UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Instituto de Geociências
ANGELO JOSÉ RODRIGUES LIMA
AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE MONITORAMENTO DA
GOVERNANÇA DAS ÁGUAS
CAMPINAS 2018
ANGELO JOSÉ RODRIGUES LIMA
AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE MONITORAMENTO DA
GOVERNANÇA DAS ÁGUAS
TESE APRESENTADA AO INSTITUTO DE
GEOCIÊNCIAS DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE DOUTOR EM GEOGRAFIA NA ÁREA DE ANÁLISE AMBIENTAL E DINÂMICA TERRITORIAL.
ORIENTADOR: PROF. DR. JONAS TEIXEIRA NERY
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELO ALUNO ANGELO JOSÉ RODRIGUES LIMA E ORIENTADO PELO PROF. DR. JONAS TEIXEIRA NERY
CAMPINAS 2018
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Geociências
Marta dos Santos - CRB 8/5892
Lima, Angelo José Rodrigues,
L628p LimAs percepções de diferentes atores da gestão de recursos hídricos na proposta de construção de um sistema de monitoramento da governança das águas / Angelo José Rodrigues Lima. – Campinas, SP : [s.n.], 2018.
LimOrientador: Jonas Teixeira Nery.
LimTese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociências.
Lim1. Governança. 2. Gestão de recursos hídricos. 3. Bacias hidrográficas. 4. Monitoramento. 5. Indicadores. I. Nery, Jonas Teixeira, 1952-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Geociências. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: The perceptions of different actors of water resources management in the proposal to construct a water governance monitoring system Palavras-chave em inglês:
Governance
Water resources management Watersheds
Monitoring Indicators
Área de concentração: Análise Ambiental e Dinâmica Territorial Titulação: Doutor em Geografia
Banca examinadora:
Jonas Teixeira Nery [Orientador] Raul Reis Amorim
Ana Maria Heuminski de Avila
Marcos Aurelio Vasconcelos de Freitas Marcos Bernardino de Carvalho
Data de defesa: 01-03-2018
Programa de Pós-Graduação: Geografia
AUTOR: Angelo José Rodrigues Lima
AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE
MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS
ORIENTADOR: Prof. Dr. Jonas Teixeira Nery
Aprovado em: 01 / 03 / 2018
EXAMINADORES:
Prof. Dr. Jonas Teixeira Nery - Presidente
Prof. Dr. Marcos Aurelio Vasconcelos de Freitas
Prof. Dr. Raul Reis Amorim
Prof. Dr. Marcos Bernardino de Carvalho
Profa. Dra. Ana Maria Heuminski de Avila
A Ata de Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho aos meus pais, Alfredo de Oliveira Lima (in memorian) e Therezinha Rodrigues de Oliveira Lima (in memoriam); à minha esposa Marinês Carneiro de Almeida; às minhas filhas Ana Maria Roland Rodrigues Lima e Helena Roland Rodrigues Lima; ao meu filho Francisco de Almeida Lima; ao neto Davi; à minha enteada Isabela Ito; à amiga Elizabeth Maldonado Roland; aos meus irmãos Antenilson Franklin Rodrigues Lima, Alexandre Lincoln Rodrigues Lima e Aguinaldo Rodrigues Lima. Por último quero dedicar a todos que me acompanharam nesta trajetória de vida, não somente na vida profissional, mas também em todos os momentos de minha vida social e política, finalmente dedico ao povo brasileiro.
AGRADECIMENTO
Agradeço a todos que acreditaram nos meus sonhos e em especial às instituições que colaboraram para que esta pesquisa se realizasse: WWF-Brasil, Observatório da Governança das Águas (em construção), Fundação Getúlio Vargas, Agência Nacional de Águas (ANA), Itaipu Binacional, Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, O Nosso Vale! A Nossa Vida.
Agradeço aos colegas e amigos (as) do WWF-Brasil; Samuel Barreto, que abriu as portas para o tema da governança e ao Glauco Kimura de Freitas, que compreendeu e também manteve esta discussão. Aos amigos, Gadelha Neto, Michel Santos, Fernando Caminatti, Tatiane Oliveira, Josiane Oliveira, Therezinha (in memoriam), Ivens Teixeira Domingues, Michael Becker.
Agradeço também ao grande amigo Marco Aurélio Rodrigues, que me ajudou muito na escolha da UNICAMP, especialmente a Geografia para realizar esta pesquisa.
Aproveito para agradecer à Geografia pela acolhida de um biólogo. Lamento não ter tido a oportunidade de aproveitar ainda mais o mundo acadêmico, pois foi desafiante trabalhar e ao mesmo tempo escrever este trabalho.
Agradeço muito especialmente ao meu orientador, Professor Dr. Jonas Teixeira Nery, que sempre me estimulou a continuar e sempre preocupado com o término de meu prazo.
Como esquecer de agradecer alguns amigos que durante um bom tempo estiveram presentes em minha vida e por isso agradeço aos amigos e amigas como Luiz Carlos Sérvulo de Aquino, Flávio Antônio Simões, Edilson de Paula Andrade, Cláudio Serrichio, Virgínia Arbex, Vera Lúcia Teixeira, Elio Gouveia (in memoriam); Ninon Machado de Leme Franco (in memorian), Mauri Pereira, Rosa Mancini, Rosana Garjulli, Fátima Casarin, Andrea Carestiato, Cacá Pitombeira e Viviane Nabinger.
Agradeço à instituição WWF-Brasil por ter me dado esta oportunidade de pesquisa e de compreender a importância da governança das águas.
Agradeço imensamente a toda rede de amigos e amigas dos Comitês de Bacias, uma das principais motivações deste estudo, que é buscar colaborar com o aperfeiçoamento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, para que ele tenha cada vez mais resultados.
EPÍGRAFE
“Essa água brilhante que escorre nos riachos não é apenas água, mas o sangue de nossos antepassados. Se lhes vendermos a terra, vocês devem lembrar-se que ela é sagrada e devem ensinar as suas crianças que ela é sagrada e que cada reflexo nas águas límpidas dos lagos fala de acontecimentos e lembranças da vida de meu povo. O murmúrio das águas é a voz de meus ancestrais. Os rios são nossos irmãos e saciam nossa sede. Os rios carregam nossas canoas e alimentam nossas crianças. Se lhes vendermos nossa terra, vocês devem lembrar e ensinar a seus filhos que os rios são nossos irmãos e seus também. E, portanto, vocês devem dar aos rios a bondade que dedicariam a qualquer irmão”.
Trecho da resposta do Cacique Seattle escrita em 1854 ao Presidente dos Estados Unidos – Frank Pierce, relativa à proposta de se comprarem as terras indígenas.
“Quede água? Quede água? Quede água? Quede água? Agora é encararmos o destino E salvarmos o que resta É aprendermos com o nordestino Que pra seca se adestra E termos como guias os indígenas E determos o desmate E não agirmos que nem alienígenas No nosso próprio habitat. Quede Água?
RESUMO
O presente estudo tem como objetivo principal compreender como os diferentes atores sociais que participam da gestão de recursos hídricos no Brasil percebem a proposta de construção de um Sistema de Monitoramento da Governança das Águas. Inicialmente o estudo fez uma revisão sobre o conceito de governança de forma ampla, onde se procurou diferenciar o que é governabilidade e o que é governança. Foi feita uma revisão sobre o conceito de governança das águas, para encontrar quais as definições mais se aproximam do modelo de gestão dos recursos hídricos. No que diz respeito à Política Nacional de Recursos Hìdricos, também foi feita uma revisão e uma avaliação sobre a mesma, além disso foi discutida a visão sobre a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e outros aspectos importantes que fazem parte da governança e gestão dos recursos hídricos no Brasil, como o envolvimento social através dos comitês de bacias. Para atingir o objetivo principal do estudo foi realizada uma pesquisa com uma série de perguntas que foram analisadas tanto do ponto de vista de cada segmento, quanto do ponto de vista da análise conjunta das respostas pelos representantes dos três segmentos. O estudo foi realizado a partir de uma pesquisa incluindo 100 atores da gestão de recursos hídricos. Foram obtidas respostas sobre a necessidade da construção de um sistema de monitoramento que poderá ter um papel importante no acompanhamento e monitoramento da governança das águas, sendo que o instrumento identificado pelos pesquisados foi a criação de um Observatório das Águas. Ao final foram feitas algumas considerações e recomendações.
Palavras-chave: Governança; Gestão de Recursos Hídricos; Bacias Hidrográficas;
ABSTRACT
The present study had as main objective to understand how the different social actors that participate in the management of water resources in Brazil perceive the proposal of construction of a System of Monitoring of Water Governance. Initially the study reviewed the concept of governance in a broad way, where it was sought to differentiate what is governability and what is governance. A review was done on the concept of water governance, to find out the definitions of governance of waters that are closest to the water resources management model. With regard to the National Water Resources Policy, a review and evaluation was also made, and the view on the river basin as a planning unit and other important aspects that are part of the governance and management of the resources such as social involvement through basin committees. To achieve the main objective of the study, a research was carried out with a series of questions that were analyzed both from the point of view of each segment and from the point of view of the joint analysis of the answers by the representatives of the three segments. The study was carried out from a research including 100 actors of water resources management. Responses were obtained on the need to build a monitoring system that could play an important role in the monitoring and monitoring of water governance, and the instrument identified by the respondents was the creation of an Observatory for Waters. At the end some considerations and recommendations were made.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Distribuição da ÁGUA DOCE no mundo. ... 24
Figura 2: Distribuição da escassez de água no mundo. ... 25
Figura 3: Distribuição da Água no Brasil. ... 27
Figura 4: Representação dos participantes da pesquisa por estado. ... 35
Figura 5: Mapa da Divisão Hidrográfica do Brasil. ... 36
Figura 6: Proposta da OCDE sobre a governança multinível. ... 75
Figura 7: Organograma do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. ... 76
Figura 8: As cinco dimensões para a governança. ... 83
Figura 9: O ciclo de política da água. ... 85
Figura 10: Evolução das leis estaduais de Recursos Hídricos. ... 95
Figura 11: Situação dos planos de recursos hídricos estaduais em dezembro de 2015. ... 103
Figura 12: Bacia hidrográfica. ... 109
Figura 13: Exemplo de bacia hidrográfica e sua área urbana, formando o território da bacia. ... 111
Figura 14: Terminologia de Monitoramento e Avaliação. ... 131
Figura 15: Passos para assegurar os princípios da qualidade. ... 134
Figura 16: As etapas do ciclo PDCA. ... 135
Figura 17: Avaliação da dimensão “instrumentos de gestão”. ... 136
Figura 18: Avaliação da dimensão estado/sociedade. ... 137
Figura 19: Índice de governança da água na Ásia. ... 139
Figura 20: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009 – Dimensão legal. ... 140
Figura 21: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009- Dimensão administrativa. .... 140
Figura 22: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009 – Dimensão política. Fonte: adaptado de Global Water Partnership Technical Committee (2016). ... 141
Figura 23: Indicadores de governança da água na África. ... 141
Figura 24: Mapa denominado Índice da qualidade da água potável. ... 143
Figura 25: Dados de emissões e indicadores sócio-econômicos e de produção. ... 156
Figura 26: Abordagem de implementação de um observatório local tipo OAT: etapas e iterações. ... 157
Figura 27: Análise por segmento em relação a participação por estado (Setor privado). ... 163
Figura 28: Análise por segmento em relação a participação por estado (Poder público). ... 164
Figura 29: Análise por segmento em relação a participação por estado (Sociedade civil). ... 164
Figura 30: Resposta institucional ou pessoal do entrevistado. ... 165
Figura 31: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo o setor privado. ... 166
Figura 32: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo o poder público. ... 167
Figura 33: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo a sociedade civil. ... 167
Figura 34: Objetivos que o observatório deve alcançar, segundo o Setor privado. ... 168
Figura 35: Objetivos que o observatório deve alcançar, segundo o setor público. ... 169
Figura 36: Objetivos o observatório deve alcançar, segundo a sociedade civil. ... 169
Figura 37: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo o setor privado. ... 170
Figura 38: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo o poder público. .. 171
Figura 39: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo a sociedade civil.. 171
Figura 40: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo o setor privado. ... 172
Figura 41: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo o poder público. ... 172
Figura 42: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo a sociedade civil. ... 173
Figura 43: A importância de criar um ranking para os indicadores. ... 174
Figura 44: A unidade físico-territorial de abrangência do ranking ... 175
Figura 45: A instituição que este ranking abrangeria. ... 175
Figura 46: Instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório da Água deve acompanhar. ... 176
Figura 47: Órgãos Gestores do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e de Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado. .. 177
Figura 48: Órgãos Gestores do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e de Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público. . 177
Figura 49: Órgãos Gestores do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e de Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil. 178 Figura 50: Programas Institucionais do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado. ... 179
Figura 51: Programas Institucionais do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o Poder Público. ... 179 Figura 52: Programas Institucionais do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a
sociedade civil. ... 180 Figura 53: Instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado. ... 181 Figura 54: Instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público. ... 181 Figura 55: Instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil. ... 182 Figura 56: Programas dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado. ... 182 Figura 57: Programas dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público. ... 183 Figura 58: Programas dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil. ... 183 Figura 59: Trabalho em rede com outros observatórios. ... 184 Figura 60: Como deve ser constituído o conselho gestor do AO, segundo o setor privado ... 185 Figura 61: Como deve ser constituído o conselho gestor do AO, segundo o poder público. . 185 Figura 62: Como deve ser constituído o conselho gestor do AO, segundo a sociedade civil.186 Figura 63: Área de abrangência do AO. ... 186 Figura 64: Motivação das instituições para participarem do AO, segundo o setor privado. .. 187 Figura 65: Motivação das instituições para participarem do AO, segundo o poder público .. 187 Figura 66: Motivação das instituições para participarem do AO, segundo a sociedade Civil. ... 188 Figura 67: O AO deve dialogar com os seguintes interlocutores. ... 189 Figura 68: O AO deve ser ou não formalizado (ter CNPJ). ... 189 Figura 69: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do AO, segundo o setor privado. ... 190 Figura 70: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do AO, segundo o poder público. ... 191
Figura 71: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do AO, segundo a
sociedade civil. ... 191
Figura 72: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo o setor privado. ... 192
Figura 73: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo o poder público ... 192
Figura 74: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo a sociedade civil. ... 193
Figura 75: Como deve ser a política de comunicação do AO com o público externo; se o AO tem um representante que fala ou não pelo Observatório. ... 194
Figura 76: Produção de dados primários. ... 195
Figura 77: Como a instituição participa do AO, segundo o setor privado. ... 196
Figura 78: Como a instituição participa do AO, segundo o poder público. ... 196
Figura 79: Como a instituição participa do AO, segundo a sociedade civil. ... 197
Figura 80: Forma de resposta ao formulário. ... 198
Figura 81: Segmentos que responderam ao questionário. ... 198
Figura 82: Área de abrangência do observatório. ... 200
Figura 83: Princípios que devem guiar o observatório das águas. ... 201
Figura 84: Objetivos que o AO deve alcançar. ... 203
Figura 85: Temas fundamentais que devem ser acompanhados pelo AO. ... 204
Figura 86: Indicadores que devem ser acompanhados pelo AO. ... 204
Figura 87: Necessidade ou não da criação de um ranking dos indicadores para atender aos objetivos da política nacional de recursos hídricos. ... 205
Figura 88: Trabalho em rede com outros observatórios. ... 206
Figura 89: Instituições para participarem da constituição do Conselho gestor do AO. ... 206
Figura 90: Motivação da participação das instituições no AO. ... 207
Figura 91: Quem deve ser o principal interlocutor o qual o AO deverá dialogar. ... 207
Figura 92: Política de comunicação do AO. ... 208
Figura 93: Política de comunicação do AO para o público externo. ... 208
Figura 94: Como o AO define as estratégias para sensibilização da sociedade e como dinamiza ou amplia sua abrangência ... 209
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Conceitos de Governança entre diferentes autores ... 63
Quadro 2: atribuições às instituições. ... 77
Quadro 3: Projetos políticos presentes no processo de governança da água ... 81
Quadro 4: Planos Estaduais em comparação com a aprovação da 1ª Lei Estadual da Política de Recursos Hídricos ... 104
Quadro 5: Relação dos comitês de bacias (federal e estaduais), área e quantidade de água por região. ... 122
Quadro 6: Questões que podem ser atendidas pelos indicadores. ... 132
Quadro 7: Indicadores da dimensão estado-sociedade. ... 138
Quadro 8: Exemplo de informações contidas no site do Observatório. ... 153
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Usos, demandas antecipadas, consumo real de águas por atividade. ... 31 Tabela 2: Aumento projetado nas demandas mundiais de água entre 2000 e 2050. ... 31 Tabela 3: Comparação entre fóruns e observatórios ... 145
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRH …... Associação Brasileira de Recursos Hídricos ANA ...… Agência Nacional de Águas ANEEL ...…... Agência Nacional de Energia Elétrica APP ...… Áreas de Preservação Permanente CAB …... Programa Cultivando Água Boa CAR ... Cadastro Ambiental Rural CBH-Doce ...… Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Doce CBH-Paranapanema ...… Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Paranapanema CBH-PCJ ...… Comitê das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí CEEIBH …... Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas CEEIG …... Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Guaíba CERH ...… Conselho Estadual de Recursos Hídricos CEIGRAM ... Centro de Estudos e Pesquisa de Gestão da Agricultura e Riscos Ambientais da Universidade Politécnica de Madrid
CI ...… Conservação Internacional CIFAL ...… Centro Internacional de Formação de Atores Locais CIRSS ..… Congresso Internacional de Responsabilidade e Sustentabilidade Socioambiental CNRH ...… Conselho Nacional de Recursos Hídricos Codesvasf …... Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco COGERH ...… Companhia de Gerenciamento de Recursos Hídricos do CEARÁ CPRM ...… Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CRH ...… Conselho Estadual de Recursos Hídricos DGER ... Direção-Geral de Educação e Pesquisa DNAEE …... Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica DNOCS ...… Departamento Nacional de Obras contra Secas DNPM ...… Departamento Nacional de Produção Mineral ENCOB ...… Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas FBOMS … Fórum Brasileiro de ONGS e Movimento Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
FIRJAN …... Sistema das Indústrias do Rio de Janeiro FONASC.CBH ... Fórum Nacional da Sociedade Civil nos Comitês de Bacias Hidrográficas GEE …... Gases do Efeito Estufa GWP …... Parceria Mundial da Água ICV ...… Instituto Centro de Vida IDWA ...… Index Of Drinking Water Adequacy IETS ...… Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade IFOCS ...… Instituto Federal de Obras Contra as Secas IGAM …... Instituto Mineiro de Gestão das Águas ILA …... Associação Internacional de Direito IMF …... Fundo Monetário Internacional IPAM …... Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia IPPUR ...… Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional ISA …... Instituto Socioambiental IWRA …... International Water Resources Association MAP ...… Ministério da Agricultura e da Pesca MEDAD …... Ministério do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável MINFRA …... Ministério da Infra-Estrutura MINTER ...… Ministério do Interior MMA …... Ministério do Meio Ambiente MME …... Ministério de Minas e Energia OA …... Observatório da água OAT …... Observatório Agricultura e Territórios OCDE ...… Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONU …... Organização das Nações Unidas OSCIP ...… Organização da Sociedade Civil de Interesse Público OTPA …... Observatório Territorial das Práticas Agrícolas e Sistemas de Produção PERH…... Plano Estadual de Recursos Hídricos PGRH/AP …... Política de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Estado PNRH ...… Política Nacional de Recursos Hídricos PNUMA ...… Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PRAs ...… Programas de Regularização Ambiental RAE ...… Repartição de Águas e Esgotos da Capital do Estado de São Paulo SEMAD ... Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
SEMAM/PR ...… Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República SNDD …... Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável SIGERH ...… Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos SINGREH ...… Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos SRH ...… Secretaria de Recursos Hídricos TCA ...… Tratado de Cooperação Amazônica TNC …... The Nature Conservancy UFRJ ...… Universidade Federal do Rio de Janeiro UNESCO …... Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura WWAP …... United Nations World Water Assessment Programme WWC ...… Conselho Mundial da Água ZEE ... Zoneamento Econômico e Ecológico
SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ... 21 1.1 OBJETIVO ... 33 1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 33 1.3 JUSTIFICATIVA ... 33 1.4 HIPÓTESE ... 34 1.5 METODOLOGIA ... 34
1.4.1 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO: AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES SOCIAIS COM RELAÇÃO À PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DO SISTEMA DE MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS ... 36
2. CRONOLOGIA DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL E NO MUNDO: ... 39
3. COMPREENDENDO O QUE É GOVERNANÇA ... 60
3.1 O QUE É GOVERNANÇA DAS ÁGUAS ... 71
4. A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS ... 88
4.1 A BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE DE PLANEJAMENTO ... 107
4.2 OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS: ELEMENTO-CHAVE NA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS ... 117
5. A CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS POR MEIO DO OBSERVATÓRIO DAS ÁGUAS ... 128
5.1 A CONSTRUÇÃO DE INDICADORES ... 128
5.2 O QUE SÃO OBSERVATÓRIOS? ... 143
5.3 EXEMPLOS DE OBSERVATÓRIOS ... 147
5.4 OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL ... 148
5.4.1 ATIVIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS ... 148
5.4.2 PRINCÍPIOS DO OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL ... 149
5.4.3 A GOVERNANÇA ... 149
5.5 OBSERVATÓRIO DE FAVELAS ... 150
5.6 OBSERVATÓRIO SÓCIO AMBIENTAL DE BARRAGENS ... 151
5.7 OBSERVATÓRIO DO CLIMA ... 153
5.7.2 OBJETIVOS E COMPROMISSOS ... 154
5.7.3 GOVERNANÇA ... 155
5.8 OBSERVATÓRIO AGRICULTURA E TERRITÓRIOS ... 156
5.8.1 A GOVERNANÇA ... 158
5.9 OBSERVATÓRIO DAS ÁGUAS NA ESPANHA ... 159
5.9.1 GOVERNANÇA ... 160
6. RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 163
6.1 UMA ANÁLISE DIFERENCIADA POR SEGMENTO – SETOR PRIVADO, PODER PÚBLICO E SOCIEDADE CIVIL ... 163
6.2 ANÁLISE GLOBAL DAS RESPOSTAS ... 197
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES ... 210 8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 2235
1. INTRODUÇÃO
A ideia da Terra como um sistema vem sendo tratada desde os primórdios da civilização, porém esta visão só se tornou possível a partir das primeiras viagens espaciais, na década de 1960 (LOVELOCK, 1991). Atualmente ainda existem resistências, teoricamente e pragmaticamente falando, sobre a ideia chave da Teoria de Gaia (LOVELOCK, op. cit.), que mostra um estreito entrosamento entre os elementos bióticos – as partes vivas do planeta (plantas, microorganismos e animais) e os elementos abióticos – as partes não vivas (rochas, oceanos e atmosfera).
Porém, vale ressaltar que a aplicação prática desta teoria ainda é insuficiente para dar conta dos desafios ambientais, mesmo considerando toda a história do homem, que está passando por mudanças na forma de ver o mundo. De uma abordagem mecanicista e cartesiana da realidade, vem evoluindo de forma bastante lenta para uma visão sistêmica e holística do ambiente no qual habita, onde em alguns casos existe uma visão que considera de forma interligada os fenômenos biológicos, sociais, econômicos e ambientais, (CAPRA E LUISI, 2014).
Porém, ainda hoje impera o modelo de pensamento que ao longo dos séculos mantém o homem em relação a natureza como o ente predador e dominador. Por isso, atualmente ainda se vive a maior crise ambiental, um dos maiores desafios do Planeta, que é resultado deste modelo de desenvolvimento econômico predador que se tomou como paradigma, no qual os recursos naturais vêm diminuindo e comprometendo qualidade de vida e os sistemas econômicos.
A conexão entre a degradação do meio ambiente e o desenvolvimento econômico tem instigado um amplo debate na literatura acadêmica, principalmente, após a publicação do relatório The limits to growth (MEADOWS et al., 1972), no qual se destaca o fato de que a expansão contínua das economia capitalistas é, por hipótese, inconciliável com a sustentabilidade ambiental (GEORGESCU-ROEGEN, 1971).
A crítica que emergiu com a “questão ambiental” na abertura da década de 1970, dirigiu-se ao modelo de desenvolvimento econômico vigente à “civilização industrial”, apontando para um conflito entre crescimento econômico e preservação dos recursos ambientais.
De acordo com Leff (2010), uma das principais causas da problemática ambiental encontra amparo no processo histórico que insere a ciência moderna e a Revolução Industrial. A ecologia demanda ao materialismo histórico para explanar a produção de valores como decorrência do que é produzido de forma natural. É necessária uma reestruturação no que
tange ao conceito de valor, renda diferencial e forças produtivas para que o processo produtivo entre em consonância com o meio natural.
Nesse cenário, assinalam Pereira e Horn (2009, p. 57), os limites ambientais devem ser vistos como parâmetros para que se gere um novo modelo de desenvolvimento – sustentável. Esse modelo deve afastar a premissa de que desenvolvimento sustentável se resume à simples economia de recursos naturais. Logo, esses limites não podem ser entendidos como decorrentes da insuficiência natural dos recursos para o atendimento das necessidades humanas. Eles devem ser entendidos na percepção de que a falta de tais recursos conduz ao indevido e destrutivo relacionamento do homem com a natureza, principalmente, quanto à produção de bens econômicos.
Nossos problemas relacionados à gestão das águas e do ambiente não se resumem somente aos politicos e epistemológicos. Segundo Leff (2010), também é a forma como se lida com os processos.
Os problemas relacionados com a água, um dos mais importantes recursos ambientais, não estão dissociados das relações históricas entre o homem e o meio ambiente e suas atividades produtivas, o que tem resultado uma grave crise ambiental no nosso planeta. Esta crise em que os recursos hídricos estão inseridos é decorrente do modelo de desenvolvimento adotado, no qual os recursos naturais estão escasseando, seja em qualidade, como em quantidade. Neste sentido, torna-se necessária uma mudança de concepção no modelo de desenvolvimento.
O Fórum Econômico Mundial que sempre trata dos riscos globais e a cada ano apresenta um relatório sobre os riscos mais significativos e de maior impacto a longo prazo em todo o mundo, baseando-se nas perspectivas de especialistas e tomadores de decisão globais. No relatório de 2015, aproximadamente, 900 especialistas participaram da Pesquisa de Percepção de Riscos Globais. Eles classificaram a crise de abastecimento de água como o maior risco de maior impacto que se anuncia no mundo atual. Além deste, outros grandes riscos relacionados a seus conflitos e conflitos interestatais, em termos de impacto, são: propagação rápida de doenças infecciosas, armas de destruição massiva e a falta de adaptação às mudanças climáticas (WORLD ECONOMIC FORUM, 2015).
Com um universo de pesquisados diferentes, em 2016 outros entrevistados colocaram a questão da água como o terceiro maior desafio para o desenvolvimento econômico, social e ambiental (WORLD ECONOMIC FORUM, 2016). Portanto, a gestão da água deve ganhar cada vez mais um caráter estratégico por parte dos tomadores de decisão, senão pelo menos dos setores privados, já que a escassez da água pode afetar diretamente os negócios de
grandes grupos empresariais. Assim, a água é o recurso estratégico do século XXI e, acima disso, deveria ter sido de todos os séculos.
A água é um recurso vital e estratégico para o abastecimento humano e para o ecossistema aquático. Em alguns países, como por exemplo a Austrália, em relação à prioridade da alocação de água, primeiro vem o abastecimento humano e em segundo o ambiente. A indústria e agricultura são os últimos.
A água pode ser considerada no âmbito de diversas funções, seja como solvente universal, componente bioquímico dos seres vivos, meio de sobrevivência para várias espécies vegetais e animais, elemento de valores sociais, culturais e estéticos, insumo na produção de bens e serviços de consumo intermediários e finais. Todo processo depende da água na sua mais ampla acepção, da indústria de produção de equipamentos à produção de alimentos, da produção de energia ao abastecimento da população.
Na gestão de recursos hídricos, são considerados dois tipos de usos: Usos Consuntivos e Usos não Consuntivos. Usos Consuntivos são aqueles que se referem aos usos que retiram a água de sua fonte natural diminuindo suas disponibilidades quantitativas, espacial e temporalmente. Já os usos não consuntivos são aqueles que se referem aos usos que retornam à fonte de suprimento, praticamente a totalidade da água utilizada, podendo haver alguma modificação no seu padrão temporal de disponibilidade quantitativa, (ANA, 2011).
O ciclo todo da água é caracterizado por um fluxo permanente de energia e de matéria, estando ligado ao substrato e à vida. Essa visão sistêmica reúne Geologia, Geografia, Hidrologia, Biologia, Neurologia, Física, Química e outras disciplinas. Demonstra-se, dessa forma, que para entender o funcionamento do ciclo das águas necessita-se de uma diversidade de conhecimentos, assim como o caso da gestão das águas, que é complexa e requer, além do conhecimento técnico, o social, político, econômico e ambiental, (CAPRA E LUISI, 2014).
Considerando a distribuição da água no planeta, a partir da Figura 1 é possível ter uma dimensão da quantidade de água existente.
Figura 1: Distribuição da ÁGUA DOCE no mundo. Fonte: ECODEBATE (2015).
Contudo, mesmo verificando-se que há disponibilidade de água no planeta, os resultados da ação do homem, questões naturais e ausência de gestão, fazem com que algumas regiões enfrentem escassez. A Figura 2 demonstra a escassez de água no mundo.
Figura 2: Distribuição da escassez de água no mundo. Fonte: UOL Educação (2015).
As imagens apresentadas (Figuras 1 e 2) enfatizam a seriedade com que o mundo deve tratar a gestão das águas, já que a distribuição desse recurso não se apresenta de forma igual para todos os países, havendo locais onde a escassez é nítida. É fato que, por vezes, bacias chegam à escassez hídrica por ausência absoluta de gestão e de implementação de ações.
Devido à escala da Figura 2, apresentada uma escala macro, não aparecem os problemas de escassez no semiárido brasileiro e mesmo problemas de criticidade em outras regiões hidrográficas do Brasil, contudo sabe-se que esses problemas existem e são críticos.
Segundo Rebouças (1999), nos últimos 500 milhões de anos a quantidade de água na Terra se manteve praticamente a mesma. Porém, é possível dizer que sua distribuição se altera ao longo do tempo, especialmente por conta das variações climáticas. Exemplo disso é que, segundo os especialistas em mudança de clima, para cada 1º grau centítgrado de aumento na temperatura da Terra, a evaporação aumenta em 7%. Totalizam-se 1.386 milhões de km³, sendo que 97,5 % dessas águas são salgadas. O restante, aproximadamente 2,5 %, são de águas doces. Com relação a esta última tem-se que: 69,0 % de toda a água doce é composta por geleiras glaciais, calotas polares e neves eternas, portanto não está disponível para o consumo humano; o restante disso, apenas 31,0 % das águas doces, estão disponíveis nos rios e lagos para uso e consumo imediato e futuro, assim como compõem a umidade dos solos,
vapor e águas dos pântanos. Ademais, acredita-se que menos de 1,0 % de toda a água doce seja potável, (REBOUÇAS, 1999).
O Brasil possui uma área de 8.511.965 km², sendo um país rico em água, pois dispõe de 177.900 m³/s de descarga de água doce em seus rios, o que representa, aproximadamente, 13,0 % de água doce superficial do mundo, (REBOUÇAS, 1999). Considerando ainda as vazões oriundas de território estrangeiro que ingressam no país (Região Amazônica, Uruguai e Paraguai), a vazão média total atinge cerca de 18,0 % da disponibilidade mundial (RAUBER; CELLA, 2008). Entretanto, devido a essa “disponibilidade”, o país viveu a ilusão de abundância em quantidade de água, esquecendo-se da manutenção da qualidade das mesmas.
Na realidade, o Brasil tem 79,7% do potencial hídrico localizado na região Norte, onde vive 7,8 % da população e há a menor demanda hídrica. As águas restantes, ou seja, 21,3 %, estão localizadas nas demais regiões do país, as quais abrigam 92,2 % da população total, (GODOY, 2006). As regiões Sul e Sudeste se destacam pela concentração populacional, consumo elevado de água e por possuírem bacias hidrográficas localizadas em regiões altamente industrializadas que, há tempos, apresentam conflitos de uso, sobretudo em decorrência da contaminação por efluentes industriais e domésticos, como relata a Associação Brasileira de Engenharia Sanitária, (ABES, 1990).
Na região Sudeste (Figura 3) encontra-se, aproximadamente, 43,0 % da população brasileira e o volume das águas com relação ao Brasil não passa de 6,0 %. Na região Nordeste, onde se encontram 29,0 % da população brasileira, o volume é de apenas 3,0 %. Na região Sul, tem-se cerca de 15,0 % da população e apenas 7,0 % de água disponível. Na região Centro-Oeste se encontra cerca de 6,0 % da população e tem-se cerca de 16,0 %. Na região Norte, onde está apenas 7,0 % da população, tem-se cerca de 68,0 % das águas. A Figura 3 mostra, em quatro áreas, que a distribuição das águas dentro do país é desigual.
Figura 3:Distribuição da Água no Brasil.
Uma questão a se destacar está relacionada ao ciclo hidrológico e as mudanças climáticas. Em algumas regiões, ainda não se pode prever se com as mudanças haverá secas ou cheias. Desta maneira, o Brasil, por ter grande parte da água doce disponível no mundo e por ser estratégico do ponto de vista geopolítico (especialmente a região amazônica), necessita cuidar da manutenção qualitativa e quantitativa de suas águas. Atualmente os recursos hídricos do Brasil estão bastante ameaçados, devido ao seu estado de degradação, causados pela ausência de tratamento de esgoto rios, desmatamento de suas matas ciliares e também a poluição industrial.
Devido ao aumento da população, ao modelo de industrialização, agricultura e urbanização, o homem tem contribuído para a alteração do ciclo hidrológico. As mudanças globais, em parte resultantes da aceleração dos ciclos biogeoquímicos e o aumento da contribuição de gases de efeito estufa na atmosfera, também interferem nas características do ciclo hidrológico, afetam a temperatura das águas superficiais de lagos, rios e represas e produzem impactos na biodiversidade, na agricultura, na distribuição da vegetação, consequentemente alteram a quantidade e qualidade dos recursos hídricos, (TUNDISI, 2003).
A média para o Brasil de esgotos tratados é de apenas 37,9 %, consequentemente boa parte dos rios recebem grande volume de esgoto doméstico, degradando-os e ainda causando doenças, especialmente nos setores mais pobres da sociedade brasileira. Grande maioria das cidades não tem aterro sanitário e todos os resíduos sólidos são depositados em lixões que certamente contaminam os rios, especialmente o lençol freático. Deve-se mencionar ainda a poluição industrial e a poluição no campo, causada especialmente dos agrotóxicos, sendo que o Brasil é um dos países que mais utilizam agrotóxicos, (INSTITUTO TRATA BRASIL, 2016).
O presente estudo busca contribuir para que a gestão das águas tenha efetivos resultados e para que os rios sejam recuperados e/ou conservados quando for o caso. O estudo abordará o tema da governança, entendendo que ela é um meio fundamental para que a gestão de fato aconteça. A governança e a gestão das águas passam ou deveriam passar pela integração de todos estes aspectos, sugerindo desta forma, a importância da governança como um processo a ser cuidado para que ocorram as interações, portanto a governança pode ajudar para que sejam atingidos os objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos.
Dessa maneira, a governança vem se tornando tema importante nas diversas áreas das políticas públicas em todo o mundo, especialmente relacionadas às águas, contudo mesmo com um intenso debate sobre o tema, ainda não foi possível chegar a apenas um conceito do
que seja “governança das águas” que unifique, principalmente, os pesquisadores na área de gestão de recursos hídricos.
Por outro lado, as pesquisas realizadas com experiências em projetos de gestão de recursos hídricos que trabalham a governança, vêm alcançando melhores e mais resultados na gestão das águas. A governança pode ser um meio para colaborar com os resultados na gestão de recursos hídricos e alguns estudiosos compreendem a necessidade da construção de indicadores de boa governança. O que se percebe é que a governança das águas passa ou deveriam passar pela integração de vários aspectos, sugerindo, desta forma, a importância da mesma como um processo a ser cuidado para que ocorram interações.
A governança pode ser monitorada ou avaliada a partir de um conjunto de indicadores, que podem passar por temas como: representatividade, processos de mobilização e comunicação social, capacitação, monitoramento e avaliação, informação e a forma como ela é distribuída (de forma igualitária para todos os atores em comitê de bacia e se a sociedade civil, através das Organizações não governamentais (ONGs), conseguem se fazer representar de fato nas reuniões dos comitês.)
Nesse sentido, cabem algumas perguntas, as quais serão aqui discutidas. Há 20 anos foi aprovada a lei das Águas, Lei no 9.433, (BRASIL, 1997), que trata da Política Nacional de Recursos Hídricos, quais são os seus resultados efetivos de implementação? Nestes anos de existência, a Política das Águas enfrenta enormes desafios para que possa ser implementada e tenha resultados concretos de conservação e recuperação das águas. Um dos pilares básicos, no Âmbito Político, são os comitês de bacias, hoje existentes em mais de 200 bacias de rios em domínio da União e dos Estados.
Quais são os resultados efetivos de conservação e recuperação das águas através dos Comitês de Bacias? O Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos está funcionando? Os órgãos gestores trabalham de forma adequada? Existem funcionários suficientes em todos os órgãos gestores para a implementação da política? Para entender melhor o tema e buscar resposta para estas e outras perguntas, esta tese está se propondo a compreender o tema da governança, especialmente a governança das águas, ou seja, compreender o Sistema de Governança das Águas (se é que se pode falar em sistema).
O que é Governança? O que é Governança das Águas? O entendimento do que pode ser governança das águas ainda gera muitas dúvidas, mas é fundamental que se possa entender e compreender. Entender a governança pode ser importante para a busca de resultados da gestão de recursos hídricos, visto que a governança é um meio para que a gestão funcione. Sem uma
boa governança é difícil ter uma boa gestão. Existe uma governança específica para o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, por isso também a importância de entendê-la.
Como são os processos de organização e convocação das reuniões de trabalho dos comitês? Como garantir que haja uma igualdade de representação dos diversos atores na gestão das águas? O Comitê de Bacia em sua composição prevê a distribuição entre representantes do poder público, usuários e sociedade civil, porém isto por si só garante a representatividade dos três setores? Eles conseguem de fato representar os segmentos que representam?
A água doce é o recurso natural mais importante e, em alguns casos, escasso. Sem água o ser humano não sobrevive, por isso é crucial entender cada vez mais o funcionamento da gestão de recursos hídricos e a partir daí, aperfeiçoar a gestão das águas no Brasil.
“O rio é a memória da terra”. A frase em destaque foi lida em uma exposição sobre as águas em Foz do Iguaçu no ano de 2014 e remete à importância do estudo da governança, pois sendo memória da terra, a maneira em que são conduzidas as políticas públicas no território reflete nos cursos d´água. Dessa forma, reflete a presença ou não da capacidade institucional instalada, da integração ou não de políticas públicas, especialmente no caso de políticas para a gestão das águas, pois esta necessita de interface e integração com várias políticas públicas.
Para finalizar este texto introdutório, se não bastasse a distribuição desigual de água no mundo e no Brasil, um conjunto de dados apresentados por Shiklomanov (1999), adaptado por Tundisi (2014), mostra projeções da demanda futura e consumo real para vários usos múltiplos até 2050. A Tabela 1 apresenta dados para consumo e demanda por atividade, bem como cenários de crescimento.
Tabela 1: Usos, demandas antecipadas, consumo real de águas por atividade.
Fonte: Shiklomanov (1999), adaptado por Tundisi (2014)
Já a Tabela 2 apresenta projeções de aumento das demandas municipais e do consumo industrial. O grau de urbanização da população humana é um dos fatores relevantes na expansão da demanda e este é um dos fatores de maior pressão nos usos múltiplos dos recursos hídricos.
Tabela 2: Aumento projetado nas demandas mundiais de água entre 2000 e 2050.
As tabelas apresentadas dão uma dimensão do quão é necessária uma implementação global de políticas de monitoramento para o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Este estudo trará questões-chave a serem discutidas. No capítulo 2 será feita uma cronologia da gestão de recursos hídricos principalmente no Brasil, mas com alguns eventos no mundo.
Já no capítulo 3 será apresentada a diferença entre governança e governabilidade, conceitos acerca da governança e, ao mesmo tempo, os desafios para encontrar essa conceituação. Neste mesmo capítulo será tratada a diferença entre governança ambiental e governança das águas. Será ainda apresentado o conceito de governança das águas não como uma proposta definitiva, mas que a partir desta governança seja compreendida e incorporada no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
No capítulo 4 será realizada uma revisão histórica da Política Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos, antecedentes históricos sobre a gestão de recursos hídricos, seus conceitos e desafios. Discutir-se-á também, a partir de ideias de pesquisadores da Geografia, a visão da bacia hidrográfica como unidade de planejamento, o conceito de território, a relação entre bacia hidrográfica e território e também os comitês de bacias hidrográficas, já que estes são um dos entes estratégicos do Sistema de Recursos Hídricos.
O capítulo 5 trata da discussão sobre a necessidade da construção de um sistema de monitoramento da governança das águas e ainda serão tratados, conceitualmente, os indicadores de processo, de impacto e de resultados, exemplos de indicadores de governança em outros países e continentes e, ao final, serão destacadas algumas sugestões de indicadores do processo de governança das águas no Brasil. Neste mesmo capítulo serão discutidos alguns conceitos sobre os papéis dos Observatórios, além de serem apresentados alguns exemplos dos mesmos.
Já no capítulo 6 serão apresentados e discutidos os resultados da pesquisa realizada com atores representantes dos três segmentos que fazem parte da gestão das águas (poder público, usuários e sociedade civil), para avaliar a percepção dos mesmos com relação à proposta de construção de um Sistema de Monitoramento por meio de um Observatório das Águas.
1.1 OBJETIVO
Avaliar as percepções dos diferentes atores sociais que participam da gestão dos recursos hídricos no Brasil no que diz respeito à proposta da construção de um sistema de monitoramento da governança das águas por meio da construção de uma ferramenta/instituição que seria um Observatório das Águas.
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
a) Realizar uma revisão na literatura a fim de conceituar governança e os indicadores de monitoramento da governança, para se chegar à discussão do monitoramento;
b) Realizar uma revisão bibliográfica e uma análise da Política Nacional de Recursos Hídricos e dos Comitês de Bacias Hidrográficas ao longo do tempo; e
c) Apresentar e discutir alguns modelos de observatórios existentes no Brasil e em outros países.
1.3 JUSTIFICATIVA
A gestão dos recursos hídricos brasileiros ganhou um marco definitivo com o estabelecimento de princípios, objetivos, instrumentos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) integrado, descentralizado e participativo a partir da Lei Federal No. 9433/97.
O SINGREH atualmente é um sistema complexo e ousado, assentado na necessidade de intensa articulação e ação coordenada entre as diferentes esferas, atores e políticas para a sua efetiva implementação, indicando que a Governança é um elemento importante deste Sistema. A partir da leitura da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e da construção da ideia de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, percebe-se que o tema da governança está presente em todo o contexto da gestão de recursos hídricos no Brasil. Desde os princípios, fundamentos, diretrizes até os artigos finais da PNRH, existe um processo para que a implementação desta seja realizada, que é a governança.
Passados 20 anos de sua criação, o SINGREH agrega um conselho nacional, 25 conselhos estaduais e mais de duzentos comitês de bacias hidrográficas, além de um órgão gestor nacional e órgãos gestores em todos os estados da federação brasileira. Entretanto, este complexo sistema ainda não tem uma ferramenta ou mesmo uma instituição que faça um monitoramento do que vem acontecendo na gestão de recursos hídricos no Brasil.
Justifica-se, portanto realizar este estudo para compreender a percepção dos diferentes atores sociais que fazem parte da gestão das águas, entendendo assim como estes atores respondem à proposta de construção de um sistema de monitoramento da governança da
gestão de recursos hídricos no Brasil, considerando inclusive que esta ferramenta/instituição ainda não existe no país.
1.4 HIPÓTESE
A hipótese aqui levantada é que os diferentes atores sociais da gestão entendem a necessidade da construção do monitoramento da governança das águas no Brasil.
1.5 METODOLOGIA
O presente estudo parte de uma revisão bibliográfica sobre o tema governança, buscando analisar os conceitos que melhor se aplicam, seguindo pela discussão da construção de indicadores de governança.
No estudo da governança foram tratados alguns modelos de governança da gestão de recursos hídricos no país, ressaltando neste aspecto o SINGREH e os Comitês de Bacias Hidrográficas. A partir disso, será mostrada a importância de monitorar o SINGREH, visto que existem mais de 200 comitês de bacias e ainda se tem poucos resultados ou sabe-se muito pouco sobre os resultados concretos desta forma de gestão. Para isso, algumas ferramentas podem ser construídas, sendo que este estudo está propondo a construção de um Sistema de Monitoramento da Governança das Águas por meio de um Observatório.
O estudo fez ainda uma análise da PNRH no Brasil, além de uma revisão bibliográfica sobre o conceito da bacia hidrográfica como unidade de planejamento. Buscou-se também pesquisar e analisar o conceito de governança das águas.
Considerando que o estudo está propondo a construção de um Observatório para monitorar a governança das águas, foi realizada uma pesquisa e análise sobre o funcionamento de Observatórios de várias áreas, incluindo o que atua na gestão de recursos hídricos, localizado na Espanha.
Os principais resultados dessa pesquisa tratam da realização de uma pesquisa com a participação de atores de diferentes segmentos, os quais atuam na gestão de recursos hídricos. Essa pesquisa tem como finalidade compreender a percepção destes diferentes atores sociais sobre a proposta da construção de um Sistema de Monitoramento da Governança, a partir de uma ferramenta/instituição que neste estudo é denominada de Observatório das Águas.
O questionário foi encaminhado para cerca de 150 atores da gestão de recursos hídricos, distribuídos segundo uma rede de contatos organizadas e realizadas ao longo deste trabalho de pesquisa. O recorte destes pesquisados teve a preocupação de obter respostas, tendo uma
representação paritária em termos de quantidade dos segmentos do poder público, sociedade civil e dos setores usuários. Dessa maneira, a pesquisa foi enviada para 50 atores de cada segmento.
Em relação às regiões do Brasil, a rede de contatos não tinha representantes com uma quantidade igual. Em alguns casos, como a Região Norte e a Região Centro-Oeste, no momento da pesquisa, pouco havia se avançado na gestão de recursos hídricos, especialmente na quantidade de Comitês Bacias constituídos. Contudo, mesmo considerando esta questão, a Região Centro-Oeste foi a segunda maior em termo de participação.
Dos 150 atores, responderam à pesquisa 101 (cento e um) atores da gestão de recursos hídricos, cuja representação dos mesmos está na Figura 4. Em relação à participação por estado, os dados demonstram que doze foram representados, abrangendo todas as regiões geográficas do país, o que garante uma boa representatividade para a pesquisa (Figura 4).
Figura 4: Representação dos participantes da pesquisa por estado.
Cerca de 70 atores da região Sudeste responderam ao questionário; da região Centro-Oeste responderam cerca de 15 atores; da região Sul, em torno de 9 atores; 4 atores da região Nordeste responderam; por último, cerca de 3 atores da região Norte. Uma análise interessante é que todas as 12 regiões hidrográficas reconhecidas pelo SINGREH estão representadas pelos atores que responderam ao questionário.
Do ponto de vista dos segmentos, responderam a pesquisa: 46 atores representando o Poder Público, 37 atores que representavam a sociedade civil e 18 atores que representavam o
setor usuário. Ressalva-se que, alguns destes usuários, expressaram o resultado de uma discussão coletiva no setor. As 12 regiões hidrográficas do Brasil estão representadas pelo mapa a seguir (Figura 5).
Figura 5: Mapa da Divisão Hidrográfica do Brasil. Fonte: ANA (2011).
1.4.1 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO: AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES SOCIAIS COM RELAÇÃO À PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DO SISTEMA DE MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS
A metodologia para obter os resultados deste estudo iniciou com a elaboração de um formulário com 20 perguntas. A partir desse formulário buscou-se compreender a percepção dos atores da gestão de recursos hídricos no Brasil para a proposta de construção de um Sistema de Monitoramento da governança das águas. As questões abordadas foram:
1. Em sua opinião, quais seriam os princípios (fundamentos ou regras básicas) que
devem guiar o Observatório das Águas (OA)?
2. Quais são seus objetivos, o que se quer alcançar com o OA?
3. Qual o foco estratégico de atenção do OA, ou seja, qual o tema ou temas
fundamentais que devem ser acompanhados?
4. Considerando o tema, quais seriam os indicadores que deveríam acompanhar? 5. Você acha importante criar um ranking para esses indicadores? Quem
poderia atender melhor aos objetivos da política nacional de recursos hídricos?
a. Caso sim, qual seria a unidade físico-territorial que este ranking abrangeria?
b. Qual seria a instituição (Estado, Comitê de Bacias, etc) que este ranking abrangeria?
6. Quais instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos
o Observatório da Água deve acompanhar?
6.1. Conselhos? 6.2. Órgãos gestores?
6.3. Programas Institucionais?
7. Quais instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos
Hídricos o Observatório da Água deve acompanhar?
7.1. Conselhos? 7.2. Programas
8. O OA deve trabalhar em rede com outros observatórios? 8.1. Se sim, quais?
9. Considerando a necessidade de constituir um conselho gestor do OA que teria
por finalidade a organização de sua linha de atuação cotidiana, quem você considera que deveria constituí-lo?
10. Qual deve ser a área de abrangência do OA?
11. Em sua opinião o que pode motivar as instituições participarem de um OA? 12. Quem você considera que seja o interlocutor, com quem o OA dialogará? 13. O OA deve ser formalizado (ter CNPJ) ou deve manter-se informal? Por quê?
13.1. Se sim, qual deve ser a estrutura do OA? 13.2. Deve ter uma equipe técnica?
14. Qual a fonte ou as fontes financeiras que poderão dar suporte à
operacionalização do OA?
15. Quais ferramentas de comunicação social devem ser implantadas?
16. Como deve ser a política de comunicação do OA? Alguém fala pelo OA? 17.
17.1. Se sim, quem fala pelo OA?
17.2. Como o OA deve chegar ao consenso em suas posições? Como definir
as estratégias para sensibilização da sociedade, como dinamizar ou ampliar sua abrangência?
18. O OA deve produzir dados primários?
18.1. Se não, consequentemente o OA trabalhará somente com dados de
outras instituições, sendo assim, de que forma ele pode obter estes dados?
19. De que forma sua instituição participaria do OA?
20. Fique à vontade para fazer sugestões gerais, especialmente, se sentiu falta de
2. CRONOLOGIA DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL E NO MUNDO:
Esta cronologia como objetivo demonstar a evolução da gestão de recursos hídricos ao longo do tempo. Não existe a pretensão de demonstrar todos os acontecimentos, mas foi fruto de uma longa pesquisa onde procurou-se inserir alguns fatos importantes e até mesmo determinantes para a mudança e evolução da gestão das águas no Brasil e no Mundo. Para a realização da seguinte cronologia, diversos periódicos especializados e publicações acadêmicas foram consultadas.
1893: Criação da Repartição de Águas e Esgotos da capital do estado de São Paulo (RAE). 1904: Primeiros estudos de Alfredo Valadão sobre a propriedade das águas.
1906: Criação do Instituto Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), predecessor do atual
Departamento Nacional de Obras contra Secas (DNOCS).
1907: Primeiro Anteprojeto de Código de Águas, de autoria de Alfredo Valadão, submetido à
Câmara dos Deputados, onde permanece até 1931.
1916: Através da Lei 3.071 foi instituído o Código Civil brasileiro, trazendo em seus artigos
563 a 568 normas de regulamentação da utilização das águas no pertinente ao direito de vizinhança, demonstrando preocupação nesta época com as águas transfronteiriças.
1923: A convenção sobre a utilização das forças hidráulicas mais de um Estado foi adotada. 1931: Criação, no âmbito da Constituinte, da subcomissão responsável pelo Anteprojeto do
Código de Águas, sob a presidência de Alfredo Valadão.
1933: Intervenção da União, suspendendo todas as transações entre particulares envolvendo
quedas d’água. Criação do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e da Diretoria de Águas, no Ministério da Agricultura. Foi aprovada na 7ª Conferência Americana, a Declaração de Montevidéu da Organização dos Estados Americanos, resolução LXXII, que trata sobre o aproveitamento de rios internacionais, estabelecendo o direito de cada Estado de aproveitar as águas sob sua jurisdição sem prejudicar o vizinho. É interessante observar a preocupação com as águas transfronteiriças, o que acontecem desde 1916, possivelmente pela existência de conflitos sobre o tema em outros países.
1934: No Brasil é aprovado o Código das Águas e Código Florestal no Brasil, duas
legislações importantes, porém o Código Florestal foi aprovado em meio à forte expansão cafeeira que ocorria à época, principalmente na região Sudeste, portanto este código visava então enfrentar os efeitos sociais e políticos negativos causados pelo aumento do preço e eventual falta de lenha e carvão, garantindo a continuidade do seu fortalecimento. Já o Código
das Águas foi parte de um conjunto de iniciativas que se iniciou na “Era Vargas”, com a Revolução de 30, onde iniciou a ideia republicana de transformar o Brasil em um país moderno, industrializado e desenvolvido.
1935: Entrada em operação do Sistema Billings (SP), primeira transposição de bacias.
1959: Aprovação da Resolução da Organização das Nações Unidas (ONU) de 21 de
novembro, que prevê a elaboração de estudos preliminar sobre os problemas jurídicos relativos à utilização das águas dos rios internacionais. É aprovada a Resolução Salzburg, do Instituto de Direito Internacional, sobre o uso de água internacional e o direito dos Estados ao uso das águas internacionais para fins diversos dos de navegação.
1965: Alteração no Código Florestal é aprovada a Lei 4.771 de 15/09/1965, que nesta
mudança, se preocupou com a preservação dos recursos hídricos e as áreas de risco (encostas íngremes e dunas) denominadas “florestas protetoras”. É nessa carta que surgem expressões como “Áreas de Preservação Permanente”, (APP), definidas em 5 m e a “Reserva Legal” determinadas em 50 % na Amazônia e 20 % nas demais regiões do país.
1966: As Regras de Helsinque de 1966 da Associação Internacional de Direito (ILA),
trabalho que constitui uma das principais referências no Direito Internacional de Águas, trazem o conceito de bacia de drenagem internacional: uma área geográfica que se estende a dois ou mais Estados, determinada pelos limites divisores de um sistema de águas, incluindo águas superficiais e subterrâneas, fluindo a um terminal exutório comum.
1969: Foi aprovado o Tratado da Bacia do Rio da Prata pelos Governos das Repúblicas da
Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai, representados na I Reunião Extraordinária de Chanceleres dos Países da Bacia do Prata, realizada em Brasília, em 22 e 23 de abril de 1969. O objetivo foi promover o desenvolvimento harmônico e a integração física da Bacia do Prata e suas áreas de influência direta e ponderável e promover, no âmbito da bacia, a identificação de áreas de interesse comum e a realização de estudos, programas e obras.
1971: Aprovada a Declaração de Assunção sobre o uso dos Rios Internacionais, Resolução n°
25, Proclamada no Uruguai em 03/06/1971 pelos Ministros de Relações Exteriores dos Cinco Estados Partes do Tratado da Bacia do Rio da Prata. Em seu parágrafo segundo estabelece que no caso de rios internacionais sucessivos, onde não exista dualidade de soberania, cada estado poderá utilizar as águas de acordo com as suas necessidades desde que não cause dano significativo a qualquer Estado da bacia do Prata.
1971: Adotada a Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, definindo que
zonas úmidas são áreas de pântano, charco, turfa ou água, natural ou artificial, permanente ou temporária, com água estagnada ou corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo áreas de
água marítima com menos de seis metros de profundidade na maré baixa. Um dos principais artigos da Convenção diz que as partes contratantes deverão elaborar e executar os seus planos de modo a promover a conservação das zonas úmidas incluídas na lista e, na medida do possível, a exploração racional daquelas zonas úmidas do seu território.
1977: Conferência das Nações Unidas sobre a Água e o Plano de Ação (Mar del Plata) foi o
primeiro evento multilateral genuinamente global a debruçar-se, sob os auspícios das Nações Unidas, sobre a problemática da água. O Plano de Ação então adotado reconheceu a conexão intrínseca entre os projetos de desenvolvimento de recursos hídricos e suas significativas repercussões físicas, químicas, biológicas, sanitárias e socioeconômicas. Ela resultou no mais completo documento referencial sobre recursos hídricos formulado até então, cujo objetivo principal era promover um nível de preparação, nacional e internacional, que proporcionasse ao mundo a possibilidade de evitar uma crise hídrica de dimensões globais até o fim do século XX. Preconizou-se, como princípio básico, que os homens têm o direito de acesso à água potável em qualidade e quantidade que satisfaçam suas necessidades.
1978: Aprovado o Tratado de Cooperação Amazônica, cujas origens da organização
remontam a 1978 quando, por iniciativa brasileira, os oito países amazônicos assinaram em Brasília o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), que tem com o objetivo promover o desenvolvimento harmônico da região e o bem-estar de suas populações, além de reforçar a soberania dos países sobre seus territórios amazônicos. Nas negociações para a elaboração e assinatura do tratado, os países tentaram acordar um princípio para o uso dos recursos hídricos compartilhados, mas as discussões se centraram na questão da consulta prévia e chegaram a um impasse.
1978: Constituído o Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas
(CEEIBH) e a subsequente criação de comitês executivos em diversas bacias hidrográficas, como no Paraíba do Sul, no São Francisco e no Ribeira de Iguape. Esses comitês tinham apenas atribuições consultivas, nada obrigando a implantação de suas decisões e dele participavam apenas órgãos do governo. Mesmo assim, constituíram-se em experiências importantes e foram importantes embriões para a evolução futura da gestão por bacia hidrográfica.
1981: Instituição da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938, de 31/08/1981, passando
o país a ter uma espécie de marco legal para todas as políticas públicas de meio ambiente a serem desenvolvidas pelos entes federativos. Anteriormente a isso, cada Estado ou Município tinha autonomia para eleger suas diretrizes políticas em relação ao meio ambiente de forma independente.
