Machado Vaz – serão publicamente apresentados em maio de 1955, data de edição do «Plano de Salubrização das Ilhas do Porto», documento através do qual o então presidente da Câmara apela ao governo para que apoie a execução pelo município de um ambicioso programa de construções, a realizar em dez anos, com o fito de «modificar radicalmente» a situação do alojamento popular na cidade 15_.

Baseando-se ainda nos resultados do inquérito às «ilhas», realizado em 1939 pelos serviços camarários, que apontara a existência de mais de treze mil casas deste tipo, alojando qualquer coisa como 45 mil pessoas, e retomando alguns dos propósitos da «campanha de higienização e beneficiação» de 1940-42, o «Plano de Salubrização» de 1955, que servirá de base ao «Plano de Melhoramentos» aprovado e iniciado no ano seguinte, propõe uma intervenção integrada sobre doze mil casas, implicando a transformação de cada conjunto de duas casas contíguas de «ilha» numa casa única e a edificação de seis mil novas habitações em bairros camarários criados de raiz para substituição das casas de «ilha» suprimidas. Admitindo embora as vantagens do realojamento da população a envolver nesta vasta operação de transformação urbana – estimada em 25 a 30 mil pessoas – em zonas próximas das «ilhas» a demolir, e sugerindo mesmo algumas localizações mais libertas da área central como potenciais espaços de implantação de parte dos fogos a construir, o «Plano de Salubrização» de 1955 justifica a inevitabilidade da edificação da maioria dos novos bairros em áreas periféricas da cidade com base na necessidade de «reduzir a valores aceitáveis a ocupação do solo» no centro, considerada «flagrantemente excessiva» 16_.

A descentralização das funções residencial e industrial e o subsequente descongestionamento da área central, com vista à sua reserva para atividades administrativas, comerciais e de serviços, surge como uma das opções fundamentais deste «Plano», que assim dá sequência aos princípios do «Plano Regulador da Cidade do Porto» aprovado um ano antes. A construção dos novos bairros camarários na periferia citadina possibilitaria ainda importantes poupanças, em virtude da redução significativa dos custos com expropriações e aquisição de terrenos, poupanças que seriam ampliadas pelas vantagens económicas do abandono da construção de moradias unifamiliares, em favor exclusivo da «construção em altura moderada», e da redução ao mínimo das superfícies de utilização comum, redução que, além do mais, permitiria «atenuar a promiscuidade» e «reduzir as possibilidades de má ou conflituosa vizinhança entre os habitantes» 17_.

Deve acrescentar-se, ainda sobre este assunto, que, para envolver os privados no processo e evitar excessivas resistências da parte dos proprietários, a aquisição dos terrenos necessários à construção dos novos bairros seria concretizada através da realização de expropriações «para fins múltiplos» de grandes porções de solo, nas quais caberiam não apenas projetos de habitação pública, mas também projetos de urbanização e edificação com vocação de mercado. A disseminação pela cidade dos novos bairros camarários e a possibilidade de os mesmos virem a ter como vizinhos espaços habitacionais de outro tipo possibilitaria, de acordo com os responsáveis municipais de então, o «doseamento aconselhado e útil de classes diferentes, para poder verificar-se a interajuda e troca de serviços entre os elementos diversos da sociedade» 18_.

Quanto às «ilhas» do centro da cidade, cuja «salubrização» a Câmara Municipal previa poder ser, também ela, geradora de tensões e resistências, protagonizadas quer por inquilinos, quer por proprietários, as intervenções não teriam lugar sem a prévia realização de uma vistoria, da qual sairia a decisão quanto ao futuro do espaço habitacional vistoriado. Quando as condições da «ilha» visitada pelos serviços camarários impusessem a respetiva «salubrização», aos moradores seria dada ordem de desocupação e a «ilha» seria parcial ou totalmente demolida. Em caso de demolição parcial, haveria lugar à realização de obras de beneficiação no edificado remanescente. Quando o resultado da vistoria determinasse a demolição total da «ilha», poderia haver lugar a reedificação, ou então proceder-se-ia à reserva do

15. Câmara Municipal do Porto [CMP] (1955). Plano de Salubrização das «Ilhas» do Porto. Porto: Câmara Municipal do Porto, p. 5. 16. Câmara Municipal do Porto [CMP] (1955). Plano de Salubrização das «Ilhas» do Porto. Porto: Câmara Municipal do Porto, p. 11. 17. Câmara Municipal do Porto [CMP] (1955). Plano de Salubrização das «Ilhas» do Porto. Porto: Câmara Municipal do Porto, p. 22. 18. Câmara Municipal do Porto [CMP] (1955). Plano de Salubrização das «Ilhas» do Porto. Porto: Câmara Municipal do Porto, p. 11-14.

terreno para fins de «utilidade comum» (espaço verde ou parque de estacionamento, por exemplo), por via de expropriação e se a edilidade considerasse não estarem reunidas as condições para a realização de quaisquer novas construções19_.

Exatamente um ano depois da apresentação do «Plano de Salubrização das Ilhas do Porto», e na sequência de uma intensa ação político-diplomática em que o presidente da Câmara Municipal estivera pessoalmente implicado, o governo aprovava o decreto-lei n.º 40 616, de 28 de maio de 1956, através do qual eram definidos os contornos concretos daquela que haveria de figurar, como atrás se adiantou, como a mais ampla e marcante intervenção habitacional do Estado na cidade.

Reconhecendo a «importância de ordem moral, social e política» do «problema das ilhas» que permanecera «praticamente irresoluto» até essa data, não obstante os «esforços desenvolvidos através de gerações sucessivas» e os «clamores públicos cada vez mais repetidos no sentido de uma enérgica acção tendente à demolição» destes espaços habitacionais, o «Plano de Melhoramentos para a Cidade do Porto» de 1956 propõe-se consagrar a esta questão um «novo e decidido esforço», através da construção, no prazo de dez anos, de «um mínimo de seis mil habitações, expressamente destinadas a outras tantas famílias moradoras nas ilhas e bairros insalubres de natureza semelhante existentes na cidade».A construção das novas habitações seria complementada pela «imediata demolição das casas devolutas» ou pela imposição de «obras de transformação radical» nas situações em que «um rigoroso julgamento» demonstrasse a «possibilidade de sobrevivência» das casas para fins de habitação e não resultassem comprometidas as «exigências de remodelação urbanística» das respetivas áreas de implantação. Na medida em que as experiências prévias de beneficiação de «ilhas» pela Câmara Municipal se haviam revelado «nitidamente precárias e insusceptíveis de generalização», esta forma de intervenção é proposta a título excecional e revelar-se-á, na prática, pouco mais do que residual. Na verdade, predominará a «demolição maciça» de casas de «ilha», já antevista no preâmbulo do decreto-lei n.º 40 616, e a transferência dos respetivos residentes para os novos bairros da periferia citadina20_.

A localização periférica dos bairros a construir é um princípio retomado do «Plano de Salubrização» de 1955, entretanto ampliado no plano do ano seguinte. Com efeito, a concretização deste programa haveria de contribuir não apenas para a resolução daquele que era considerado o principal problema habitacional e social da cidade, mas também para a resolução de «outro problema de reconhecida importância para o futuro do Porto», a saber, o da «criação de zonas de expansão a submeter a planos de urbanização de conjunto cuidadosamente cuidados», dentro da disciplina geral do «plano regulador» em vigor. Através de uma «intervenção muito directa em todas as fases de formação das novas zonas», a Câmara Municipal estaria finalmente a chamar a si a «responsabilidade inalienável da realização de uma sã política de urbanização», correspondendo a criação dos novos espaços de habitação pública a apenas uma parte de um vasto processo de redistribuição da propriedade fundiária e de reorganização funcional do território citadino. Este inédito protagonismo do município na dinamização do mercado imobiliário local permitiria concretizar os propósitos fundamentais do «Plano» e ainda suportar os «pesados encargos da transformação urbanística de que o Porto tão nitidamente carecia» e o «deficit proveniente da subvalorização forçada dos terrenos destinados às habitações de rendas baixas a construir». Para agilizar processos e dotar o «Plano de Melhoramentos» das condições necessárias a uma execução atempada, todas as expropriações realizadas no seu âmbito seriam declaradas de utilidade pública e os valores das indemnizações fixados de forma expedita por uma comissão de arbitragem constituída por dois árbitros permanentes, um nomeado pelo Ministério das Obras Públicas e outro pela presidência do Tribunal da Relação do Porto, e por um árbitro designado pelos proprietários. Quanto ao financiamento das operações, com comparticipação máxima da administração central definida em 180 mil contos (num total de 300 mil), o esquema incluía a concessão de uma verba de 40 mil contos através de um subsídio

19. Câmara Municipal do Porto [CMP] (1955). Plano de Salubrização das «Ilhas» do Porto. Porto: Câmara Municipal do Porto, p. 14-15.

20. As citações que neste e nos próximos parágrafos se apresentam referem-se ao preâmbulo ou ao articulado do decreto-lei n.º 40 616, de 28 de maio de 1956.

não reembolsável do Tesouro, a atribuição de 100 mil contos através de um subsídio com a mesma origem, mas a reembolsar pela Câmara Municipal, e uma comparticipação do Fundo de Desemprego, até ao limite máximo de 40 mil contos. A edilidade ficava ainda responsável por uma comparticipação com receitas próprias de mais 40 mil contos e era autorizada a contrair um empréstimo na Caixa Geral de Depósitos no valor máximo de 80 mil contos, amortizável em vinte anos a partir do encerramento do período de utilização21_{. A preparação, organização e condução do programa estaria, por seu turno,}

a cargo exclusivo de um serviço técnico-financeiro do município criado para o efeito e colocado sob a dependência direta do presidente da Câmara. À Direção dos Serviços do Plano de Melhoramentos, composta por uma Repartição de Construção de Casas e por uma Repartição de Empreendimentos Urbanísticos, virá a caber o alargado leque de atribuições associado ao desenvolvimento do «Plano» iniciado em 1956; nela se acumularão as experiências e os saberes de um setor da burocracia camarária que, a partir de então, não parará de trilhar um caminho de consolidação e autonomização.

Criadas as condições legais, institucionais, financeiras e técnico-administrativas para o arranque das operações, é ainda antes do final de 1956 que tem início a construção do primeiro bairro do «Plano de Melhoramentos». Aproveitando terrenos sobrantes da abertura da Rua de Gonçalo Sampaio, um dos arruamentos do novo esquema de circulação que liga o centro da cidade à zona do Campo Alegre e esta à futura ponte da Arrábida (cuja inauguração oficial haveria de acontecer em 1963), a Câmara Municipal do Porto lança a empreitada de edificação dos seis blocos do Bairro do Bom Sucesso, que reunirão um total de 128 casas (Figuras 3 e 4). O início dos trabalhos é acompanhado pela realização de inquéritos nas «ilhas» e nos outros espaços habitacionais do centro com demolição prevista pela Câmara Municipal, destinando-se a respetiva informação a suportar decisões quanto a tipologias dos novos fogos e organização dos processos de realojamento22_.

Apesar do registo de algumas dificuldades relacionadas com processos de expropriação, um relatório publicado em 1960 pela Direção dos Serviços do Plano de Melhoramentos dá conta do bom ritmo de andamento dos trabalhos: em quatro anos, estão já concluídos os bairros do Bom Sucesso (Massarelos), de Pio XII (Campanhã) e do Carvalhido (Paranhos); em vias de conclusão estão o Bairro da Pasteleira (Lordelo do Ouro) e a primeira fase do Bairro do Outeiro (Paranhos), estando ainda em curso as obras de edificação dos bairros da Agra do Amial (Paranhos), do Carriçal (Paranhos), de Fernão de Magalhães (Bonfim) e as primeiras fases dos bairros de S. Roque da Lameira (Campanhã) e da Fonte da Moura (Aldoar). No total, mais de 50% do total de habitações previsto está já construído ou em construção23_{. Dos}

bairros concluídos ou em obra, apenas os do Bom Sucesso e de Fernão de Magalhães ficam situados no interior do perímetro definido pelos limites das quatro freguesias da área central. Os restantes situam-se em áreas periféricas, junto a vias recentemente abertas ou com abertura projetada no «Plano Regulador». Nalguns casos, os novos bairros são mesmo os elementos iniciadores dos processos de urbanização de espaços até então escassa ou residualmente urbanizados, como nas zonas da Pasteleira ou da Fonte da Moura, no quadrante ocidental da cidade (Figuras 5 a 8).

Nos primeiros anos da década de 1960, o ritmo de construção das novas habitações manter-se-á elevado. O lançamento, entre 1961 e 1963, das obras de edificação daqueles que virão a constituir os três maiores bairros do «Plano de Melhoramentos» – Cerco do Porto (Campanhã), com 804 fogos, Regado (Paranhos), com 722 fogos, e Campinas (Ramalde), com 900 fogos – dá às operações o impulso necessário ao cumprimento das metas traçadas em 1956: ao cabo de dez anos, a Câmara Municipal do Porto é proprietária de 6 072 novos fogos, distribuídos pelos catorze bairros do «Plano».

21. O montante total despendido com o «Plano» ascenderá, no final dos dez anos da respetiva vigência, a 360 mil contos, 310 mil relativos à edificação dos novos bairros, 40 mil relativos à aquisição de terrenos e à realização de obras de urbanização na zona do Campo Alegre e pouco mais de 10 mil relativos à aquisição de terrenos para utilização em projetos de remodelação urbanística de áreas de «ilhas» demolidas no centro da cidade (CMP, 1967).

22. Sobre este assunto e para desenvolvimentos adicionais, cf. Pereira (2016). Para uma apreciação diacrónica das políticas habitacionais direcionadas para a área central do Porto, no período posterior aos anos 1950, cf. também Queirós (2015).

23. Câmara Municipal do Porto [CMP] (1960). O Problema da Extinção das Ilhas do Porto. Porto: Câmara Municipal do Porto/Direção dos Serviços do Plano de Melhoramentos.

No término do período de dez anos de vigência deste inédito esforço estatal de construção de habitação, a configuração do tecido urbano e social da cidade do Porto mudara substancialmente. Na periferia citadina, zonas até ao final da década de 1950 amplamente preservadas da urbanização acolhiam agora bairros de média ou grande dimensão ocupados por milhares de famílias transferidas do centro, na sua maioria oriundas de «ilhas»; no centro, a demolição de exemplares desta modalidade de alojamento popular durante décadas modal na cidade contribuía para o descongestionamento populacional e abria espaço às operações urbanísticas vocacionadas para a afirmação da área enquanto polo de comércio e serviços.

Em virtude, muito provavelmente, da proposta de zonamento do território citadino que lhe estava subjacente e, bem assim, da necessidade de centralizar recursos na construção dos seis mil novos fogos previstos, a intervenção do «Plano de Melhoramentos» de 1956 nas «ilhas» do centro da cidade fez-se quase sempre através da respetiva demolição, não havendo registo de operações de renovação capazes de possibilitar a constituição de uma solução habitacional alternativa à construção dos novos bairros e à consequente transferência de famílias para a periferia citadina. O modelo dominante de intervenção introduzido pelo «Plano de Melhoramentos» prolongar-se-á, aliás, para lá de 1966: logo nesse ano, a Câmara Municipal do Porto, presidida por Nuno Pinheiro Torres, que sucedera a José Albino Machado Vaz, iniciará a edificação de mais 1 674 novos fogos, distribuídos pelos bairros de S. João de Deus (Campanhã), de Francos (Ramalde), de Aldoar, de Lordelo do Ouro e da Corujeira/Monte da Bela (Campanhã)24_.

No plano político-institucional, a ampliação exponencial do parque de habitação camarária, que passara de menos de mil fogos, em 1955, para mais de sete mil fogos, no final de 1966, obriga o município a dispensar atenções e recursos também eles crescentes a este domínio de intervenção. Ainda que o investimento em habitação, que nos anos do «Plano» andara sempre perto dos 30%, baixe para menos de um quinto do orçamento anual da Câmara depois de 1966 (ainda assim bem acima dos 5 a 10% dispensados até 1955 a este setor da atividade camarária), o património edificado que a edilidade passara a deter implica a disponibilização dos recursos técnicos, administrativos e financeiros necessários à sua adequada gestão e manutenção. Além de criar e consolidar a Direção dos Serviços do Plano de Melhoramentos, que haverá de dar lugar, em 1966, no quadro de uma reforma da macroestrutura do município, a uma robustecida Direção dos Serviços de Habitação, responsável pela coordenação e concretização de toda a intervenção neste domínio, a Câmara dispensará também recursos consideráveis ao Gabinete de Urbanização, em especial para que este possa desenvolver os trabalhos de revisão do plano geral da cidade, que hão de culminar com a publicação, em 1962, do novo «Plano Director», e testará algumas modalidades de financiamento e promoção de «assistência» nos espaços habitacionais de que passara a ser a entidade tutelar. O campo burocrático transforma-se para incentivar a mudança urbana e, com a mudança urbana, é a sua própria estrutura que se reconfigura e complexifica.

Construídos mais de seis mil novos fogos, demolido idêntico número de casas de «ilha», transferidas perto de trinta mil pessoas para os catorze bairros edificados nos dez anos de duração do «Plano de Melhoramentos» de 1956, à Câmara começam a colocar-se, por outro lado, questões relativas ao enquadramento institucional e à «promoção social» das famílias realojadas. As respostas avançadas não fugirão, contudo, do assistencialismo paternalista, de cunho não raras vezes repressivo, que até à data predominantemente marcara a ação camarária. O caráter «precário» da ocupação dos fogos será, aliás, reiteradamente lembrado aos novos moradores, que sabiam correr o risco de ser transferidos ou