população. A constante busca deste por aprimoramento e por aperfeiçoamento do serviço público consolida suas bases na transição da Administração Pública Burocrática para a Gerencial ocorrida ao longo da década de 90 e a principal diferença entre elas está no alcance por resultados.
Como afirma Araújo (2008), a política de financiamento do SUS faz uso, desde a Reforma Gerencial, de um novo modelo de gestão: a contratualização. Onde gerenciamento é estabelecido mediante o acompanhamento do cumprimento por meio de metas qualitativas e quantitativas, almejando uma melhor alocação e gestão dos recursos públicos através da racionalização do gasto e da qualidade do serviço prestado. A contratualização, como modelo de gestão, foi estabelecida através da Portaria Nº 1721, de 21 de setembro de 2005, que define as relações entre as partes gestor-prestador, bem como os critérios para o monitoramento da evolução do desempenho no cumprimento das metas.
Ainda conforme o autor o termo contratualização é utilizado na Administração Pública brasileira para designar o procedimento de ajuste de condições específicas no relacionamento entre o Poder Público e seus órgãos e entidades de direito público e privado ou entre o Poder Público e entidades da sociedade civil, havendo negociação e estabelecimento de metas de desempenho. Caracteriza-se por acordos de desempenho institucional entre o Poder Público e o órgão ou entidade pública ou privada signatária. Contudo a natureza dos instrumentos utilizados, os objetivos a serem alcançados e os compromissos pactuados variam, em função da natureza do órgão ou entidade contratante – se público ou privado.
Novos modelos de gestão e novos formatos organizacionais para a prestação de serviços públicos utilizam a contratualização buscando a eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública.
A experiência de contratualização com os hospitais, no SUS, iniciou-se em 2004, com o programa de reestruturação dos hospitais de ensino e dos hospitais filantrópicos. Para Barros (2014), Além dos recursos disponibilizados para esses hospitais serem deficitários, a própria estrutura de financiamento era problemática. Antes da inserção dos HUs no SUS, o MEC era o financiador dos hospitais universitários, uma vez que eram exclusivamente de ensino. A partir da institucionalização do SUS nos anos 90 e a participação dos HUs como prestadores de serviços do sistema, o MEC passou a responder pelos custos com pessoal e o MS pelo de custeio. Contudo, os recursos destinados a modernização e a renovação tecnológica desses hospitais não foram aplicados, o que os obrigou a recorrerem a outras fontes de recursos por meio de projetos para implementar reformas, expansão e renovação de suas unidades hospitalares.
Ao adotar a contratualização, o Ministério da Saúde (MS) implantou um novo modelo de financiamento para os hospitais do SUS, baseado no repasse de incentivos financeiros calculados a partir da série histórica da produção hospitalar de cada estabelecimento. Neste contexto, instituiu-se o Incentivo de Adesão a Contratualização (IAC), permitindo o repasse de recursos aos estabelecimentos hospitalares mediante publicação de portarias:
Portaria GM/MS 3390, de 30 de dezembro de 2013, que institui a Política Nacional da Atenção Hospitalar (PNHOSP) no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), estabelecendo-se as diretrizes para a organização do componente; Portaria GM/MS Nº 3410, de 30 de dezembro de 2013, estabelece as diretrizes
para a contratualização de hospitais no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) em consonância com a Política Nacional de Atenção Hospitalar (PHNOSP);
Portaria GM/MS Nº 142, de 27 de janeiro de 2014, institui o Incentivo de Qualificação da Gestão Hospitalar (IGH), de que trata a Portaria Nº 3410/GM/MS, de 30 de dezembro de 2013;
Portaria GM/MS Nº 2925, de 01 de novembro de 2017, que revoga as legislações que instituem o Incentivo de Qualificação da Gestão Hospitalar (IGH).
As vantagens dessa contratualização são: Programação Orçamentária e Financeira; Segundo Barros (2014), para que os HUs possam funcionar e realizar o ensino- aprendizagem, o treinamento em serviço, a inovação tecnológica e o desenvolvimento de abordagens que aproximem a academia do campo prático em saúde, é necessária a garantia de condições adequadas de infraestrutura e de gestão, fatores indispensável para o cumprimento dessa missão institucional. Garantias essas que foram planejadas com a implantação do REUHF trazendo a esperança de dias melhores para os tão sofridos HUs, frutos de anos de abandono.
Outro fato que causava grande inquietude aos dirigentes de hospitais era o fato do déficit de pessoal, que apesar de ter sido igualmente tratado pelo REHUF como uma diretriz prioritária para a melhoria na prestação dos serviços pelos HUs, esse grave problema não foi solucionado na mesma celeridade que as demais diretivas do programa.
Ainda citando Barros (2014), a mesma diz que os dirigentes dos hospitais demonstravam nas reuniões com o MEC, a preocupação quanto a esse problema, principalmente quanto ao como cumprimento ao acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU), que previa a necessidade de substituição da mão de obra terceirizada. O que agravaria ainda mais o déficit no quadro de pessoal dos HUs com a saída dos profissionais contratados temporariamente.
Por essa razão, era imprescindível uma ação definitiva e rápida para o assunto. Nesse momento entram em cena dois atores: Uma solução imediata que seria o APH (Adicional de Plantão Hospitalar), que acabou não sendo suficiente para resolver o problema, uma vez que as horas adicionais são prestadas pelos mesmos servidores da instituição havendo um limite de carga horária. Assim o recurso não se mostrou eficaz para cobertura real da força de trabalho dessas unidades.
Uma outra proposta foi a criação da EBSERH. Justificando-se para a escolha do novo modelo o ainda problema crítico de recursos humanos dos HUs. Alegava-se que com o formato de empresa pública seria possível a contratação, via concurso público, profissionais sob regime celetista e o estabelecimento de um regime de remuneração e de gestão de pessoal compatível com a realidade do setor. Esse é, inclusive, um componente fundamental do
projeto para permitir a gestão com a autonomia e a flexibilidade necessárias à prestação de serviços hospitalares (BRASIL, 2011).
Corroborando com Sodré et al. (2013) pode-se depreender que a EBSERH se enquadra dentro de mais um discurso gerencial industrial que busca a modernização da gestão dos recursos humanos. Primeiro privatizando equipamentos, exames e terceirizando a contratação de pessoas considerado o primeiro passo da privatização direta. A seguir ameaçou-se a entrega da gestão para uma organização social (OS) ou fundações, mas não foi firmado acordo, pois as negociações do estado com a sociedade não foram favoráveis. Por fim, o governo retrocedeu. Optou por uma privatização lenta, para evitar abrir um diálogo com a sociedade: a criação de uma empresa pública de direito privado (EBSERH). Ainda nas palavras do autor: “Optou-se por entregar a ‘chave do cofre’ (gestão) e também os profissionais de saúde (recursos humanos) a uma empresa com mais um discurso gerencial ‘modernizador’” (SODRÈ et al., 2013).
A contratualização com a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH) tem gerado modificações na gestão dos hospitais e em seus processos de trabalho além do que Sodré et al. (2013) afirma que se deposita na EBSERH a esperança de solucionar todos os problemas de gestão dos hospitais universitários, principalmente os relacionados a insuficiência de recursos. Não se pode esquecer que o problema na gestão de recursos humanos numa instituição vinculada à administração pública não se limita apenas pela escolha do regime jurídico de pessoal, mas também pelo empenho dos gestores em garantir- lhe efetividade.
Nesse cenário, questiona-se se há mudança na gestão, pressupõe-se mudança cultural e de condições de trabalho.
O que Costa e Pessoa (2017) respondem, quando afirmam que com a chegada da EBSERH, existe uma mudança organizacional em curso e os artefatos, símbolos da cultura, são objetos de disputas o fruto dos valores subjetivas do pertencimento de funcionários ao hospital, independentemente de seus vínculos empregatícios (estatutário e celetista). E mais ocorrem dúvidas sobre a linha de comando, porque existem processos organizacionais diferentes para a gestão de pessoas nos dois regimes de contratação.
Considerando os diferentes regimes de contratação que asseguram e normatizam o trabalho dos diferentes funcionários, compreendemos os conflitos que surgiram com a contratualização da UFRN com a EBSERH.
Os funcionários da UFRN são regidos pelo Regime Jurídico dos Servidores Públicos do Brasil, regulamentado pela Lei nº 8.112 de 1990, destinada a regulamentar a carreira dos
servidores públicos brasileiros, seus direitos e deveres. Estes são regidos pelo Regime Jurídico Estatutário Federal, que é a denominação utilizada para o vínculo jurídico que liga os servidores públicos da administração direta (ministérios, órgãos e poderes) e da administração indireta (autarquias e fundações públicas federais) com a administração pública federal no Brasil. Diz-se “estatutário”, pois os deveres e obrigações decorrem de dispositivos do estatuto legal, isto é, a lei específica que regulamenta a relação entre as partes, possuindo natureza de direito administrativo (art. 7, CRFB/88).
Os empregados públicos, que pertencem às empresas públicas e as sociedades de economia mista, ligados, portanto, à administração indireta, como acontece com a EBSERH, terão seus princípios organizacionais regrados pela Consolidação das Leis do Trabalho, CLT. A Consolidação das Leis do Trabalho é uma lei brasileira referente ao direito do trabalho e ao direito processual do trabalho. Foi criada através do Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e sancionada pelo então presidente Getúlio Vargas, unificando toda legislação trabalhista então existente no Brasil (art. 7, CRFB/88).
2.6 CULTURA ORGANIZACIONAL
Para Smircich (1983) a organização é um organismo capaz de sofrer adaptações através de processos de trocas com o ambiente, além de ser também um sistema de conhecimento. A percepção de organização está diretamente relacionada aos significados subjetivos partilhados pelos seus membros e que aparentem funcionar regularmente. Dessa forma, as organizações são realidades sociais construídas de forma compartilhada. Morgan (1996) salienta que:
A estrutura organizacional, regras, políticas, objetivos, missões, descrições de cargos e procedimentos operacionais padronizados desempenham uma função interpretativa [...] atuam como pontos primários de referência para o modo pelo qual as pessoas pensam e dão sentido aos contextos nos quais trabalham (Morgan, 1996, p.136).
Para Schein (2009) as organizações são compreendidas como micro sociedades e estão inseridas num contexto social e interagem com ele, influenciando-o e dele recebendo influências. Representam sistemas culturais, simbólicos e imaginários compostos por uma estrutura de valores e normas que condicionam o comportamento de seus membros, orientando suas condutas.
No ambiente globalizado, turbulento, onde as interações sociais ocorrem entre pessoas de diferentes regiões e países, a palavra cultura emerge como uma das variáveis fundamentais para a compreensão do fenômeno organizacional (SOUZA-PIRES; MACÊDO, 2006).
Schein (2009) afirma que cultura é o conjunto de pressupostos básicos que um grupo inventou, descobriu ou desenvolveu ao aprender a lidar com os problemas de adaptação externa e integração interna e que funcionaram bem o suficiente para serem considerados válidos e ensinados a novos membros como a forma correta de perceber, pensar e sentir, em relação a esses problemas.
Ainda segundo Schein (2009), “a cultura sobrevive mesmo quando alguns membros deixam a organização. A cultura é difícil de ser mudada, porque os membros do grupo valorizam a estabilidade no que ela fornece significado e previsibilidade”. O autor afirma que:
Pode-se pensar a cultura como a aprendizagem acumulada e compartilhada por determinado grupo, cobrindo os elementos comportamentais, emocionais e cognitivos do funcionamento psicológico de seus membros. Dada tal estabilidade e histórico compartilhado, a necessidade humana por estabilidade, consistência e significado levara os vários elementos compartilhados a formar padrões que, finalmente, podem-se denominar de cultura (SCHEIN, 2009, p.16).
Segundo Mintzberg (2000), a cultura organizacional é à base da organização. São as crenças comuns que se refletem nas tradições e nos hábitos, bem como em manifestações mais tangíveis - histórias, símbolos, ou mesmo edifícios e produtos. Para o autor, a força de uma cultura está em legitimar as crenças e os valores compartilhados entre os membros de uma organização. A cultura organizacional não existiria sem as pessoas.
Já para Vaistman (2000) pode-se compreender a cultura organizacional como um processo de construção e compartilhamento da realidade de uma instituição; assume papel essencial na vida das organizações e pode ser entendida como um conjunto de significados compartilhados pelos seus membros, o que configura uma identidade coletiva.
Apesar da diversidade de conceitos acerca de cultura organizacional, de acordo com Candido e Junqueira (2006): “para compreender a cultura da organização não basta entender o seu conceito, é importante que se vá além, na fonte da maioria das divergências sobre o tema, na sua relação com a organização”. A cultura na organização pode ser vista como “algo que ela possui”, perspectiva da variável ou “algo que ela é”, perspectiva da metáfora.
Ainda segundo Candido e Junqueira (2006), a análise da cultura como variável implica em observar a sociedade como um fenômeno objetivo e concreto, além de possuir uma visão determinista da natureza humana, que estabelece que o ser humano é condicionado pelo meio. Já a perspectiva metafórica, apresenta uma visão voluntarista do ser humano; na crença da livre vontade dos indivíduos e no entendimento da organização como sendo socialmente construída. A cultura como metáfora é uma análise simbólica do que a organização é (CANDIDO; JUNQUEIRA, 2006).
A cultura organizacional é um conceito essencial à construção das estruturas organizacionais que se reflete em seus organogramas. Percebe-se, então, que a cultura de uma organização é um conjunto de características que a diferencia em relação a qualquer outra. A cultura assume o papel de legitimadora do sistema de valores, expressos através de rituais, mitos, hábitos e crenças comuns aos membros de uma organização, que assim produzem normas de comportamento genericamente aceitas por todos (SOUZA PIRES; MACÊDO, 2006).
Para Srour (2005) a cultura organizacional impregna todas as práticas, se constituindo num conjunto de representações e saberes que se manifestam em códigos, valores, regras, protocolos, imagens, preconceitos, entre outros, sendo partilhada e socialmente condicionada e afirma ainda quê as mudanças culturais desestabilizam grupos e que choques culturais dialeticamente impactam nos indivíduos e nas suas condições de trabalho.
Antonio (2003) afirma que a cultura organizacional é composta por valores e crenças compartilhados pelos integrantes de uma organização e funciona como um mecanismo de controle, aprovando ou proibindo informalmente, comportamentos, além de dar significado, direção e mobilização para os atores sociais.
As percepções de cada membro da organização expressam crenças compartilhadas e representam os valores organizacionais, formando assim o núcleo da cultura organizacional. Podemos considerar esses valores como aspectos que formam a base da organização, constituindo as mais variadas dimensões da instituição e tendo como fim orientar a vida na empresa e o comportamento dos trabalhadores. Dessa forma, exercem influência sobre o ambiente de trabalho e o funcionamento das organizações, ditando direções comuns aos trabalhadores. Esses valores influenciam ainda na qualidade do cuidado e na cultura de segurança de diferentes instituições de saúde do mundo (ROCHA, 2014).
Para Schein (2009), existem, na realidade, três níveis de cultura, quais sejam: os artefatos, as crenças e valores expostos e as suposições básicas. De acordo com o autor, esses três níveis de cultura se referem ao patamar de cada fenômeno cultural, e que estão visíveis aos observadores.
Figura 3: Níveis de Cultura
Estrutura e processo visíveis da organização
Estratégias, metas e filosofias (justificativas de suporte)
Inconscientes, crenças mais significativas, percepção, pensamento e sentimentos
(determinadores de valores e ação).
Fonte: Adaptado de Schein (2009)
Os artefatos são considerados o primeiro nível da cultura organizacional, pois são os mais superficiais e perceptíveis elementos que se podem identificar em uma empresa, ou seja, são aqueles elementos que se chamam de tangíveis, quaisquer que sejam. Podem ser identificados por pessoas que não estão naquela cultura e integram, por exemplo, as regras de vestimenta, a arquitetura do escritório, os móveis. As crenças ou valores expostos são considerados o segundo nível da cultura organizacional de uma empresa, são os valores importantes para as pessoas que fazem parte da organização e que se tornam relevantes ao ponto de definir a razão pela qual os colaboradores fazem o que fazem, são as normas declaradas dentro da organização, ou seja, aquela que os trabalhadores criam entre si, ou entre os trabalhadores e empregadores. O terceiro nível de uma cultura organizacional são os pressupostos ou suposições básicas, que são as pressuposições, sentimentos e crenças inconscientes das quais os colaboradores da empresa acreditam. A cultura de uma empresa consegue determinar o modo como as atividades são realizadas principalmente por meio de suposições não escritas ou formalizadas. Neste estudo o modelo de Schein (2009) será utilizado para a análise da cultura organizacional no HUOL.
ARTEFATOS
VALORES DE SUPORTE
PRESSUPOSIÇÕES BÁSICAS DE SUPORTE