O QUE É GOVERNANÇA DAS ÁGUAS

Este estudo não tem a pretensão de formular uma versão do conceito de governança das águas. Buscar-se-á compreender quão o tema é importante para a gestão de recursos hídricos, já que quando a bacia hidrográfica como unidade de planejamento foi adotada, os processos e relações interinstitucionais necessitam ser ainda mais compreendidos.

Além disso, a busca pela compreensão da governança tem o intuito de entender a gestão das águas como uma abordagem holística, integrando não somente o espaço físico, mas também interagindo com os outros elementos que estão presentes em uma bacia hidrográfica, como a complexidade institucional e política de uma bacia.

Inicia-se pelo conceito de governança ambiental, entendida como processo de intervenção no controle do uso dos recursos, encontra-se delineada como elemento norteador de políticas públicas, desde a Grécia Antiga.

A governança ambiental pressupõe vontade política e uma consciência com a qual deve se envolver e do papel de apoio à vida exercido pelos recursos ecossistêmicos. A partir disso, a temática ambiental é incorporada ao conjunto heterogêneo de atores políticos envolvidos como movimentos sociais, sindicatos, empresas privadas, organizações ambientais, cientistas, pesquisadores, grupos da sociedade civil, instituições governamentais, políticos e outros, (LITTLE, 2003).

Hauselman e Valejo (2005) reconhecem dois elementos centrais para que um sistema de governança seja considerado justo e válido: a vontade ou aceitação, pelos associados públicos e privados, de uma estrutura ampla em que gerenciem os seus negócios e um processo de negociação e equilíbrio de poder. Essa estrutura ampla pressupõe, segundo McFarland (2007), o pluralismo político, a eficiência e a transparência nas escolhas e nas decisões públicas, visando incluir ampla gama de atores sociais e processos.

O termo governança explicitamente articula os fatores econômico e político e sua popularidade no âmbito das ciências sociais reflete uma virada institucional mais ampla em que uma maior atenção é dada às relações entre as capacidades institucionais, a coordenação e a coerência dos processos econômicos e ação social.

Usa-se governança ambiental para se referir ao conjunto de processos de regulação, mecanismos e organizações através das quais os atores políticos influenciam as ações e resultados ambientais. De acordo com Cavalcanti (2004, p. 1), pode-se adotar o conceito de governança ambiental como o “arcabouço institucional de regras, instituições, processos e comportamentos que afetam a maneira como os poderes são exercidos na esfera de políticas ou ações ligadas às relações da sociedade com o sistema ecológico”.

O termo governança da água surgiu em documentos oficiais pela primeira vez no ano de 2002, na Política Nacional de Águas do Québec. Esta foi resultado de um processo de cinco anos, que se iniciou com a participação de toda população. O termo utilizado no documento pode ser traduzido como um conceito que reúne as atividades e os principais instrumentos de gestão da água. O processo de governança, previsto pela política, leva em consideração

interesses sociais, econômicos, ambientais e também de saúde, tendo como finalidade a aplicação dos princípios do desenvolvimento sustentável e o estabelecimento das condições favoráveis para o bem-estar e a qualidade de vida das gerações presentes e futuras, (QUEBÉC, 2002).

A Política Nacional de Águas do Québec estabelece que a governança deve estar focada em três pontos fundamentais: 1) liderança local e regional para os processos de gestão e liderança provincial para a governança; 2) responsabilidade dos envolvidos com respeito a suas próprias ações de gestão e ao impacto de suas decisões numa perspectiva de longo prazo para todos os usuários e indivíduos do ecossistema em questão; 3) articulação entre todos atores envolvidos no planejamento e implementação dos projetos para restauração, proteção e desenvolvimento que assegurarão a sustentabilidade dos recursos hídricos e dos ecossistemas aquáticos. Ressalta-se ainda que, devem fazer parte de todo processo, o envolvimento público e a disseminação de informações, medidas adotadas e suas conseqüências, (QUEBÉC, 2002).

No caso dos recursos hídricos, a governança assume um papel central no debate internacional a partir de 2000 (MOLLINGA, 2008) e se consolida como causa e solução da crise hídrica. Entretanto, a governança realmente tem um papel central, mas não se deve colocar todas as responsabilidades para o tema.

O Global Water Parternship (ROGERS; HALL, 2003) é o principal ator internacional a fomentar a ideia da crise hídrica como uma crise de governança e que a gestão integrada dos recursos hídricos é o único meio viável de atingir um uso e gestão sustentáveis.

A governança da água envolve os sistemas políticos, legais, econômicos e administrativos responsáveis pela gestão dos recursos hídricos e pelos serviços hídricos fornecidos aos vários níveis da sociedade, bem como reconhece o papel dos serviços ecossistêmicos da água (UN/WWAP, 2009). Por meio de sua prática, poderia se solucionar os problemas relacionados às instituições e processos que gerenciam a água, às deficiências no quadro normativo, aos investimentos inadequados, à base técnica deficitária, à falta de suporte social, corrupção ou descrença no governo e nas políticas públicas, dentre outros.

O United Nations World Water Assessment Programme (WWAP) considera a possibilidade de que exista uma definição de boa governança das águas, que se caracterizaria como um processo complexo, influenciado pelos padrões gerais de governança de um país, seus costumes, hábitos, políticas e condições, eventos internos e do entorno (por exemplo, conflitos) e os desdobramentos da economia global, (UN/WWAP, 2006).

Diante disso, surgem várias questões ao se pensar em governança das águas: Quais processos são estabelecidos nos vários sistemas de governança? Como eles culminam na gestão dos recursos hídricos e numa melhor distribuição dos serviços relacionados às águas? Como definir o que é uma boa governança das águas? Boa governança na perspectiva de que atores? Como avaliar o desempenho e resultados dessa boa governança? (FRANKS; CLEAVER, 2007).

Governança das águas é, mais particularmente, uma expressão da governança pública, a qual reporta formas de gestão na qual a negociação, a comunicação e a confiança seriam imprescindíveis e atores públicos, comunitários e privados cooperariam para o bem da coletividade. Segundo Hoekstra (2006), a governança trata de processos e mecanismos de interação entre atores governamentais e não-governamentais, sendo um conceito dinâmico. Governança refere-se aos processos e sistemas através dos quais a sociedade opera e a interação de estruturas formais e informais, procedimentos e processos.

Governança da água é "o leque de políticas, organizacional e processos administrativos, através dos quais as comunidades articulam os seus interesses, o seu contributo é absorvida, decisões são tomadas e implementadas e os tomadores de decisão são detidos responsável no desenvolvimento e na gestão da água recursos e prestação de serviços de água", (BAKKER, 2003, p. 5)

Podem-se trabalhar ainda as quatro dimensões apresentadas pelo GWP e mesmo pela OCDE, que são as dimensões sociais, políticas, econômica e ambiental. Ainda faz-se necessário, incluir a dimensão cultural, pois cada bacia tem sua especificidade e características peculiares. Ao tratar destas dimensões, deve-se aprofundar em cada uma delas, pois todas têm muito a ver com a questão da gestão e sua governança.

A dimensão social é muito importante ao se tratar de uma bacia em um país onde ainda existe a desigualdade social: como a governança pode funcionar em uma situação desta? Como trabalhar a gestão da bacia de forma equitativa, já que não é função da gestão resolver os problemas sociais (ou terá de ser?). Nesse ponto, a questão equitativa na governança pode ser um ponto chave, pois acima de tudo se aborda também, por exemplo, o tema da informação e formação, já que existe uma linguagem específica para a gestão. Sendo assim, se a dimensão social não for trabalhada ou minimamente resolvida, pode-se dificultar governança, consequentemente a gestão das águas.

Pode-se ainda tratar de outros aspectos da dimensão social que, neste caso, está muito relacionada a dimensão econômica mais do que as outras dimensões. Não basta pensar nos homens como espécie humana, como seres vivos e em seus problemas como problemas de

sobrevivência da espécie humana; os problemas que afligem os seres humanos (inclusive os ecológicos) são sociais ou, pelo menos, mediados de alguma maneira pelas estruturas específicas das sociedades concretas, (SOUZA, 2000, p. 263).

Ainda se encontra a definição de governança da OCDE (OCDE, 2011), que trata da governança multinível, como sendo o compartilhamento, explícito ou implícito, da responsabilidade pela atribuição de formular e implementar as políticas de recursos hídricos pelos diferentes níveis administrativos e territoriais, ou seja: 1) entre diferentes ministérios e/ou órgãos públicos em nível de governo central (superior horizontalmente); 2) entre as diferentes camadas de governo nos níveis local, regional, provincial/estadual, nacional e supranacional (verticalmente) e 3) entre diferentes atores em nível subnacional (inferior horizontalmente). A Figura 6 representa a proposta da OCDE sobre a governança multinível:

Não será detalhada a noção de governança multinível da OCDE, no entanto o conceito da OCDE é trabalhado a partir do princípio que a governança já está resolvida e que existem apenas lacunas nas várias dimensões da governança.

Mesmo tendo diferentes visões e conceitos, a governança das águas é um processo importante para o funcionamento do SINGREH. Para que se discuta ainda mais a fundo o

Figura 6: Proposta da OCDE sobre a governança multinível. Fonte: (OCDE, 2011).

conceito de governança das águas, é necessário refletir sobre o funcionamento deste sistema, onde várias instituições são atores-chave para que a gestão de recursos hídricos funcione.

A Figura 7 leva a conhecer essas instituições e quanto aos atributos de cada uma delas, o Quadro 2 apresenta-os resumidamente.

Figura 7: Organograma do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Fonte: Ministério do Meio Ambiente (2015).

Quadro 2: atribuições às instituições.

Instituição/Organismo Atribuição

Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos

Subsidiar a formulação da Política de Recursos Hídricos e dirimir conflitos;

Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano do Ministério do Meio Ambiente (SRHU/MMA)

Formular a Política Nacional de Recursos Hídricos e subsidiar a formulação do Orçamento da União

Agência Nacional de Águas (ANA) Implementar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, outorgar e fiscalizar o uso de recursos hídricos de domínio da União

Órgãos Estaduais Outorgar e fiscalizar o uso de recursos hídricos de domínio do Estado

Comitê de Bacia Decidir sobre o Plano de Recursos Hídricos (quando, quanto e para quê cobrar pelo uso de recursos hídricos).

Agência de Água/Entidade Delegatária Escritório Técnico do Comitê de Bacia Fonte: Ministério do Meio Ambiente (2015).

A governança das águas passa por estas instituições e cada uma delas exerce um papel importante para os objetivos da gestão de recursos hídricos seja atingido. Para que isso aconteça, faz-se necessário que os processos sejam bem cuidados. A articulação dos órgãos gestores federal e estaduais é chave para a boa governança da gestão das águas no Brasil.

Em outro aspecto, se os Comitês de Bacias não articulam a participação efetiva dos tomadores de decisão e ao mesmo tempo, se não buscam a legitimidade e a representatividade na bacia, será muito difícil que o comitê alcance algum resultado de gestão, portanto devem ser consideradas as diferentes necessidades de articulação, integração e mobilização social para o funcionamento da governança da gestão de recursos hídricos.

Neste contexto da governança do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, nos locais em que existem os Conselhos Nacionais e Estaduais de Recursos Hídricos é importante verificar se, de fato, eles estão exercendo seu papel e, especialmente, se estão discutindo questões estratégicas para o funcionamento da governança e da gestão de recursos hídricos no país.

É importante destacar que todos os fundamentos da política nacional de recursos hídricos se referem a um processo de governança, por isso também a necessidade de entendê- la e de realizar o seu monitoramento. A governança das águas necessita de um sistema de monitoramento para a construção de um processo permanente de avaliação da mesma.

Em uma das diretrizes de ação da Lei 9.433 (BRASIL, 1997) diz que se faz necessária a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental. Trata-se de um processo que exige procedimentos, normas e a integração e diálogo entre os atores e instituições, no mínimo, que atuam com os dois temas.

Pode-se dar uma série de exemplos de governança, quando se trata dos fundamentos, diretrizes, objetivos e outros itens da política nacional de recursos hídricos. Para que os instrumentos da gestão de recursos hídricos sejam efetivos, é necessário que a governança seja uma ferramenta a ser muito bem cuidada e os instrumentos da gestão de recursos hídricos são:

Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos: I - os Planos de Recursos Hídricos;

II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água;

III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;

V - a compensação a municípios;

VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, (BRASIL, 1997). Praticamente todos estes instrumentos têm relação direta com processos e com a governança das águas, mas o melhor exemplo para demonstrar isso está na construção do plano de bacia. Para elaboração de um plano de bacia são necessários diversos processos que referem-se a governança das águas como, por exemplo, integrar os planos, programas, projetos e demais estudos setoriais que envolvam a utilização dos recursos hídricos de uma determinada bacia.

De maneira geral, os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementação da PNRH e o gerenciamento dos recursos hídricos. O artigo 7º da lei das águas trata dos planos:

Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo:

I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;

II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais; IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis;

V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas;

VI - (VETADO) VII - (VETADO)

VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos; IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos, (BRASIL, 1997).

Os diversos elementos da governança deverão ser considerados na construção dos planos de recursos hídricos para que eles se configurem em um pacto na bacia. O processo de articulação e integração nos diversos níveis de sua elaboração, seja nacional, estadual ou ao nível da bacia, refere-se à instrumentalização de uma boa governança para que, inclusive, depois de elaborado ele seja implementado.

Quase todos os Planos de Recursos Hídricos das bacias hidrográficas elaborados até o momento não tem tido a força para serem implementados, o que é um importante ponto de monitoramento da governança. Assim, a governança das águas deve ser analisada como um processo dinâmico, especialmente porque se trata da realização de diversos procedimentos que necessitam de participação de atores diferentes, com interesses diferentes e que vivem situações completamente diferentes, inclusive nos aspectos relacionados com as capacidades instituições.

A governança das águas não se dá somente entre os setores, atores e instituições que atuam diretamente na mesma, sendo este talvez o grande desafio para que os objetivos da política nacional de recursos hídricos sejam atingidos. Para que aconteça a governança das águas é necessário que ocorra uma série de interrelações e articulações para além dos órgãos/instituições que trabalham na gestão das águas. Aqui reside um grande desafio, já que existe uma dificuldade enorme dos setores realizarem diálogos para a integração das políticas públicas.

Que articulações podem ou devem ser realizadas em nível interinstitucional, intermunicipal, interestadual, federal ou internacional, tendo em vista a obtenção de acordos, disposições legais, financiamentos e outros mecanismos institucionais e financeiros que melhorem nosso programa de recursos hídricos? Como isto pode auxiliar na governança das águas? As questões das águas devem ser abordadas em vários níveis, exigindo uma articulação entre os níveis. A governança da água situa-se na fronteira entre o social e os

sistemas técnicos e deve combiná-los. Além disso, a governança da água tem muito a ver com os atores e instituições, compreendendo assim, a importância do processo, portanto a ênfase deve ser em conectar pessoas e instituições para combater a compartimentalização, (OCDE, 2015).

A governança se aplica ao amplo processo de desenvolvimento social e de tomada de decisão. Inclui instituições governamentais formais, mas também atores, especialmente não- governamentais privados e da sociedade civil, que formalmente também devem estabelecer regras de colaboração, criar processos de troca e construir decisões que moldem a vida coletiva. A governança é um conceito amplo e abrangente.

Além disso, a governança é muitas vezes entendida instrumentalmente, como um meio para atingir determinados objetivos; como uma estratégia política e não como um complexo processo de diálogo democrático, negociação e participação cidadã, que inclui a discussão sobre quais objetivos devem ser perseguidos pela sociedade. A conceituação de governança que tende a prevalecer, muitas vezes apresenta uma visão idealizada das inter-relações entre as principais esferas envolvidas: o Estado, o setor privado e sociedade civil.

Este é, provavelmente, um dos grandes desafios da governança e para a gestão dos recursos hídricos, como segmentos que tem projetos tão distintos podem ser parceiros na gestão das águas? Conforme o Quadro 3, na governança das águas existem vários projetos em disputa:

Quadro 3: Projetos políticos presentes no processo de governança da água

Água como bem econômico Água com direito humano

A água é um bem econômico e o mercado é o melhor instrumento para assegurar a gestão eficiente.

A água é um direito universal e inalienável, constitutivo da dignidade humana, sua gestão deve ser governada por princípios de equidade e justiça social.

Os problemas de alocação entre usos competitivos devem ser resolvidos, garantindo a proteção dos recursos naturais escassos bem como garantir os bens econômicos.

Os problemas de iniquidade e acesso à água devem ser resolvidos superando a pobreza e assegurando a sustentabilidade dos recursos naturais e o compromisso intergeracional.

A gestão integrada de recursos hídricos é um meio para estruturar eficientemente os mercados de água e introduzir incentivos para o cuidado com o meio ambiente.

A Gestão Integrada de recursos hídricos é um meio que permite a participação democrática e assegurar a distribuição justa da água.

Além disso, A GIRH deve ser transparente e limita as possíveis ações de atores oportunistas.

A participação se dá por intermédio das associações público-privadas.

Os mercados de água existem no nível das bacias.

São necessários direitos de propriedade sobre a água.

A sociedade civil assegura a participação e o controle democrático sobre o manejo da água. Deve ser assegurado o domínio público da água.

As estratégias privilegiadas são aquelas orientadas a incrementar a oferta da água e são privilegiadas a cooperação e articulação entre atores públicos e o setor privado.

As estratégias são orientadas a demanda e subordinação do capital ao ambiente natural. As deliberações são construídas de consenso entre os atores e buscando beneficiar a comunidade frente qualquer ator em particular. Investimento é necessário em projetos de

infra-estrutura para aumentar a disponibilidade de água.

Descentralização e participação social limitada, mantendo a competência exclusiva da autoridade política central. De preferência, o processo de auto- regulação de atribuição e utilização é pedido e onde a autoridade do Estado é apenas um árbitro neutro entre usos competitivos.

Mudança nos padrões de consumo para equilibrar as necessidades com a disponibilidade. Existe uma efetiva descentralização e participação social no nível da bacia.

A elaboração inicial do regulamento é de responsabilidade do Estado, mas finalizado em acordo com o conjunto das partes interessadas, entre atores com diferentes capacidades para a ação e representação.

Analisando este quadro, pode-se perguntar se é possível compatibilizar, dentro de uma visão “puramente” técnica de gestão das águas, o entendimento de que água é um bem econômico e o mercado é o melhor instrumento para assegurar a gestão eficiente e a água como direito humano? De que forma este debate se apresenta dentro dos Fóruns de gestão das águas? Não é um desafio pequeno para a governança e para a gestão das águas fazer com que