OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS: ELEMENTO-CHAVE NA

A partir da Lei 9.433, os comitês de bacias hidrográficas, com a participação da sociedade civil, do setor de usuários e do setor público, são a base para a construção de políticas públicas de águas. A lei nacional e as leis estaduais de recursos hídricos foram implantadas e previram, como forma de garantir a participação social, a criação de organismos colegiados, sendo eles os comitês de bacia hidrográfica e os conselhos de recursos hídricos.

O que é um Comitê de Bacia Hidrográfica? O que ele faz? Quais são suas atribuições? Os Comitês de Bacia são uma nova forma de participação social. Comitê, do latim

committere, significa “confiar, entregar, comunicar”. É o termo empregado para dar

significado à comissão, à junta, à delegação, à reunião de pessoas para debate e execução de ação de interesse comum, (HOUAISS, 2001).

Os comitês de bacias são instâncias deliberativas criadas pelo poder executivo para a gestão das águas de uma bacia hidrográfica. Eles são a base do SINGREH. Neles são debatidas as questões relacionadas à gestão das águas, garantida a participação do poder público, dos usuários das águas e das organizações da sociedade civil.

A história do comitê de bacias começa a esboçar-se no país a partir de experiências bem-sucedidas em países como França, a Inglaterra, a Alemanha e Estados Unidos, com a ideia de que a gestão por bacia hidrográfica é mais adequada a uma abordagem pontual na gestão das águas.

Outro fato foi o reconhecimento da crescente complexidade dos problemas relacionados ao uso da água, que levou ao estabelecimento, em 1976, de acordo entre o MME e o governo do estado de São Paulo, visando a melhoria das condições sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão, (PORTO; PORTO, 2008).

O êxito dessa experiência fez que, em seguida, fosse constituída, em 1978, a figura do Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH) e a subseqüente criação de comitês executivos em diversas bacias hidrográficas, como no Paraíba do Sul, no São Francisco e no Ribeira de Iguape. Esses comitês tinham apenas atribuições consultivas, nada obrigando a implantação de suas decisões e dele participavam apenas órgãos do governo. Mesmo assim, constituíram-se em experiências importantes e foram importantes embriões para a evolução futura da gestão por bacia hidrográfica, (ANA, 2016).

Com base nisso, o Governo Federal criou Comitês de Estudos Integrados em algumas das mais importantes bacias de rios federais, os quais são caracterizados como colegiados multi-institucionais, coordenados pelo Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH) e sob o comando geral DNAEE.

Por sua importância, muito embora não contivesse um curso d’água federal, a bacia hidrográfica do Guaíba teve instalado, em 1979, o CEEIG (Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Guaíba). O CEEIG aglutinou entidades federais estaduais e municipais, sistematizou conhecimentos com base em estudos existentes e chegou a propor um enquadramento dos principais corpos d’água por classes de uso, mas, ainda que operasse até os primeiros anos da década de 80, o CEEIG nunca passou de um grupo de estudos e de consulta.

Várias experiências baseadas na gestão de bacias hidrográficas surgem na década de 1980. No estado do Espírito Santo, é constituído o primeiro Consórcio Intermunicipal Santa Maria/Jucu, de maneira a facilitar a negociação entre usuários, num período seco naquele Estado, portanto com dificuldades de gerir seus conflitos.

Surgem, em 1988, os Comitês das Bacias Sinos e Gravataí, afluentes do Guaíba no estado do Rio Grande do Sul, que se constituem em iniciativas pioneiras por terem surgido da própria comunidade das bacias hidrográficas, com o apoio do governo do Estado. Apesar de na sua origem esses comitês terem surgido apenas com atribuições consultivas, a grande mobilização os tornou produtivos, posteriormente eles foram incorporados ao sistema de gestão daqueles Estados.

Em 1989, numa iniciativa pioneira, algumas cidades das bacias dos rios Piracicaba e Capivari unem-se para formar o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari. O objetivo era promover a recuperação ambiental dos rios, a integração regional e o planejamento do desenvolvimento da bacia. Tratava-se de uma atitude inovadora por ter nascido na administração local e por prever um plenário de entidades, em que a sociedade civil é convidada a participar no processo de tomada de decisão.

Segundo consta na Lei 9.433, no artigo 37, os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área de atuação:

I - a totalidade de uma bacia hidrográfica;

II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário ou

III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas.

Parágrafo único. A instituição de Comitês de Bacia Hidrográfica em rios de domínio da União será efetivada por ato do Presidente da República.

E no artigo 38º, compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito de sua área de atuação:

I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes;

II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;

III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;

IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas; V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;

VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados;

VII - (VETADO) VIII - (VETADO)

IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

Parágrafo único. Das decisões dos Comitês de Bacia Hidrográfica caberá recurso ao Conselho Nacional ou aos Conselhos Estaduais, (BRASIL, 1997).

Estes artigos demonstram a importância dos comitês de bacias para que a gestão das águas alcance seus objetivos. As diversas formas de participação são importantes para a construção de uma sociedade democrática. Entretanto, algumas formas de participação são apenas consultivas, ou seja, funcionam como uma instância de consulta à sociedade podendo suas decisões serem implementadas ou não.

Eis a diferença entre os comitês de bacia hidrográfica e outras formas de participação previstas nas demais políticas públicas, os comitês têm como atribuição legal deliberar sobre a gestão da água fazendo, isso de forma compartilhada com o poder público. A isso se chama poder de Estado, tomar decisões sobre um bem público e que devem ser cumpridas. O comitê passa a definir as regrar a serem seguidas com relação ao uso das águas.

Os comitês de bacias hidrográficas são instituições relativamente recentes no Brasil. A história do seu surgimento e as demandas sociais que os envolvem geram uma expectativa em que as práticas de organização espacial sejam realizadas de uma forma diversa da que tradicionalmente ocorria como tentativas de planejamento e gestão do território, (ANDREOZZI, 2005, p. 3).

O comitê é ente sem personalidade jurídica e integrante da administração pública. Traduz-se no foro onde são tomadas as principais decisões políticas sobre a utilização das águas na bacia. Em função disso, é denominado de “parlamento das águas”. Outro componente do sistema, a agência de bacia hidrográfica, tem personalidade jurídica e é o braço executivo do comitê, a quem é reservado o papel de implementar as decisões do comitê, (CAMARGOS, 2004).

O fortalecimento de espaços públicos, tais como os Comitês de Bacia Hidrográfica, assume importância estratégica na construção do desenvolvimento sustentável. Considerando a pluralidade de visões e interesses que caracterizam as sociedades modernas, a viabilização dos comitês, considerando a consertação política, representa grande desafio, seja para a sociedade civil, seja para o Estado ou para o setor privado, (SANTOS et al., 2005).

De acordo com Garjulli (2001), no contexto da Política de Recursos Hídricos, um dos maiores desafios é concretizar, por meio dos Comitês de Bacia e demais organismos colegiados, a gestão participativa da água. Essa nova configuração contrapõe-se às práticas historicamente estabelecidas, tais como: construção de obras hídricas sem o seu devido gerenciamento, decisões governamentais tomadas de forma centralizada, desinteresse e ausência de iniciativas dos usuários e da sociedade na busca de alternativas para a gestão sustentável dos recursos hídricos.

Garjulli (op. cit.) também afirma que a mudança de procedimentos e práticas no sistema de gestão de recursos hídricos ainda tem um longo caminho a ser percorrido. É importante observar que os canais viabilizados por esse novo sistema, por mais significativos que sejam no processo de uma maior participação popular, devem ser conduzidos de maneira a expressar os anseios das comunidades interessadas na gestão das águas.

A Lei 9.433/97 (BRASIL, 1997) oficializou a existência dos comitês de bacias hidrográficas, que devem funcionar como parlamentos que garantam a participação dos representantes do poder público, dos usuários e de organizações da sociedade civil, em que a representação é decidida internamente nos comitês, respeitando-se a legislação federal e a legislação das unidades da federação.

Os comitês são, em potencial, um excelente espaço público que reúne atores diferentes, poder público, usuários e sociedade civil, com interesses diferentes, porém legítimos para discutir e tentar chegar a um denominador comum buscando soluções para os problemas da bacia. Entretanto, é necessário fazer com muito cuidado o processo para escolha de todos os setores representados no comitê, sob pena, de que não seja garantida uma boa representatividade.

Para Andreozzi (2005):

Este sistema adota uma matriz institucional de gerenciamento, com funções específicas de seus componentes, utilizando a bacia hidrográfica como unidade básica de planejamento, constituídos por comitês de bacias formados pela representação dos segmentos envolvidos, participantes dos processos de tomada de decisão, foi classificado por Brito e Câmara (2002, p. 247) como modelo Sistêmico de Integração Participativa (ANDREOZZI, 2005, p. 71).

A gestão dos recursos hídricos se transforma em um problema de coordenação matricial, interligando uma pluralidade de agentes setoriais. Estes continuam a agir autonomamente em suas atividades específicas, mas adquirem autoridade e assumem responsabilidade no programa coletivo regional de utilização racional e conservação de recursos naturais finitos, de interesse vital para todos. Isto é, cada agente se comporta como um conjunto com objetivos e peculiaridades próprias, porém interligado aos demais num sistema integrado de gestão dos recursos hídricos.

Os comitês apresentam duas características importantes: a descentralização da gestão e a integração entre os vários atores envolvidos com a bacia, através da participação de diversos segmentos da sociedade, nas discussões e tomadas de decisão sobre as ações a serem realizadas na bacia hidrográfica. A existência dos comitês de bacias hidrográficas como instituições representativas legalmente constituídas e legitimadas pela participação multissetorial, indica uma redistribuição do poder sobre o território.

O comitê pode representar uma nova relação de poder, fazendo com que instituições públicas tenham um contato mais permeável com seus interlocutores, usuários negociando publicamente suas pretensões e organizações da sociedade civil com participação “efetiva”, discutindo e normatizando vários aspectos relacionados a outra unidade territorial, que não a político administrativa.

Por não coincidir com a divisão político-administrativa do País, a implementação da gestão de recursos hídricos por bacia cria um conflito potencial entre os entes que integram o

SINGREH. Os chamados órgãos gestores de recursos hídricos devem abrir mão de sua autonomia administrativa sobre a gestão dos recursos hídricos em território estadual para compartilhá-la com a nova instância deliberativa, representada pelos comitês de bacia. Evidente, a questão da representatividade no comitê, provavelmente é uma, dentre várias outras, que devem ser analisadas do ponto de vista da governança.

A redistribuição de poder pode gerar uma aproximação maior entre apresentação governamental, as instituições públicas, a iniciativa privada e a população. Através de uma interação entre esses componentes, cria-se uma instância administrativa participativa, consequentemente ocorre um processo de transparência institucional, pelo acesso à informação e aos processos decisórios.

A constituição dos comitês enquanto instância administrativa requer um permanente estado de monitoramento do seu funcionamento por seus membros e pela sociedade, para que evite uma supervalorização das instituições, em detrimento da realização de suas funções. Importante registrar, conforme o Quadro 5, que o país já tem 209 comitês de bacias, por isso também a importância de avaliar a governança sob esta ótica, ou seja, com tantos comitês, quais são os resultados dos mesmos?

Quadro 5: Relação dos comitês de bacias (federal e estaduais), área e quantidade de água por região.

Estados Comitês de bacias (número )

Área e quantidade de água (%) por cada região do Brasil Alagoas Bahia Ceará Paraíba Pernambuco Piauí Rio Grande do Norte Sergipe 05 14 12 03 06 02 03 03 02

Região Nordeste – 50 comitês

 Área da região – 1.556.001 km² (18,2 % do

território nacional), dentro dos quais está localizado o Polígono das Secas. Sua população é pouco superior a 50 milhões de habitantes.

 Quantidade de água – 3,0 %

 Observação: Nos estados do Ceará, Paraíba,

Pernambuco e Piauí além dos comitês de bacias foram criados conselhos de açudes para gestão dos reservatórios.

Estados Comitês de bacias (número )

Área e quantidade de água (%) por cada região do Brasil Maranhão Mato Grosso Mato Grosso do Sul Goiás Distrito Federal 06 02 05 03

Região Centro-Oeste – 16 Comitês

 Área da região – 1.604 852 km² (18,9 % do

território nacional). Sua população é de cerca de 12 milhões de habitantes.  Quantidade de água 16,0% São Paulo Rio de Janeiro Minas Gerais Espírito Santo 21 09 35 11

Região Sudeste – 76 comitês

 Área da região – 927.286 km² (10,6 % do território

nacional). Sua população é de cerca de 77 milhões de habitantes.  Quantidade de água 6,0 % Continuação do Quadro 5 Estados Comitês de bacias (número )

Área e quantidade de água (%) por cada região do Brasil

Amazonas Tocantins

01 04

Região Norte – somente cinco comitês nos estados de

Amazonas e Tocantins e os outros estados ainda não tem comitê de bacia.

 Área da região – 3.851.560 km² (45,2 % do

território nacional) e uma população pouco superior a 14 milhões de habitantes – o que faz dela a região com menor densidade demográfica.

 Quantidade de água – 68,0 %

Paraná Rio Grande do Sul

Santa Catarina

11 25 17

Região Sul – 53 comitês

 Área da região – 575.316 km² (6,8 % do território

nacional) e sua população é de mais de 26 milhões de habitantes.

Estados Comitês de bacias (número )

Área e quantidade de água (%) por cada região do Brasil

Comitês de rios de domínio da união

CBH do rio Paraíba do Sul - Ceivap CBH do rio Paranaíba

CBH do rio Paranapanema CBH do rio Piranhas-Açu CBH do rio São Francisco CBH do rio Verde Grande

CBH dos rios Piracicaba, Capivari E Jundiaí - PCJ Federal.

CBH do rio Grande

Total: 200 comitês de bacias de rios de domínio Estadual e nove comitês de bacias de rios

de domínio da União = 209 comitês de bacias

Fonte: elaboração própria. Fonte de pesquisa: CBH (2015).

Este quadro mostra que até o momento há uma visão economicista na gestão de recursos hídricos no Brasil, pois grande maioria dos comitês estão situados da região costeira do Brasil (Sudeste, Sul e Nordeste), locais onde já existem conflitos pelo uso da água. De outro lado, nas regiões Centro-Oeste e Norte, onde se concentra o maior volume de água do Brasil, existe um número menor de comitês.

Possivelmente, as regiões Norte e Centro-Oeste, pelo fato de ainda terem menos comitês que as outras regiões, representam esta visão economicista da água. Nesses locais a água é compreendida apenas como recurso econômico, não sendo visualizando em uma visão sistêmica e abrangente, na qual considerariam os valores culturais, econômicos, sociais e até a importância da mesma para a manutenção do ecossistema aquático.

Se o estudo em questão estivesse tratando de Comitês de Bacias, este seria um tema para discutir e quem sabe propor que estes comitês, assim como outros tipos de organismos de bacias, especialmente na Região Norte, devessem ser construídos mesmo em regiões onde existe abundância da água. O fato é que tendo uma má gestão, mesmo com grandes volumes de água podem surgir inúmeros problemas caso a gestão não seja implementada. Nestes casos, o olhar e o planejamento para a gestão seria diferente das áreas onde já existem conflitos, mas nem por isso, menos necessária.

Entretanto, tendo ativos os Comitês de Bacias, será que eles conseguem ter resultados efetivos para a gestão das águas? Será que é possível pensar em outro modelo de gestão, que não por comitês de bacias? Questões como essas merecem um estudo mais detalhado e devem fazer parte do monitoramento da governança. Mesmo a construção de comitês de bacia tenha sido um avanço e uma conquista, é necessário que haja uma reflexão sobre os resultados, no caso deste estudo não para colocar em risco este modelo democrático, mas avançando no processo democrático.

Com os comitês, a bacia hidrográfica tem assumido nova dimensão, uma vez que as práticas sociais tendem a se modificar e a se refletir sobre um espaço bem delimitado. Essas práticas sociais envolvem o equilíbrio de poder no âmbito do sistema gestor. Dentro disso, a bacia caracteriza-se como um espaço onde a delimitação física antepõe-se à delimitação política, sendo esta, porém a que define esse espaço socialmente, dando-lhe a conotação mais apropriada de um território.

Pelo seu recorte, o sistema de gestão de bacias hidrográficas por meio de comitês poderia dar ensejo a um novo processo de desenvolvimento desses territórios, na medida em que favorece a autonomia decisória. A questão é, até que ponto isso tem sido (ou será) possível, considerando os detalhes funcionais da hierarquia dentro da qual se inserem os comitês e a multiplicidade de interesses envolvidos? Até que ponto a bacia hidrográfica, frente a instalação de um comitê, sustenta sua configuração individualizada em termos socioespaciais? De quem tem sido o território das bacias? Essas são apenas algumas das questões em aberto e que podem direcionar muitas análises de uma Geografia Social num recorte natural como é a bacia hidrográfica.

Deve-se refletir neste capítulo algumas questões, tais como: os comitês estão realizando diálogos para a construção de políticas em relação aos riscos hídricos? Existem diálgos sendo construídos com atores de outras políticas públicas relacionados a estes riscos? Os representantes da Defesa Civil e de Unidades de Conservação participam dos comitês? Estas perguntas podem servir de base para a construção de indicadores de governança e, desta forma, poderá ser verificado se os comitês estão atentos a esta questão.

Em um dos recentes trabalhos de governança realizado entre a ANA e a OCDE, afirma que os comitês de bacias hidrográficas possuem poderes deliberativos fortes, mas têm limitada capacidade de implementação. Em muitos casos, eles essencialmente desempenham um papel de defensores, enquanto na maioria dos países da OCDE o seu papel é construir o consenso sobre as prioridades e o planejamento para orientar a tomada de decisões, (OECD, 2015, p.16).

Finalizando este capítulo, é importante ressaltar que a Governança é ou deveria ser a base de sustentação dos comitês de bacias, pois ela está presente em quase todos os processos de tomada de decisão dos comitês. Só para citar como alguns exemplos, ao refletir sobre as cinco dimensões apresentadas pelo estudo desenvolvido pelo WWF-Brasil e a Fundação Getúlio Vargas, no mínimo duas dimensões merecem ser destacadas: a interação estado/sociedade (o comitê é o pilar desta interação) e a dimensão dos instrumentos de gestão. A interação estado/sociedade, se não a mais importante dimensão da governança, possivelmente é uma delas. Citando dois exemplos disso: aqui reside a base para a formação e composição do comitê, base para que os atores sejam articulados e integrados, ou seja, quase todo o processo de tomada de decisão tem como ponto de partida esta dimensão e esta dimensão tem também relação direta com a elaboração dos planos de bacias, pois se a interação estado/sociedade não for bem trabalhada, como elaborar um plano para que ele seja