OS EFEITOS DA VINCULAÇÃO REFÚGIO E IMIGRAÇÃO E A CONSTRUÇÃO DE BARREIRAS EXTERNAS

O mais impactante das ações preconizadas pelos conselhos é o fato de que os europeus têm vinculado a questão dos refugiados com a sua política migratória, estabelecendo práticas que, em diversos casos, impedem pessoas com uma situação evidente de Refúgio possam fazer o pedido, pois efetivam-se verdadeiras barreiras para obstaculizar o acesso desses refugiados.

65 _{Muitas vezes, nos documentos europeus, Asilo e Refúgio são sinônimos, pois a diferença}

jurídica bem estabelecida entre o refúgio e o asilo é uma característica do Direito Internacional de matriz americana. No caso do texto acima, ele fala de asilo como sinônimo de refúgio. O contexto ajudará na interpretação nas próximas vezes que a palavra asilo aparecer.

Já em 29 de abril de 2004, a Europa expedia uma diretiva que estabelece um patamar mínimo para a concessão do status de Refugiado a pessoas vindas de países terceiros. Outra diretiva, de 1º de dezembro de 2005, define as normas mínimas que devem ser aplicadas em caso de refúgio. Essas normas significam uma importante barreira para a concessão do status de refugiado nos países- membros. É importante frisar que a regra básica ainda é o Estatuto dos Refugiados, mas não há como se negar a importância dessas diretivas, pois acabam definindo quais são as situações de perseguição e outras necessidades para o reconhecimento disso, o que não ocorre no texto de 1951. Isso denota a ideia defendida anteriormente de que a Europa tem cada vez mais restringido a entrada por esse meio.

Segundo Figueiredo (2011, p. 3-4), a busca pela regulação das pessoas que se movimentam por conta própria, nesse campo inseridos os refugiados, é o elemento essencial nas barreiras configuradas pelas fronteiras do mundo, pois a ameaça já não é um Estado estrangeiro ou seus exércitos, mas sim dos imigrantes.

Obviamente que as políticas migratórias não são apenas barreiras, segurança e tentativa de impedir a entrada de imigrantes, entretanto, conforme destaca Giovanna Marconi (2011, p. 79), os demais ideais, não pautados na questão de segurança, foram deixados de lado.

La recomendación era que todos los Estados desarrollasen políticas comunes basadas en dos ejes principales. Por un lado, la lucha contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos, a ser efectuada no sólo mediante el control de flujos sino también racionalizando las posibilidades reales de inmigración legal y fomentando una cooperación más estrecha con terceros países; por el otro, la promoción de políticas de integración de los migrantes en regla y la implementación de medidas contra el racismo y la xenofobia. En realidad, las consideraciones sobre libertad y justicia se han dejado bastante de lado mientras que la “seguridad” no ha dejado de ser la preocupación central para la mayoría de los países-miembros, que siguen demostrado que prefieren implementar políticas represivas unilaterales en lugar del recomendado diálogo con terceros países.

Desde o Acordo Schengen, foram adotados diversos instrumentos normativos para garantir a livre circulação entre os países-membros. Entretanto,

para garantir tal circulação, uma outra face do processo também teve que vir à tona, o controle das fronteiras externas do bloco.

Nos últimos anos, percebe-se a implementação de mecanismos referentes à construção da ideia de uma política comum em termos migratórios almejada pela União. Nota-se o surgimento de inúmeros mecanismos voltados para a normalização dos movimentos regulares e para a prevenção, controle e punição da imigração irregular dentro da área Schengen. Tais medidas vão desde as normas comuns de obtenção de visto (Regulamento nº 574/1999), à responsabilidade dos que realizam os transportes (Diretiva nº 51/2001) e a devolução em conjunto de migrantes (Decisão do Conselho Europeu 573/2004), o EURODAC (sistema de identificação digital), o reforço de barreiras fronteiriças terrestres, as ações da European Patrol Network (EPN) no Mediterrâneo e no Atlântico, a criação das RABIT (Equipes de Intervenção Rápida nas Fronteiras) até chegarem, ao que classifico como os dois instrumentos mais importantes, a criação do SIS (Sistema de Informação Schengen), da sua evolução, o SIS II e da FRONTEX (Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-membros da União Europeia) (CERIANI CERNADAS, 2009, p. 189-190).

Sobre esses últimos, podemos destacar que a principal atividade dos SIS’s é fornecer dados para a regulação das pessoas que se movimentam no espaço Schengen, os quais compreendem desde dados papiloscópicos, fotografias até mandados de detenção europeus. Percebe-se o foco de seu trabalho nas movimentações internas ao espaço de livre-circulação.

Já a Frontex operacionaliza a patrulha no Mediterrâneo e no Atlântico. Esta se dá por meio de aeronaves, como aviões e helicópteros, e por navios, demonstrando o foco de suas ações no exterior do continente. Sobre ela, podemos destacar os custos de suas ações, uma exorbitância, principalmente por conta do uso de tecnologia de ponta. A título de exemplo, os gastos com a agência subiram de cinco milhões de euros, em 2005, para 70 milhões em 2008. (MARCONI, 2011, p. 80), momento em que os efeitos da terrível crise que atinge a Europa ficavam mais evidentes.

Dentro dessa perspectiva, apesar de diversos mecanismos que foram criados desde o Acordo Schengen, pode-se afirmar que a principal inovação na

busca por melhores resultados é a configuração de controles externos a sua área, isto é, a obtenção por meio de convênios com países de origem e de trânsito de migrantes para a realização no território desses últimos de um controle capaz de impedir a ida de imigrantes para o território europeu. Tal ação faz parte de mais uma forma de ação da Europa para o controle de suas fronteiras, a chamada Política de Vizinhança.66

Ainda que respondendo a interesses localizados no interior dos Estados nacionais, as barreiras podem também ser erguidas fora de seus limites. A intenção de contornar protestos de grupos defensores de direitos humanos e de partidários da imigração responde por diversas iniciativas de criar políticas extraterritoriais contra migrantes. Exemplos a citar, para o caso europeu, são as barreiras nas áreas espanholas ao norte do Marrocos e as diversas gestões no sentido da criação de campos para migrantes em pontos de passagem rumo à Europa, como a Líbia. (PÓVOA NETO, 2007, p. 12)

Essa inovação política tem início em 2003, mesmo ano em que a própria Comissão Europeia emitiu um parecer sobre a questão do número excessivo de pedidos de Refúgio em solo europeu. Diferentemente das noções estabelecidas anteriormente, principalmente em Schengen, que pensa as fronteiras como definidas e estanques, a Política de Vizinhança considera o referencial fronteiriço sob o prisma da fluidez e mobilidade. Esta se baseia na construção de acordos com os vizinhos para que eles estabeleçam em suas ações intestinas reformas que atendam aos interesses europeus, incentivando-os por meio de financiamentos e apoio em objetivos políticos (FIGUEIREDO, 2011, p. 5). Como numa boa troca, os países vizinhos que se mostrarem mais operantes na execução dos objetivos da União, recebem uma recompensa maior.

A maioria das ações relacionadas à política de vizinhança dizem respeito à segurança, apesar de receberem designações como se fossem de desenvolvimento. Esse pretenso desenvolvimento só ocorre para os vizinhos que atenderem aos interesses europeus, como a diminuição da entrada de migrantes dessas localidades. O fato de as questões migratórias de membros

66 _{Segundo Figueiredo (2011), podemos identificar diferentes formas de regulação e abertura das}

políticas de fronteiras exteriores da União Europeia. Ele identifica três “modos de governo”, com as seguintes instituições correspondentes: a “Política Regional Europeia”, o “Espaço Schengen” e a “Política de Vizinhança Europeia”.

extracomunitários serem colocadas nessa ação política evidencia, mais uma vez, que o viés predominante é o discurso da segurança.

Sobre as tendências das políticas de controle, destaca Figueiredo (2011, p. 8) que:

Primeiramente, desde a implantação do espaço Schengen, que é completamente adquirido pelos Estados-membros a partir de 1999, os casos mais recorrentes de mortes por tentativa de chegada clandestina no continente europeu concentram-se sobretudo na região do Mediterrâneo. Em segundo lugar, com a política de vizinhança mais recente, as implicações dos controlos de fluxos passaram geograficamente muito além das fronteiras imediatas do território europeu. Incapaz de controlar as suas fronteiras contra fluxos transnacionais indesejáveis, a União Europeia empreende a passagem da função de controlo de fluxos para países terceiros, de onde a maioria dos imigrantes são oriundos: há uma externalização das fronteiras, que alcança países subsaarianos.

Tal externalização buscada pela União e seus membros, revela a ampliação dos tentáculos de poder para uma zona que vai além do seu território. Isso é possível graças a uma série de contrapartidas oferecidas para que esses países realizem as ações desejadas pela Europa. Esses terceiros não são pertencentes à União e, atualmente, são, majoritariamente, países do leste europeu, da África, da Ásia, com destaque para as áreas de Macao e Hong Kong, Sri Lanka e Turquia.67 _{Há ainda acordos com países latino-americanos, como o}

Equador, apesar de estes apresentarem uma maior resistência ao controle objetivado pela Europa.

Essas políticas de co-desenvolvimento se revelam contraditórias e ineficientes, pois, muitas vezes, estão vinculadas à diminuição da atuação estatal na origem. Não se percebe que a falta de assistência desse governo é um dos principais responsáveis pelos movimentos migratórios. Fica difícil estabelecer até que ponto o co-desenvolvimento não é apenas uma maneira de proteger os investimentos do país-destino dos imigrantes, no caso de europeus, nos centros de origem de emigrantes.

67 _{A Turquia é um caso específico na lógica de cooperação, pois além de estar em dois}

continentes, não pode ser enquadrada na mesma categoria dos demais Estados, porque além de ser um país que assiste a um bom crescimento econômico, possui como principal objetivo de sua colaboração a aceitação como membro da União Europeia.

A leitura que os agentes políticos fazem do processo busca encontrar uma forma de gerenciar esses fluxos. Porém, o referido gerenciamento pode apresentar formas diferentes em cada parte do processo, seja como co- desenvolvimento na origem, ou como integração no destino, mostrando que nem a linguagem para esse fenômeno foi acertada.

A posição dos países europeus revela a visão que estes possuem sobre o tema, que é a de se ver a migração como um problema e não como um fenômeno. Partindo dessa premissa, é difícil esperar uma solução mais coerente com os padrões humanitários. Nesse sentido, essa visão sobre a migração expressa aquilo que Hobsbawn (2000, p. 87) afirma:

Por razões políticas e práticas, e a despeito de todas as conversas a propósito da flexibilização dos mercados de trabalho, nenhum governo acredita seriamente que deveria implementar tal política a ponto de reduzir os salários italianos ou britânicos aos níveis dos salários cambojanos ou chineses, pois as conseqüências políticas e sociais seriam intoleráveis.

Posições como a de Hobsbawn, demonstram que conceber uma política de co-desenvolvimento para garantir os benefícios exclusivos de seus nacionais não é realizável, pois enquanto existir uma diferença tão acentuada entre os níveis de rendimento, o indivíduo sempre buscará o que lhe parecer melhor, não se contentando com a situação de penúria em que vive.

Nem mesmo alguns países europeus atuam segundo essa lógica de co- desenvolvimento. A Espanha, por exemplo, que afirma possuir uma atenção especial com os países que foram suas ex-colônias, chegando a estabelecer com vários desses as tais políticas, exige, por exemplo, em contrapartida, um tremendo absurdo jurídico que é a necessidade de visto para o colombiano que pretende entrar em seu território com o status de refugiado. Isto significa uma quebra em todas as normas de proteção ao refugiado, revelando o quanto o discurso e a prática estão distantes.

Como se pode falar em co-desenvolvimento se um dos mais graves problemas sociais colombianos, que são os conflitos em seu território, não é compreendido por parte desse Estado que se supõe parceiro. A ideia de que o co- desenvolvimento só se estabelece no quesito econômico é um erro. Entretanto, o mais cruel dessa política não é o que ocorre na América Latina. Sem dúvida, o

principal foco das ações de controle e de “gestão conjunta” é para com os países africanos, principalmente os do norte da África banhados pelo Mediterrâneo.

Vale destacar que os países do Norte da África com os quais a Europa faz os acordos são, majoritariamente, pobres do ponto de vista econômico e possuem graves questões sociais, o que os torna produtores de levas de emigrantes, além de serem muito utilizados como rota pelos refugiados que almejam buscar proteção na Europa, como os somalis e os eritreus.

Marconi (2011, p. 75) destaca que a lógica por trás de tais políticas possui uma forma prejudicial de ver a questão, parecendo que as migrações só ocorrem do Sul para o Norte e não se importando com os sistemas de migrações regionais que são afetados por construções que objetivam, exclusivamente, impedir a migração.68

Um exemplo bastante emblemático das ações tomadas para atender aos anseios europeus é o da Argélia. A localidade, na qual o ato de emigrar é conhecido como “queimar a fronteira”, realizou medidas de endurecimento para a emigração, conforme relata Del Grande (2012, p. 31),

Quemar la frontera era un acto político, de ruptura con las restricciones a la libertad de circulación que Europa oponía y que Argelia hacía suyas, a tal punto que en 2008 había dictado una ley que establecía una condena de tres meses de cárcel para quien abandonara el país sin tener sus documentos en regla.

A medida argelina para atender aos anseios europeus fez com que a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, fosse jogada por terra, pois o seu artigo XIII afirma que: “2. Toda pessoa tem o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a ele regressar”.69 _{O jornalista Temlali (2010), ao analisar as}

68 _{Parece que nem mesmo os dados da migração europeia são analisados para a implementação}

dessas políticas, pois como salientam Peixoto e outros (2012, p. 131-132), “Migration across the EU’s southern sea borders is, in total numbers, relatively small. Adding up the numbers referred to previously, in 2007 approximately 50,000 irregular migrants crossed the border, in 2006 it was 45,000 and in 2005 it was 30,000. Considering that EU-27 are home to some 2.8 million to 6 million irregular migrants, that the EU-15 (excluding Greece) received a total of 2.6 million legal immigrants in 2004 (according to OECD data) and that the RU-27 have a total population of 486.5 million, it becomes evident that this amount of irregular migration is only a tiny fraction of overall irregular flows and stocks”.

69 _{Obviamente que a Declaração Universal dos Direitos Humanos não possui força jurídica}

vinculante, o que impede que os Estados sejam obrigados a cumprir as suas determinações. Entretanto, trata-se de um texto importante, pois estimula a produção de normas de Direitos

medidas argelinas de combate à imigração, destaca que a Argélia é um grande produtor de emigrantes, e que o país é utilizado como rota que objetiva chegar ao continente europeu. Isso aumentaria o impacto negativo das medidas adotadas por esse país.

Sobre o desrespeito ao artigo XIII da Declaração Universal, Ceriani Cernadas (2009, p. 204) afirma que, nas ações relativas ao controle migratório, o artigo em questão “é total ou parcialmente ignorado pelas políticas estatais, sendo associado unicamente ao direito de emigrar, e não ao de imigrar”. Mas, na ação argelina e de outros países do Norte da África, ações essas de acordo com o interesse europeu, nem o direito de emigrar é respeitado.

Tal tipo de ação revela um paradoxo, pois há mais de 60 anos, o direito estabelecido pelo artigo XIII o foi devido a ação dos países dito “ocidentais”. Mesmo posteriormente, na Conferência de Helsinque, em 1975, ao debater temas como a reunião familiar, o direito de emigrar foi uma questão latente, no qual se buscavam meios de tornar esse direito efetivo (HANNUM, 1987, p. 48).

Nesses países, a pressão exercida pela Europa faz com as ações de colaboração sejam muito coerentes com seus objetivos políticos e econômicos, pois por conta da colaboração, os países do norte da África recebem dividendos, como o aumento da ajuda e dos investimentos em quase todas as localidades; a elevação ao status de parceiros preferenciais, como o “‘estatuto avançado’ oferecido ao Estado marroquino em 2008 faz parte de uma recompensa dada pelo empenho das suas forças policiais nacionais no combate contra a imigração ilegal” (FIGUEIREDO, 2011, p. 4); Já no caso líbio, a suspensão do embargo ao regime de Kadafi; e no caso turco, as negociações visando a entrada na União. Os acordos, descritos de forma extremamente sínica, como algo que objetiva o co-desenvolvimento, faz com que esses países, além de controlar a imigração, afetando efetivamente também o refúgio, tratem, em muitos casos, a mesma como “ilegal” antes mesmo dela existir (FIGUEIREDO, 2011, p. 8).

Ceriani Cernadas (2009, p. 197) afirma que medidas como as adotadas pelos países do norte africano, por pressão dos europeus, trazem um duplo desafio no sentido de proteção aos Direitos. O primeiro é a detenção imediata ao

humanos. Por esse motivo, causa tamanho espanto o fato de ela ter sido jogada por terra com a ação argelina.

se efetivar a interceptação desses emigrantes, e o segundo é o estabelecimento de penas por conta da tentativa de migrar sem os documentos para isso.

O primeiro ponto demonstra que a prisão, de caráter administrativo, não é acompanhada por um devido processo legal e pela garantia do contraditório. Prende-se o sujeito em flagrante, mas não lhe é oferecida a oportunidade de defesa e apresentação de um pedido de refúgio ou outra forma de se manifestar perante as autoridades.

Importante também salientar que, muitas vezes, os centros para o encarceramento dos indivíduos que desejavam migrar são construídos com o dinheiro europeu. A Espanha e a Itália, principalmente, contribuíram no âmbito material e político para a criação de locais de detenção para migrantes. Essas medidas atingem praticamente todo o Norte da África e estão se tornando características da ação de controle europeu.

Porém, não é apenas no Norte da África que isso ocorre, apesar dessa região ter os casos mais expressivos de violações de Direitos Humanos. Matos (2010, p. 80) destaca outras localidades.

Nas áreas de trânsito, também foram criados vários centros de detenção. Os novos Estados-membros, Bulgária e Roménia, também se equiparam, recentemente com centros semelhantes. Vários centros de detenção temporários, também foram implementados na periferia da UE, na Albânia, Croácia, Moldávia, Noruega, Sérvia, Ucrânia, Bielorrússia, Bósnia-Herzegovina, Macedónia, Suíça, Marrocos, Azerbaijão, Líbia, Turquia e Israel. Existem, também, os chamados “campos informais”, como os existentes ao longo da costa atlântica marroquina adjacente das ilhas Canárias.

Outro problema é que essas medidas de controle são, via de regra, acompanhadas de diversas outras formas de desrespeito aos Direitos Humanos, pois não há um acompanhamento efetivo das condições desses encarceramentos. Não se encontram com facilidade os dados relativos ao número de encarcerados, sobre a forma como transcorrem os seus processos, caso eles existam, o que cria uma indeterminação sobre a condição jurídica do indivíduo, além de outros temas como os prazos de detenção, o que é feito com as pessoas

ao serem colocadas novamente em liberdade, se há a devolução para os países dos quais são naturais.70

Nesse aspecto, tão grave quanto o apoio para a construção de centros de detenção é a falta de vigilância e de controle das ações adotadas nesse locais construídos e agindo de acordo com os interesses europeus. Quando são feitas inspeções, estas chegam ao ridículo de omitir informações ou relativizá-las, como salienta Del Grande (2012, p. 121-122) ao tratar das visitas à Líbia.

El informe de la Comisión sobre la visita a Libia en 2004 se había limitado a referirse a “difíciles” condiciones de detención que a fin de cuentas eran “aceptables a la luz del contexto general”. Tres años después, en mayo de 2007, outra delegación europea visitó el sur de Libia, incluida la cárcel de Kufrah71, para sentar las bases de una cooperación futura. En esta ocasión, en vez del blando tono de la diplomacia, se prefirió la censura. “Apreciamos tanto la diversidad del desierto como su vastedad”, escribieron los