1. AGRICULTURA NO BRASIL E AGROTÓXICOS: MITOS E REALIDADE
1.3. OS AGROTÓXICOS SOB A ÓTICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS E DA
De acordo com o conceito de Maria Paula Dallari Bucci83:
“Políticas Públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas para a realização de objetivos relevantes e politicamente determinados”. (grifei)
Assim as políticas públicas devem garantir a realização dos objetivos da República.
A partir do momento em que se reconhece um determinado risco decorrente diretamente do processo de produção (reconhecimento do “problema”) é que as soluções de longo prazo passam a ser demandadas, mediante definição sistemática para tratamento como uma política pública. Uma política é considerada pública porque sua coordenação é realizada pelo Estado, através dos diversos entes da Federação, e porque visa ao interesse da
82In SOUZA, Josias de. “Reforma agrária do governo Lula imita o plano de Sarney”. Folha de São Paulo. São Paulo, 06.04.2003. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u47774.shtml. Acesso em 09.09.2012.
34 coletividade. Assim, as políticas públicas estão submetidas aos princípios gerais da Administração Pública – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – além de se submeterem aos princípios republicanos da prestação de contas, participação popular, controle social e institucional.
Charles-Albert Morand84 ao analisar as transformações das modalidades de ação do Estado sob a forma de políticas públicas demonstra que independentemente do modelo de Estado (Estado liberal, Estado providência, Estado propulsivo, Estado reflexivo, Estado incitador) sempre haverá uma forma de intervenção (liberal, intermediária, indutora de comportamentos, persuasória), constituindo tipos ideais e representando um reflexo imperfeito da realidade, mas que permitem sua decodificação, ressaltando que as diversas formas de Estado e estruturas de direito coexistem ao mesmo tempo.
A ordenação das políticas públicas pressupõe uma modificação substancial do raciocínio jurídico em direção ao imperativo da eficácia85, de modo que no Estado social de direito, as políticas públicas devem ser concebidas não mais no sentido de intervenção sobre a atividade privada, mas como diretrizes para a ação dos indivíduos e para a atuação das organizações privadas e para a própria atuação do Estado86.
O objetivo do direito no tocante às políticas públicas ambientais consiste na coibição de condutas que resultem na degradação do meio ambiente e/ou que provoquem direta ou indiretamente a alteração adversa nos ecossistemas ou efeitos prejudiciais à saúde humana, a fim de impor e/ou induzir a internalização das externalidades pelos agentes econômicos e fomentar o desenvolvimento de tecnologias menos poluentes87.
E para a realização destes objetivos, como bem pontua Solange Teles da Silva88, “os princípios diretores têm um papel essencial para a implementação do direito de políticas públicas, sobretudo em matéria de proteção ambiental”. Segundo a autora:
“a preferência na utilização dos princípios diretores às regras fixas explica-se porque ‘eles são os únicos capazes de assegurar a compatibilidade de valores e interesses
84 MORAND, Charles-Albert. “Le droit néo-moderne des politiques publiques”. Paris: LGDJ, 1999.Apud SILVA, Solange Teles da: “Políticas públicas e estratégias de sustentabilidade urbana” In Hileia – Revista de Direito Ambiental da Amazônia, nº.1, agosto-dezembro 2003, pp. 121-137.
85 MORAND, Charles-Albert. Op. Cit., pp. 121-137. 86 BUCCI, Maria Paula Dallari. Op. Cit., p.247.
87 SILVA, Solange Teles da. “O conceito de poluição ambiental e suas implicações jurídicas” In D´ISEP, C. F. M.; NERY JR., N.; MEDAUAR, O. (orgs.). “Políticas Públicas Ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur”. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2009. pp. 284-303.
35 complementares ou contraditórios que buscam a otimização da vida89’ e permitem, assim, a coexistência de legislações que projetam valores e interesses diversos90”.
Ao analisar a relação entre direito e ciência, Michel Prieur sustenta que, como declarou Aristóteles, “a lei não é a expressão da ciência, mas da ‘prudência’, pois a finalidade do direito não é buscar a verdade científica, mas o bem-estar da sociedade e dos seres humanos91”.
Assim, no tocante às políticas públicas ambientais, o direito deve ser sopesado de modo a implementar mecanismos que levem em conta a variável “incerteza científica”, de modo a tornar concretos os objetivos acima referidos, o que não significa que se devem abandonar as exigências contidas em lei, “mas no confronto entre as políticas públicas e o princípio da legalidade, símbolo da unidade do direito moderno este sai estilhaçado92”, o que demonstra a essencialidade dos princípios diretores na concretização dos objetivos do Estado quanto à proteção do meio ambiente e da saúde pública.
Nesta esteira, como sublinha Morand:
a “ecologização do direito, que é um fenômeno que ultrapassa largamente o da proteção ambiental, supõe que sejam encontrados os pontos de equilíbrio, assegurando uma flexibilidade suficiente para que ele seja capaz de agir sobre uma realidade instável, conservando o mínimo de previsibilidade sem a qual ele não mereceria o seu nome”. O direito, portanto, ao tratar da questão do meio ambiente e da saúde pública deve se basear não só pelas leis stricto sensu, mas, primordialmente, pelos princípios diretores, os quais exprimem os valores máximos que norteiam a atuação do Estado e tem o condão de solucionar adequadamente os conflitos de interesse. Entre os princípios que orientam as políticas públicas de meio ambiente destacam-se, o princípio do direito ao meio ambiente equilibrado, o princípio do direito à sadia qualidade de vida, o princípio do acesso equitativo aos recursos naturais, os princípios do usuário-pagador e do poluidor-pagador, o princípio da precaução, o princípio da prevenção, o princípio da reparação, o princípio da informação, o princípio da participação e o princípio da obrigatoriedade de intervenção do Poder Público93.
89MORAND, Charles-Albert. “Le droit néo-moderne des politiques publiques”. Paris: LGDJ, 1999.Apud SILVA, S. T. Ibidem (2003), pp. 132.
90 Ibidem (2003), p. 132.
91 (Tradução livre.) PRIEUR, Michel. Incertitude juridique, incertitude scientifique et protection
del’environnement. Université de Limoges/Crideau-CNRS/Inra – Institut Fédératif “Environnement ET Eau. GDR/CNRS “Sciences et Droit”. Incertitude juridique, Incertitude scientifique – Actes Du Séminaire de l’Institut Fédératif “Environnement et Eau” Limoges, 05.04.2000, Limoges: Pulim, 2001, p. 13. Apud SILVA, Solange Teles da. Op. Cit (2003), p.284
92 SILVA, S.T. (2003) Op. Cit, p.p.133/134.
36 Colocadas estas premissas e aplicando-as para a atuação do Estado frente ao mercado de agrotóxicos, é crucial que as políticas públicas de direito ambiental – política pública ambiental, política pública agrícola, política pública de agricultura familiar – levem em conta os riscos decorrentes do emprego de agrotóxicos no modo de produção agrícolas, pois estes riscos iminentes afetam diretamente o equilíbrio do meio ambiente, a saúde humana e a qualidade de vida.
Em outras palavras, as políticas de meio ambiente não podem fomentar o desenvolvimento do mercado de agrotóxicos, mas coibir condutas que levem ao incremento deste mercado e incentivar condutas alternativas ao modelo do agronegócio atualmente seguido pelo Estado brasileiro, independentemente de a lei stricto sensu prever a proibição dos agrotóxicos, pois os riscos iminentes ao meio ambiente e à saúde humana são suficientes para que o Estado intervenha na atividade econômica, com fundamento, inclusive, no conjunto de princípios diretivos acima elencados.
Outro ponto relevante na análise da intervenção do Estado na regulação e na regulamentação do mercado de agrotóxicos é a relação direta entre o emprego de agrotóxicos na agricultura e a segurança alimentar94.
Conforme Dossiê da ABRASCO (Associação Brasileira de Saúde Coletiva) sobre os impactos dos agrotóxicos na saúde95, o uso de agrotóxicos em culturas para as quais eles não estão autorizados, sobretudo daqueles em fase de reavaliação ou de descontinuidade programada devido à sua alta toxicidade, apresenta consequências negativas na saúde humana e ambiental, entre as quais, o aumento da insegurança alimentar para os consumidores que ingerem o alimento contaminado com os respectivos agrotóxicos, pois esse uso, por ser absolutamente irregular, não foi considerado no cálculo da Ingestão Diária Aceitável (IDA), sendo que esta insegurança se agrava à medida que esse agrotóxico é encontrado em vários alimentos consumidos na dieta cotidiana do brasileiro.
De acordo com o relatório de atividades de 2010 do Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos (PARA)96 da ANVISA, um terço dos alimentos consumidos cotidianamente pelos brasileiros está contaminado pelos agrotóxicos, segundo
94 CARNEIRO, F F; PIGNATI, W; RIGOTTO, R M; AUGUSTO, L G S. RIZOLLO, A; MULLER, N M; ALEXANDRE, V P. FRIEDRICH, K; MELLO, M S C. Dossiê ABRASCO – Um alerta sobre os impactos dos agrotóxicos na saúde. ABRASCO, Rio de Janeiro, abril de 2012. 1ª Parte. 98p. Disponível em:
http://www4.planalto.gov.br/consea/noticias/noticias/2012/maio/abrasco-lanca-dossie-sobre-impactos-dos- agrotoxicos. Acesso em 11.09.2012.
95 Ibidem, p. 25 96 Ibidem, pp. 9-25.
37 análise de amostras coletadas em todas as 26 Unidades Federadas do Brasil. Dentre os objetivos do PARA, merece destaque a promoção da saúde através do consumo de alimentos de qualidade e a prevenção das doenças crônicas não transmissíveis (DCNT)97secundárias à ingestão cotidiana de quantidades perigosas de agrotóxicos. As DCNT constituem um dos maiores problemas mundiais de saúde pública, comprometendo o desenvolvimento humano de todos os países. Estimativas da Organização Mundial de Saúde (OMS), baseadas na declaração dos Estados membros, avaliam que as DCNT são responsáveis por 63% das 57 milhões de mortes declaradas no mundo em 2008, e por 45,9% do volume global de doenças. A Organização prevê, ainda, um aumento significativo dos óbitos por esta causa, de 15% entre 2010 e 2020. No Brasil, as DCNT causaram 893.900 mortes em 2008, constituindo a mais importante causa de óbito no país, posto que foram responsáveis por 74% das mortes ocorridas nesse ano. Em torno de 30% dos casos, afetaram pessoas com menos de 60 anos98.
Tal como apontado no Relatório de Atividades de 2010 do PARA99, independentemente das circunstâncias de ocorrência das DCNT, elas são, na sua grande maioria, perfeitamente evitáveis, com base em políticas governamentais integradas entre todos os ministérios envolvidos. No caso dos agrotóxicos, o rigor do registro de agrotóxicos e afins e o incremento das ações de educação sanitária, da normatização e da fiscalização da sua produção pela ANVISA/Ministério da Saúde, assim como o controle da comercialização e do uso pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, a ampliação das atividades de extensão agrícola pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, e o desenvolvimento das políticas de financiamento, de formação e de informação dos diferentes órgãos, devem reduzir as taxas de incidência de neuropatias, nefropatias, doenças hepáticas, distúrbios de funcionamento glandulares, abortos, malformações fetais e câncer em diferentes órgãos e, em consequência, os custos do atendimento pelo Sistema Único de Saúde (SUS), dentre outros efeitos advindos dos agrotóxicos. De acordo, ainda, com o Relatório de Atividades de 2010 do PARA100 já foram registrados 7.677 casos de intoxicação aguda (7,64% do total de casos de 2009) por agrotóxicos de uso agrícola, ou desviados ilegalmente
97As DCNT são patologias multifatoriais que se desenvolvem de modo diferenciado segundo a inserção socioeconômica dos grupos expostos, e que compreendem elementos comportamentais, tais como o consumo de bebidas alcoólicas, os hábitos alimentares, o tabagismo, as atividades físicas e o contato com o meio ambiente, como a exposição a agrotóxicos, a alérgenos vegetais, a emanações de motores a combustão e à radiação UV. Esses fatores de risco ainda têm capacidade de produzir efeitos combinados, sinérgicos ou potencializadores, e são suscetíveis de aparecer em função dos mecanismos de epigenética desenvolvidos pelos indivíduos e as comunidades. In Relatório PARA 2010 Ibidem, p. 4
98 Ibidem p.4. 99 Ibidem, pp. 4-6. 100 Ibidem p.5.
38 para serem usados como raticida domiciliar, registrados por 24 dos 36 Centros de Informação e Assistência Toxicológica do Brasil.
Este panorama deve ser considerado pelas autoridades públicas na programação dos mecanismos de enfrentamento dos efeitos deletérios dos agrotóxicos que o PARA identifica nos seus resultados analíticos. No que tange ao Ministério da Saúde, o cenário epidemiológico tem mobilizado a Coordenação-Geral de Vigilância de Agravos e Doenças Não Transmissíveis (CGDANT) e a ANVISA. A CGDANT tem desenvolvido ações que visam reduzir o impacto dessas doenças, por meio do monitoramento da morbimortalidade e seus fatores de risco, análise do acesso e da utilização dos serviços de saúde, a indução e o apoio a ações de promoção da saúde, prevenção e controle e avaliação das ações, programas e políticas adotados. A ANVISA se responsabiliza pela análise toxicológica dos agrotóxicos que pleiteiam registro ou alterações pós-registro, sua reavaliação à luz de novos conhecimentos e alertas, o monitoramento pós-registro através do PARA e da Rede Nacional de Centros de Informação e Assistência Toxicológica (RENACIAT), a fiscalização da conformidade de sua fabricação, assim como ações de informação da sociedade e capacitação em toxicologia101.
De acordo com o modelo agrícola existente, considerando que as áreas para produção agrícola estão cada vez mais escassas, seja em razão da expansão das áreas urbanizadas e industrializadas, seja em virtude dos altos níveis de erosão do solo e da exaustão das terras cultiváveis, bem como a busca incessante da maior produtividade agrícola possível por área cultivável, não há dúvida de que o uso maciço dos agrotóxicos na produção agrícola tem tido papel preponderante.
A despeito de serem considerados “indispensáveis” para o modelo agrícola contemporâneo, os agrotóxicos são também considerados um dos principais poluentes químicos difundidos no planeta Terra, além de serem comprovadamente causadores de diversas doenças, entre as quais as doenças carcinogênicas102, o que, segundo a Lei nº. 7.802/89 e o seu regulamento103 deveria implicar na proibição de novos registros e na cassação de registros de agrotóxicos já concedidos.
De um lado, os países da Europa e os Estados Unidos representam os grandes produtores e exportadores de agrotóxicos, enquanto que, de outro lado, os países em ascensão econômica, entre eles o Brasil, em razão da expansão de suas fronteiras agrícolas,
101 Relatório de Atividades de 2010 do PARA. Ibidem p.5. 102 Cf. supra introdução.
39 representam os maiores compradores. Não há dúvidas de que os agrotóxicos estão por toda a parte, inclusive na Europa e nos Estados Unidos, porém a incidência de intoxicação humana nos países em desenvolvimento é 13 (treze) vezes mais alta do que nos Estados Unidos e na Europa, justamente porque é nestes países em desenvolvimento que os agrotóxicos, mesmo aqueles proibidos nos Estados Unidos e nos países europeus, são empregados e manejados104. Conforme cita Cesar Koppe Grisolia105, de acordo com a Agência de Proteção Norte- Americana (US-EPA), quando determinado agrotóxico é proibido nos Estados Unidos, a empresa produtora geralmente solicita voluntariamente o cancelamento de seu registro, porém o cancelamento do registro nos Estados Unidos não impede que as empresas produtoras continuem produzindo o agrotóxico exclusivamente para exportação. É o caso, por exemplo, do DDT, que há mais de 20 (vinte) anos está proibido nos Estados Unidos, mas que continuou sendo produzido para exportação, inclusive para o Brasil, que só em 2009106 teve seu uso proibido. Cesar Koppe Grisolia aponta, ainda, que há diversos produtos banidos internamente nos Estados Unidos, mas que continuam presentes na lista de exportação norte- americana, entre os quais: disoneb, mevinfos, silvex, mirex, monocrotofós, captafol, heptacloro e clordane. Além disso, agrotóxicos que ainda não foram avaliados pela US-EPA e que não possuem registros também podem ser produzidos nos Estados Unidos exclusivamente para exportação107.
Conforme bem ressalta o autor supracitado108:
“Atualmente, a bilionária indústria de agrotóxicos do Primeiro Mundo não exporta apenas agrotóxicos, mas sim fábricas de agrotóxicos para os países em desenvolvimento, onde a mão-de-obra é mais barata, as leis ambientais muito menos rigorosas e os impactos ao meio ambiente e à saúde humana são de difícil comprovação. Como exemplo dessa política perversa, temos o caso do alaclor que, após sofrer severas restrições nos EUA pela EPA, por demonstração de que esse herbicida causa câncer em animais de laboratório, as exportações americanas, a partir de 1992, aumentaram seis vezes para os países como: Índia, Tailândia, Brasil, Singapura, Chile, Filipinas e Bélgica. O mercado latino-americano de agrotóxicos é o que mais cresce. De acordo com o Crop Protection in Latin America, na publicação Agrow Reports, o Brasil responde por 55% do mercado latino-americano. Com a expansão das nossas áreas agrícolas, as projeções são de aumentos nas vendas de agrotóxicos, principalmente
104 Relatório de Atividades de 2010 do PARA. Ibidem
105 In “Agrotóxicos Mutações, Câncer & Reprodução – Riscos ao homem e ao meio ambiente, pela avaliação de genotoxidade, carcinogenicidade e efeitos sobre a reprodução”. Ed. Universidade de Brasília. Brasília, 2005. Pp. 25/26.
106 Cf. Lei 11.936, de 14 de maio de 2009. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2009/Lei/L11936.htm. Acesso em 11.09.2012.
107 De acordo com a National Agricultural Chemical Association, 35% do volume total de agrotóxicos exportados pelos Estados Unidos corresponde àqueles que nunca tiveram registro no país. Disponível em:
http://www.croplifefoundation.org/cpri_pestuse.htm. Acesso em 11.09.2012. 108Ibidem. p. 24/26
40 herbicidas. Desde 1994, os herbicidas dominam o mercado no Brasil, ultrapassando a 50% das vendas de agrotóxicos109”. (grifei)
Este fato acima relatado é preocupante, pois mesmo conhecendo os riscos decorrentes do emprego de agrotóxicos proibidos em outros países no cultivo de alimentos o Brasil continua permitindo a importação, a comercialização e a utilização destes produtos na agricultura, o que agrava a questão da segurança alimentar e vai de encontro ao papel do Estado brasileiro na salvaguarda dos direitos da população brasileira e do meio ambiente, em prol do “crescimento econômico”, que não pode ser o paradigma orientador das condutas do Estado na imposição de limites ao Poder Econômico110.
Não é demais ressaltar que mesmo que alguns ingredientes ativos possam ser classificados como medianamente ou pouco tóxicos não se pode afastar os riscos (efeitos crônicos) que podem ocorrer meses, anos ou até décadas após a exposição, manifestando-se em várias doenças como cânceres, malformação congênita, distúrbios endócrinos, neurológicos e mentais111. Ademais, a utilização de agrotóxicos em sistemas abertos (meio ambiente) impossibilita qualquer medida efetiva de controle, vale dizer, não há como enclausurar essas fontes de contaminação e proteger os compartimentos ambientais (água, solo, ar)112, o que, no entanto, não é considerado pelo Poder Público na regulação e na regulamentação dos agrotóxicos. Sequer há indução para a pesquisa sobre as interações das misturas de ingredientes ativos utilizados nos agrotóxicos em uso e a potencialização dos efeitos negativos na saúde, no ambiente e na segurança alimentar e nutricional.
O argumento de que a “modernização da agricultura”, com o emprego de agrotóxicos e organismos geneticamente modificados, sanaria o problema da fome no mundo é mera falácia113, pois, ainda que se admita que a miséria possa ter diminuído, fato é que as
109O autor diferencia “herbicidas” como espécie de “agrotóxicos”, pois considera no rol deste último não apenas os produtos químicos utilizados na zona rural, mas também aqueles produtos utilizados em outras situações, muito comuns na zona urbana, entre as quais: a) controle de pragas em jardins; b) controle de insetos, especialmente cupins, nas residências; c) controle de outras pragas em residências; d) controle das populações de ratos nas cidades; e) controle de fungos em ambientes fechados e em diferentes utensílios, como caixas de papelão, madeiras, móveis, tecidos, etc; f) controle de formigas; g) erradicação da vegetação ao longo das rodovias e ferrovias; h) controle de vetores de doenças humanas; e i) na pecuária, e outros.
110 Cf. supra capítulo 3
111 Dossiê ABRASCO – Ibidem, p.25. 112 Dossiê ABRASCO – Ibidem, p.48.
113 Em 2007 a FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations divulgou um relatório que reforça o potencial e a necessidade de a agricultura ecológica substituir a agricultura convencional. De acordo com a FAO, o atual modelo agrícola é paradoxal: produz comida de sobra enquanto que a fome atinge mais de 1 bilhão de pessoas; o uso de agroquímicos vem crescendo, mas a produtividade das culturas não cresce; e o conhecimento sobre alimentação e nutrição está cada vez mais disponível e é acessado cada vez de forma mais rápida, porém um número crescente de pessoas sofre de má-nutrição. In FAO. International Conference on