UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
CELITA MENEZES PESSOA
CULTURA ORGANIZACIONAL E CONDIÇÕES DE TRABALHO: IMPACTOS DA CONTRATUALIZAÇÃO DE UM HOSPITAL UNIVERSITÁRIO COM A EBSERH
NATAL/RN 2018
CELITA MENEZES PESSOA
CULTURA ORGANIZACIONAL E CONDIÇÕES DE TRABALHO: IMPACTOS DA CONTRATUALIZAÇÃO DE UM HOSPITAL UNIVERSITÁRIO COM A EBSERH
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Gestão Pública.
Orientadora: Profa. Dra. Maria Teresa Pires Costa.
NATAL/RN 2018
CDU 658.3:351 RN/UF/Biblioteca Setorial
do CCSA
1. Cultura organizacional - Dissertação. 2. Condições de trabalho - Dissertação. 3. Contratualização - Dissertação. 4. Hospital universitário - Dissertação. 5. Gestão pública - Dissertação. I. Costa, Maria Teresa Pires. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
Pessoa, Celita Menezes.
Cultura organizacional e condições de trabalho: impactos da contratualização de um Hospital Universitário com a EBSERH / Celita Menezes Pessoa. - 2018.
78f.: il.
Dissertação (Mestrado em Gestão Pública) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública. Natal, RN, 2018.
Orientador: Profa. Dra. Maria Teresa Pires Costa.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
CELITA MENEZES PESSOA
CULTURA ORGANIZACIONAL E CONDIÇÕES DE TRABALHO: IMPACTOS DA CONTRATUALIZAÇÃO DE UM HOSPITAL UNIVERSITÁRIO COM A EBSERH
Dissertação de Mestrado apresentada e aprovada em 26 de abril de 2018, pela seguinte Banca Examinadora:
___________________________________________________ Maria Teresa Pires Costa, Dra. – Presidente
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________ Fábio Rezende de Araújo, Dr. – Examinador
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
___________________________________________________ Catarina da Silva Souza, Dra. – Examinador
À Teresa, minha melhor amiga, por sempre conseguir encontrar o que há de melhor em mim.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente а Deus, pоr ser essencial еm minha vida, autor do mеu destino, mеu guia e socorro sempre. A Ele toda honra e toda glória!
À minha mãe, por ser a rocha em que sempre podemos nos sustentar. Ao meu pai, por seu amor e por ser o mais generoso de todos os pais.
Aos meus irmãos por sempre me apoiarem e acreditarem que eu sempre poderia ir mais longe.
Ao meu amor, Silvano, por estar ao meu lado nos melhores e piores momentos de minha vida.
Às minhas filhas Rebecca e Cecília por me fazerem ser quem eu sou.
Ao Antônio Florêncio por todos os momentos em que silenciosamente, nos bastidores, me ajudou.
À Áurea e à Letícia dois Anjos que Deus colocou em minha vida. Minha eterna gratidão!
Aos servidores RJU, da UFRN, lotados no HUOL, que aceitaram participar e contribuíram fundamentalmente para esta pesquisa.
A todos os meus colegas do Mestrado Profissional em Gestão Pública, cujo apoio e amizade estiveram presentes em todos os momentos.
Aos professores do Mestrado, todos aqueles os quais tive a honra de poder compartilhar de seus conhecimentos, seja durante as disciplinas que cursei; os seminários e palestras que assisti ou mesmo nas conversas pelos corredores da UFRN.
À UFRN que através do Programa de Capacitação e Aperfeiçoamento do Servidor me proporcionou este Mestrado Profissional.
À minha orientadora Professora Maria Teresa Pires Costa, pela paciência, dedicação e disponibilidade com que direcionou e acompanhou esta dissertação, por ser exemplo profissional e por não ter permitido que eu interrompesse o processo. Quando “crescer”’, eu quero ser igual a você.
Aos Professores Antônio Alves Filho, Fábio Rezende de Araújo e Catarina da Silva Souza que aceitaram compor minha banca de qualificação e de defesa, pelas sugestões e análises significativas às quais tentarei atender na versão definitiva do texto.
Trem bala
Não é sobre ter todas pessoas do mundo pra si É sobre saber que em algum lugar alguém zela por ti É sobre cantar e poder escutar mais do que a própria voz
É sobre dançar na chuva de vida que cai sobre nós Segura teu filho no colo
Sorria e abraça os teus pais enquanto estão aqui Que a vida é trem bala, parceiro
E a gente é só passageiro prestes a partir
Não é sobre chegar no topo do mundo e saber que venceu
É sobre escalar e sentir que o caminho te fortaleceu É sobre ser abrigo e também ter morada em outros corações
E assim ter amigos contigo em todas as situações A gente não pode ter tudo
Qual seria a graça do mundo se fosse assim? Por isso eu prefiro sorrisos
E os presentes que a vida trouxe para perto de mim Segura teu filho no colo
Sorria e abraça os teus pais enquanto estão aqui Que a vida é trem bala, parceiro
E a gente é só passageiro prestes a partir Que a vida é trem bala, parceiro
E a gente é só passageiro prestes a partir
RESUMO
A cultura organizacional é um conceito essencial à construção das estruturas organizacionais que se reflete em seus organogramas, é à base da organização. A força de uma cultura está em legitimar as crenças e os valores compartilhados entre os membros de uma organização. Condições de trabalho é construto que retrata um conjunto de situações em que se desenvolvem as atividades laborais, incidindo expressivamente tanto na experiência do trabalho como na dinâmica das relações no contexto em que o trabalhador opera. O presente estudo questiona como a cultura organizacional e as condições de trabalho se relacionam e tem como objetivo avaliar se a cultura organizacional e as condições de trabalho foram impactadas após a contratualização de um Hospital Universitário com a EBSERH. Dada a importância do trabalho hospitalar para a sociedade, e deste ato laboral para atender as expectativas de uma assistência à saúde de qualidade, esta pesquisa justifica-se pela contribuição teórica e empírica que pode agregar aos estudos sobre condições de trabalho e cultura em hospitais. Do ponto de vista da contribuição prática para a gestão pública, os subsídios gerados pela compreensão da cultura organizacional e sua relação com as condições de trabalho no hospital em estudo pode contribuir para o aperfeiçoamento dos processos gerenciais e do comportamento organizacional nos hospitais contratualizados com a EBSERH e naqueles que ainda serão cedidos para gestão por aquela empresa. Trata-se de uma pesquisa exploratória e descritiva de abordagem qualitativa, sendo realizada análise de conteúdo segundo o proposto por Bardin (2010), caracterizando-se ainda como um estudo de caso. E como participantes do estudo os profissionais de enfermagem que exercem suas atividades neste contexto e tem vínculo formal de trabalho com a UFRN. Como principais resultados encontrou-se que a mudança cultural impactou de forma negativa nas condições de trabalho o que foi percebido pelos participantes da pesquisa. Apresenta-se como produto para que esta dissertação possa ter aplicabilidade prática um Roteiro Orientativo para a Gestão da Mudança Cultural e das Condições de Trabalho Após a Contratualização o qual sugere-se que seja adotado pela EBSERH quando assunção da gestão de novas unidades hospitalares como filiais da empresa.
ABSTRACT
Organizational culture is an essential concept to the construction of organizational structures that is reflected in its organizational charts, it is the basis of the organization. The strength of a culture lies in legitimating shared beliefs and values among members of an organization. Working conditions is a construct that portrays a set of situations in which work activities are developed, expressively affecting both the work experience and the dynamics of the relationships in the context in which the worker operates. The present study questions how the organizational culture and working conditions are related and aims to evaluate if the organizational culture and the working conditions were impacted after the contracting of a University Hospital with the EBSERH. Given the importance of hospital work for society, and this work to meet the expectations of quality health care, this research is justified by the theoretical and empirical contribution that can add to the studies on working conditions and culture in hospitals. From the point of view of the practical contribution to public management, the subsidies generated by the understanding of the organizational culture and its relation with the working conditions in the hospital under study can contribute to the improvement of managerial processes and organizational behavior in hospitals contracted with EBSERH and those that will still be assigned to management by that company. This is an exploratory and descriptive qualitative research, and content analysis was carried out according to the one proposed by Bardin (2010), characterizing itself as a case study. And as participants of the study, the nursing professionals who carry out their activities in this context and have a formal working relationship with UFRN. As main results it was found that the cultural change had a negative impact on the working conditions, which was perceived by the participants of the research. It is presented as a product so that this dissertation may have practical applicability an Orientation Roadmap for the Management of Cultural Change and Working Conditions after the Contract, which is suggested to be adopted by EBSERH when assuming the management of new hospital units as branches from the company.
ABREVIATURAS E SIGLAS
APH Adicional de Plantão Hospitalar CDI Centro de Diagnóstico por Imagens CLT Consolidação das Leis do Trabalho CONSUNI Conselho Universitário
EBSERH Emprese Brasileira de Serviços Hospitalares ECI Edifício Central de Internação
GM Gabinete do Ministro HU Hospital Universitário
HUOL Hospital Universitário Onofre Lopes IAC Incentivo de Adesão a Contratualização
IBACO Instrumento Brasileiro para Avaliação da Cultura Organizacional IGH Incentivo de Qualificação da Gestão Hospitalar
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MEC Ministério da Educação e Cultura
NGP Nova Gestão Pública
OCDE Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico OSCIPs Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
ONGs Organizações Não-Governamentais OPAS Organização Panamericana Para a Saúde
OS Organização Social
PDE Plano Diretor Estratégico
PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PNHOSP Política Nacional da Atenção Hospitalar
QCT Questionário de Condições de Trabalho
REHUF Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais RJU Regime Jurídico Único
TCU Tribunal de Contas da União UF Universidade Federal
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte UTI Unidade de Terapia Intensiva
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Estrutura organizacional do HUOL em 2007 ... 21 Figura 2: Estrutura organizacional do HUOL em 2013 ... 21 Figura 3: Níveis de Cultura ... 38
LISTA DE TABELA
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Dimensionamento de pessoas realizado pela EBSERH ... 47
Quadro 2: Objetivos e questões de pesquisa ... 49
Quadro 3: Perfil dos participantes ... 51
Quadro 4: Níveis da cultura antes e após a contratualização com a EBSERH ... 59
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 14
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DA PESQUISA ... 14
1.2 CARACTERIZAÇÃO DO AMBIENTE DE PESQUISA ... 18
1.3 OBJETIVOS ... 23
1.3.1 Objetivo geral ... 23
1.3.2 Objetivos específicos ... 23
1.4 JUSTIFICATIVA ... 23
2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 25
2.1 NOVA GESTÃO PÚBLICA ... 25
2.2 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ... 26
2.3 EMPRESA PÚBLICA ... 27
2.4 EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES ... 29
2.5 OS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS E A CONTRATUALIZAÇÃO COM A EBSERH31 2.6 CULTURA ORGANIZACIONAL ... 35
2.7 CONDIÇÕES DE TRABALHO ... 39
2.8 O TRABALHO HOSPITALAR E SUAS CARACTERÍSTICAS ... 44
3 METODOLOGIA ... 46
3.1 TIPO DE PESQUISA ... 46
3.2 PARTICIPANTES DA PESQUISA ... 46
3.3 COLETA DE DADOS ... 48
3.4 TRATAMENTO DOS DADOS ... 49
4 ANÁLISE DE DADOS ... 51
4.1 PERFIL DOS PARTICIPANTES ... 51
4.2 A CULTURA ORGANIZACIONAL NOS NÍVEIS DOS ARTEFATOS, VALORES DE SUPORTE E PRESSUPOSIÇÕES BÁSICAS DE SUPORTE ANTES E APÓS A CONTRATUALIZAÇÃO DO HUOL COM A EBSERH. ... 53
4.2.1 Artefatos ... 53
4.2.2 Valores de suporte ... 57
4.2.3 Pressuposições básicas de suporte ... 57
4.3 AS CONDIÇÕES FÍSICAS E MATERIAIS DE TRABALHO, OS PROCESSOS E CARACTERÍSTICAS DA ATIVIDADE E O AMBIENTE SOCIOGERENCIAL ANTES E APÓS A CONTRATUALIZAÇÃO COM A EBSERH. ... 60
4.3.1 Condições físicas e materiais de trabalho ... 60
4.3.2 Processos e características da atividade... 61
4.3.3 Ambiente sociogerencial ... 62
5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ... 66
REFERÊNCIAS ... 68
ANEXOS ... 73
1 INTRODUÇÃO
Este capítulo apresenta o problema que orienta esta pesquisa, o campo empírico, os objetivos e a justificativa do estudo. Para sua construção foram utilizadas a pesquisa bibliográfica e documental bem como a observação no contexto uma vez que a autora é funcionária federal lotada no hospital escolhido para o estudo e vivencia a mudança cultural em curso. Essas observações foram especialmente importantes na descrição do campo empírico uma vez que as informações sobre a instituição são limitadas havendo ainda poucos estudos sobre sua história recente.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DA PESQUISA
Para Dasso Júnior (2014), foi com o advir da globalização, que o papel que corresponde ao Estado começou a ser questionado pelos defensores da teoria ultraliberal. Como consequência, a partir do final dos anos 1970 iniciaram-se processos de reforma dos estados ocidentais, fazendo com que as Administrações Públicas desses países também sofressem alterações.
Países emergentes da América Latina, como o Brasil e o México, tendo como base as experiências internacionais, iniciaram seus respectivos processos de reformas e preparação para a adoção de um modelo mais avançado de administração pública (ABRÚCIO, 2007).
Bresser-Pereira (2000) afirma que seguindo esta linha, em 1995 o Plano Diretor da Reforma do Estado – PDRAE, foi instituído com a finalidade de delimitar a área de atuação do Estado, reconhecendo a importância da abertura de um espaço para as relações Estado sociedade, com a participação das Organizações Não-Governamentais – ONGs, Associações, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs, e as Organizações Sociais (OS), instituições públicas não estatais, bem como promover igualmente a desregulamentação. Para Bresser-Pereira (1997), outro movimento que surge com a criação do terceiro setor é em direção ao setor público não estatal, no sentido de responsabilizar-se pelos serviços que devem ser subsidiados pelo Estado, estabelecendo uma parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle, onde se podem destacar áreas como hospitais, universidades, institutos de pesquisa, entre outras, que receberam recursos do Orçamento da União para a execução de atividades mediante contratos de adesão, nas quais hipotetiza-se que as mudanças introduzidas levam a modificações na cultura organizacional e nas condições de trabalho.
Para Smircich (1983), isto ocorre porque as organizações estão inseridas dentro de um ambiente e interagem com este, recebendo dele influências e influenciando-o. As pessoas que atuam nas organizações são agentes que colaboram para essa troca permanente, sendo seus valores elementos para a formação da cultura da organização. A cultura é um dos pontos prioritário na compreensão das ações humanas, funcionando como uma amostra que identifica os grupos, seus modos de perceber, pensar, sentir e agir.
Segundo Helman (2009), cultura é uma composição histórica e social que envolve o conhecimento, a moral e as normas que regem o comportamento de um grupo; caracteriza-se por experiências, crenças e valores dos indivíduos, os quais podem ser aprendidos e participados, sendo transmitidos de geração para geração.
As condições de trabalho, por sua vez, podem ser compreendidas como o conjunto de circunstâncias em que o trabalho se desenvolve e que incide tanto na experiência laboral do trabalhador quanto nas relações de trabalho (BLANCH, 2003). Desta maneira as condições de trabalho estão arroladas com a cultura organizacional na medida em que o contexto em que o trabalhador se insere e desenvolve suas atividades em uma organização é cultural.
Um campo onde as mudanças culturais estão ocorrendo com intensidade são os hospitais universitários (HUs) que passaram à gestão da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH). Os hospitais universitários (HUs) são unidades ligadas às Universidades Federais (UFs) em todo o país e têm como função fundamental ser um ambiente de formação e atuação dos estudantes de diversas áreas e em cursos técnicos, de graduação e pós-graduação, no universo de ensino, pesquisa e extensão. Esses hospitais, além de fomentar pesquisas, oferece atendimento assistencial à população, principalmente a mais carente, além de realização de cirurgias e atendimentos de alta complexidade (GOMES, 2012).
Desde 2010, por meio do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF), criado pelo Decreto nº 7.082/2010, foram adotadas medidas que contemplam a reestruturação física e tecnológica das unidades, com a modernização do parque tecnológico; a revisão do financiamento da rede, o aumento progressivo do orçamento destinado às instituições; a melhoria dos processos de gestão; a recuperação do quadro de recursos humanos dos hospitais e o aprimoramento das atividades hospitalares vinculadas ao ensino, pesquisa e extensão, bem como à assistência à saúde.
Aproveitando-se da presumida crise dos HUs, que posteriormente seria atribuída ao seu modelo de gestão, o governo colocou em prática o que seria a mais recente tentativa de flexibilização do regime jurídico dos serviços de saúde no país: a Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares (EBSERH), criada pela MP nº 520/2010 e convertida posteriormente na Lei nº 12.550/2011. Os hospitais universitários, assim como a maioria das instituições federais, contavam e alguns ainda contam, com um número insuficiente de servidores:
Dados do MEC mostram que em 2008, 1.124 leitos foram desativados nessas instituições sob a justificativa de escassez do quadro de pessoal. Com um déficit, desde 2008, de 5.443 servidores, a questão dos recursos humanos dos hospitais se agrava com a perspectiva de aposentadoria de 3.741 servidores, entre 2008 e 2010, dos quais 996 são auxiliares e técnicos de enfermagem, 319 enfermeiros e 370 médicos (SODRE et al., 2013, p.366).
Para equacionar esse problema, com a chegada da EBSERH, acabou-se por flexibilizar os vínculos empregatícios. Atualmente nos HUs existem servidores públicos das UF' ligados à instituição pelo Regime Jurídico Único (RJU); empregados públicos Celetistas (CLT) da EBSERH e terceirizados Celetistas (CLT) das Prestadoras de Serviços, com direitos trabalhistas diferentes (capacitação, salários, licenças, carga horária, entre outros) o que acarreta situações de conflito (LITTIKE, 2012; DRAGO 2011). Em compensação, também há relatos de alterações em outros aspectos das condições de trabalho como alterações em distribuições de cargas horárias e atribuições, modelo de gestão, e aporte de pessoal e de condições materiais para o trabalho (COSTA; PESSOA, 2017).
Em pesquisa anterior sobre as condições de trabalho, efetuada por Costa (2012) em dois hospitais universitários do Rio Grande do Norte, o aspecto de maior comprometimento foi o ambiente sociogerencial. Como o trabalho é um fenômeno sócio-histórico, acredita-se que mudanças no contexto e nas condições de trabalho estão relacionadas com a mudança na cultura organizacional. Sobre a mudança cultural, segundo Souza-Pires e Macêdo (2006) nas empresas públicas1 esta mudança é dificultosa, pois as organizações apresentam características burocráticas fortes e funcionários com pouco poder de ação e resolutividade, gerando, assim, uma tendência à centralização das decisões. Existem algumas especificidades como: dedicação às regras e rotinas, supervalorização da hierarquia, paternalismo nas relações, apego ao poder, entre outras. Tais diferenças são importantes na definição dos métodos internos, na relação com inovações e mudança, no desenvolvimento dos valores e crenças organizacionais e políticas de recursos humanos.
Segundo Greco (2014) o objetivo do trabalho da enfermagem é o acompanhamento do processo saúde doença de indivíduos e coletividades, tendo como meios e instrumentos a observação, o levantamento de dados, o planejamento, a evolução, a avaliação, os sistemas de
1 Empresa pública é toda pessoa jurídica de direito privado administrada unicamente pelo poder
público, constituída por um ente estatal, com o objetivo previsto em lei e sendo de propriedade exclusiva do Estado. A finalidade pode ser de prestação de serviços públicos ou de atividade econômica.
assistência, os procedimentos técnicos, os procedimentos de comunicação e de interação, a própria força de trabalho, os equipamentos e materiais, os modelos e métodos de administração, entre outros. Quanto ao processo de cuidar, considerado através de uma ótica multidimensional, compreende os procedimentos técnicos, as demonstrações de afetividade, paciência, carinho e respeito, dentro de uma concepção ética, que valoriza princípios e valores humanos, dando a devida importância aos processos interativos e de fruição da energia criativa, emocional e intuitiva; sendo operacionalizado através das dimensões desse cuidar: assistir, gerenciar, ensinar e investigar.
Dessa forma, compreende-se que a enfermagem não atua de forma isolada, tendo em vista ser um trabalho realizado por pessoas para pessoas, que trabalha com outros profissionais de saúde. Entretanto, foi apenas a partir da década de 70 que a enfermagem passou a ser compreendida como parte do processo de produção em saúde, sendo vista como uma prática principalmente social e não apenas técnica, pois ao estar inserida na sociedade brasileira, já estruturada historicamente, estabelece relações sociais com outros trabalhos, e não deve ser definida como uma profissão isolada dos demais trabalhos da saúde, considerando que ela complementa e é interdependente dos demais processos de trabalho, individual e coletivamente. Assim, a enfermagem é marcada por determinações sociais, econômicas e politicas, e consequentemente pelo método organizacional do processo de produção em saúde e das instituições de saúde de forma geral. (GRECO, 2014)
Diante do contexto previsto de mudança cultural resultante do contrato dos HUs pela EBSERH, e da compreensão de que a cultura organizacional tem relação com as condições de trabalho, pois afeta a organização, condições e relações em que o trabalho é desempenhado pelos atores sociais, este estudo questiona: as mudanças ocorridas com a contratualização do HUOL com a EBSERH impactaram na cultura organizacional do hospital e nas condições de trabalho dos profissionais de enfermagem ligados ao RJU? Ressalte-se que a escolha dos profissionais de enfermagem decorreu por ser esta categoria a de maior representatividade na instituição e por ser a que lida diretamente com as demandas técnico-assistenciais e gerenciais, portanto, qualquer alteração nos processos de trabalho atinge diretamente a enfermagem hospitalar. Importa dizer que a escolha de trabalhadores do RJU se deu porque este grupo conhecia a cultura organizacional anteriormente estabelecida bem como as condições de trabalho antes da contratualização com a EBSERH.
1.2 CARACTERIZAÇÃO DO AMBIENTE DE PESQUISA
O lócus da pesquisa, como já mencionado anteriormente, é o Hospital Universitário Onofre Lopes (HUOL), situado na Avenida Nilo Peçanha, nº 620, Petrópolis, Natal/RN.
No início do Século XX, final de 1906, chegava a Natal, vindo da tradicional Faculdade de Medicina da Bahia, o médico Januário Cicco que inconformado em não ter em Natal um hospital, procurou o governador Alberto Frederico de Albuquerque Maranhão, propondo a construção de um hospital para a capital, oferecendo como sugestão um lugar no cimo do monte de Petrópolis, onde existia uma casa de veraneio, de 300 metros quadrados, pertencente à família do governador. Para resolver a situação legal, o governador Alberto Maranhão vendeu a casa ao Coronel Aureliano Medeiros que a repassou ao Estado para adaptá-la como hospital (ARAÚJO, 2009). Em 21 de agosto de 1909, através do Decreto nº 205, foi criado o Hospital de Caridade “Jovino Barreto”, destinado ao atendimento de pessoas carentes. Administrativamente o mesmo encontrava-se subordinado ao estado através da Inspetoria de Higiene e Saúde (CARLOS, 2005). Dr. Januário Cicco, que tanto administrava quanto prestava assistência aos doentes, foi nomeado diretor do hospital (CARLOS, 2005). De acordo com Araújo (2009) O hospital dispunha de 31 leitos na sua inauguração passando a 70, em 1917 quando o Dr. Otávio Varela foi nomeado auxiliar de Dr. Januário Cicco, pelo Governo do Estado.
Embora o hospital fosse público, em 1920 o Dr. Januário criou o pavilhão de pensionistas para atender os pacientes que pudessem arcar com as despesas do tratamento hospitalar, gerando renda para o hospital. Em 1927 Dr. Januário Cicco fundou a Sociedade de Assistência Hospitalar com a finalidade de terceirizar a administração do hospital. A direção da sociedade era formada por Dr. Januário Cicco e pelos senhores José Lagreca, João Crisóstomo Galvão e Fernando Pedrosa. Segundo Araújo (2009) em 30 de junho de 1927, foi firmado o contrato de terceirização do hospital com a obrigação do Estado de pagar uma subvenção anual de cem contos de réis para custear os tratamentos dos indigentes e em 1929, foi instalada no Hospital de Caridade uma secção de Obstetrícia. Em outubro de 1935, o hospital passou a chamar-se Miguel Couto, em homenagem ao influente médico e pesquisador na área da saúde pública (ARAÚJO, 2009).
Em 05 de fevereiro de 1955, foi criada a Faculdade de Medicina de Natal, fato que transformou o Hospital Miguel Couto em campo para a prática da saúde no Rio Grande do Norte. A doação do hospital e de toda área do entorno a Sociedade de Assistência Hospitalar foi realizada pelo Governador Sylvio Pedroza (CARLOS, 2005).
No ano de 1960, mediante Decreto assinado pelo então Presidente da República Juscelino Kubitschek, ocorreu a federalização da universidade, fundada em 25 de junho de 1958, e a inclusão da Faculdade de Medicina, com isso o hospital recebeu a denominação de Hospital das Clínicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, tendo sido sua manutenção assegurada através do Ministério da Educação, com funções de Ensino, Pesquisa e Extensão (EBSERH, 2013). Manteve essa denominação até novembro de 1984 quando, o Conselho Universitário (CONSUNI) da UFRN, por meio da aprovação da Resolução 68, de 1º de novembro de 1984, aprova a mudança do nome do Hospital das Clínicas para Hospital Universitário Onofre Lopes (CARLOS, 2005), numa merecida homenagem àquele que fundou e foi o primeiro reitor da UFRN.
O hospital teve sob sua direção os médicos Januário Cicco, Onofre Lopes, Cleone Noronha, Jair Nogueira, Airton Wanderley, Olavo Medeiros, Vital Amorim, José Lagreca. Segundo Araújo (2009) todos esses diretores deram sua contribuição para que o hospital se tornasse a maior referência na assistência médica do Estado, mas principalmente, um instrumento na formação profissional de médicos, enfermeiros, nutricionistas, fisioterapeutas, e todas as profissões da saúde no Estado.
Em 12 de setembro de 2009, foi comemorado o primeiro centenário do Hospital Universitário Onofre Lopes (HUOL). Com investimento de R$ 21 milhões, em 28 de maio de 2011, foi inaugurado o Edifício Central de Internação (ECI) do HUOL, com 08 andares de enfermarias, distribuídas em 32 leitos por piso e três leitos por enfermarias.
Durante o ano de 2012, foi aprovado, em todas as instâncias do HUOL e da UFRN, o processo de adesão dos hospitais à EBSERH. Até o dia 29 de agosto de 2013, o HUOL caracterizava-se como uma das Unidades Suplementares dessa universidade, nesta data a UFRN e a EBSERH assinaram o contrato nº 55 formalizando a integração do HUOL à gestão da EBSERH e a administração do hospital passou a ser feita por essa empresa (HUOL – UFRN – EBSERH), tendo inclusive, sua estrutura organizacional modificada. Com a formalização do contrato, foi definido e aberto concurso público para contratação de 1.104 profissionais para as diversas áreas do hospital, além da designação da equipe de governança (SOUZA et al., 2014).
Conforme estabelece a Lei Orgânica da Saúde (Lei no 8080/90), o HUOL integra o Sistema Único de Saúde (SUS), na qualidade de hospital de referência, sem prejuízo dos objetivos fundamentais da UFRN. Tem como Missão promover de forma integrada o ensino, a pesquisa, a extensão e a assistência, no âmbito das ciências da saúde e correlatas, com qualidade, ética e sustentabilidade e, como Visão, ser reconhecido como hospital universitário
de referência, identificado pela excelência, sentido humanitário e relevância social (EBSERH, 2013).
Atualmente o HUOL possui uma área física de 31.569,45 m², composto por 281 leitos de internação, sendo 19 de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), 22 leitos em salas de recuperação, 84 consultórios ambulatoriais com mais de 30 especialidades médicas, 12 salas de cirurgias, sendo 07 no Centro Cirúrgico, 02 na Oftalmologia e 03 na Pequena Cirurgia, 01 Laboratório de Análises Clínicas, 01 Laboratório de Patologia e 02 Auditórios. O HUOL também possui o Centro de Diagnóstico por Imagens (CDI), prédio de 04 andares que reúne todos os serviços de imagem e de métodos gráficos, equipado de avançada tecnologia (SOUZA et al., 2014).
Anualmente, são realizadas cerca de 128 mil consultas médicas; 5 mil internações; 6 mil cirurgias (grande e médio porte); 9 mil exames de alta complexidade e 28 mil de média complexidade ambulatoriais; 241 mil exames laboratoriais; transplantes renais e de córnea (SOUZA et al., 2014).
Por ser uma instituição centenária, e como exposto, sabe-se que o HUOL já possuiu diversos modelos organizacionais de maneira a atender as suas necessidades de gestão. No ano de 2007, o hospital passou por um amplo estudo para identificar necessidades de melhorias estruturais e inovação das práticas de gestão, através da análise da estrutura organizacional e suas práticas gerenciais para a identificação de possíveis ganhos de qualidade, efetividade e produtividade organizacionais (SOUZA et al., 2014).
Como resultado do estudo um novo regimento foi elaborado, aprovado e instituído na comunidade hospitalar, baseado nos princípios de modernidade, eficiência e democracia, que trouxe inovações no modelo de gestão através do conceito de unidades funcionais. Durante o estudo foi diagnosticado a importância da gestão de pessoas. Com isso foi implantada uma diretoria de recursos humanos com a finalidade de promover o bem-estar e o desenvolvimento dos colaboradores do hospital (SOUZA et al., 2014).
Na Figura 1, podem-se observar outras características do organograma que passaram a vigorar, após o referido processo de reestruturação:
Figura 1: Estrutura organizacional do HUOL em 2007
Fonte: SOUZA et al., 2014.
Em 2013, com a adesão e o contrato firmado entre a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), um novo modelo de governança foi proposto aos hospitais em processo de adesão visando promover o alinhamento entre a estrutura da sede e suas filiais. A seguir, o modelo de governança proposto que passou a vigorar com o processo de adesão (SOUZA et al., 2014):
Figura 2: Estrutura organizacional do HUOL em 2013
O organograma é uma representação gráfica simplificada da estrutura organizacional de uma instituição que especifica os seus setores, seus níveis hierárquicos e as principais relações formais entre eles (LACOMBE, 2006). De acordo com Mintzberg (2000) o organograma em sua forma circular não tem preocupação em demonstrar a hierarquia, priorizando a relação entre os grupos de trabalho da instituição, enquanto o organograma vertical clássico retrata fortemente a hierarquia.
Observando os dois organogramas, percebe-se que o modelo adotado pelo HUOL em 2007 era coerente com a gestão colegiada típica das universidades e que o modelo assumido em 2013 é tradicional, aproximando-se do que é praticado nas empresas privadas. Comparando-se os dois organogramas, ambos possuem uma gestão superior composta por um órgão colegiado para resolver as questões de nível institucional. A estrutura executiva assumida em 2013 apresenta uma departamentalização configurada a partir das áreas acadêmica, administrativa e assistencial. A maior diferença é representada pelo status conferido à unidade de gestão de pessoas. Na proposta adotada pela EBSERH, esta unidade passa a ser incorporada pela Gerência Administrativa, enquanto, no modelo utilizado pelo hospital, a unidade representava uma direção (SOUZA et al., 2014).
Para Sodré (2013) esse é um modelo de gestão bastante utilizado pelas políticas econômicas desenvolvimentistas, aquelas em que o Estado assume o papel de ser um ‘Estado-empresa’, capturando os valores que se hospedam na reprodução social. Ou seja: visão de gestão mercadológica para reger as políticas sociais.
Finger, Marques Júnior e Silva (2016) defende que o novo modelo de gestão adotado em busca da modificação deste cenário está sedimentado nos métodos abordados pela nova gestão pública. Com foco na produtividade, eficiência do serviço público e na desburocratização das formas de trabalho, a nova empresa apresenta características como a flexibilização do empregado, agora em regime celetista, adesão por meio de contratos de gestão, estrutura baseada em modelos gerenciais, e também o empenho na formulação de um plano de desenvolvimento estratégico como meio de reformar o modelo que está posto. Todas essas condições tem relação com mudanças na cultura organizacional e com as condições de trabalho dos atores sociais.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo geral
Analisar se as mudanças ocorridas com a contratualização do HUOL com a EBSERH impactaram na cultura organizacional do hospital e nas condições de trabalho dos profissionais de enfermagem ligados ao RJU.
1.3.2 Objetivos específicos
Descrever como se configurava a cultura organizacional nos níveis dos artefatos, valores de suporte e pressuposições básicas de suporte antes da contratualização do HUOL coma EBSERH.
Verificar as mudanças ocorridas nos níveis dos artefatos, valores de suporte e pressuposições básicas de suporte após a da contratualização do HUOL com a EBSERH.
Avaliar as condições físicas e materiais de trabalho, os processos e características da atividade e o ambiente sociogerencial antes e após a contratualização com a EBSERH.
1.4 JUSTIFICATIVA
Dada a importância do trabalho hospitalar para a sociedade, e deste ato laboral para atender as expectativas de uma assistência à saúde de qualidade, esta pesquisa justifica-se pela contribuição teórica e empírica que pode agregar aos estudos sobre condições de trabalho e cultura em hospitais. Uma pesquisa em bases de dados (Scielo) utilizando como indexadores os termos condições de trabalho e hospital resultou apenas em 30 artigos, dos quais apenas 2 num período de 10 anos, compreendidos entre 2007 e 2017, abordavam condições de trabalho em hospital universitário no Rio Grande do Norte. Quando os termos utilizados foram cultura, trabalho e hospital, a pesquisa resultou em 13 artigos, sendo que nenhum abordava a cultura organizacional em hospital.
Do ponto de vista da contribuição prática para a gestão pública, os subsídios gerados pela compreensão da cultura organizacional e sua relação com as condições de trabalho no hospital em estudo pode contribuir para o aperfeiçoamento dos processos gerenciais e do comportamento organizacional nos hospitais administrados pela EBSERH e naqueles que ainda serão cedidos para gestão por aquela empresa. O movimento neste sentido vem
crescendo no país e no Estado do Rio Grande do Norte a UFRN já manifestou intenção de pactuar a contratualização com a EBSERH e Estado para ter campos de estágio para seus cursos de saúde no interior, bem como recentemente circulou na mídia a notícia de que o município de Natal teria um hospital municipal gerenciado pela EBSERH2. Assim, espera-se que muitos processos de mudança cultural ainda se iniciem e que tenham reflexos nas condições de trabalho no contexto desses hospitais.
Cabe ainda acrescentar que a autora desta pesquisa é funcionária pública federal, profissional de saúde vinculada pelo RJU à UFRN, em exercício no HUOL desde os anos 1990, e como tal vivenciou o curso da mudança ocorrida. Tal experiência resultou na motivação pessoal de conhecer como a cultura organizacional e as condições de trabalho se relacionam posto que percebe mudanças tanto num aspecto quanto noutro.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Este capítulo tem como objetivo discutir as conceituações sobre cultura organizacional, condições de trabalho, as tipologias de condições de trabalho registradas na literatura, o trabalho hospitalar e suas características, adotando uma visão multidimensional desses conceitos.
2.1 NOVA GESTÃO PÚBLICA
Segundo Pollitt e Bouckaert (2002), idéias e reformas ancoradas na chamada Nova Gestão Pública (NGP) proliferaram nos últimos 20 anos, nutrindo métodos de mudança em diversos países, com a finalidade de atacar dois males burocráticos: a ineficiência arrolada ao excesso de métodos e controles processuais, e a baixa responsabilização dos burocratas frente ao sistema político e à sociedade. Para obter esses fins, sua sugestão fundamental foi flexibilizar a administração pública e aumentar a accountability ou responsabilização governamental.
O Brasil também entrou na onda reformista, em 1995, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, ao lançar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), formulado pelo então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sob o comando do então ministro Bresser-Pereira, que seguiu muitas das linhas básicas da Nova Gestão Pública (ABRÚCIO, 2007).
No entanto, o processo de adoção de um modelo mais avançado de administração pública se diferenciou das experiências internacionais. Dados como a situação dominante no momento da mudança do serviço público, o seu relacionamento com a sociedade, a capacidade financeira e técnica das instituições, entre outros fatores, foram instrumentos de incentivo ao surgimento de inovações na administração gerencial, tornando cada experiência única (SOUZA FILHO, 2006).
A reforma administrativa começou a ser discutida e implementada no Brasil, a partir da instituição de um governo de transição democrática, que vinha tentar diminuir as bases burocráticas até então estruturadas no País. O Estado brasileiro era marcado por uma base autoritária, formada pela elite dominante e os militares, e um forte intervencionismo econômico e social. Assim ficou claro o papel da democracia na exigência, pela população, de um Estado mais eficiente (SOUZA FILHO, 2006).
O período foi evidenciado pelas críticas ao modelo de Estado intervencionista e empresarial e por uma forte invocação à modernização, visando à abertura de mercado e à inserção competitiva do País na nova ordem econômica internacional. Na realidade, os
desejos da sociedade estavam voltados para a necessidade de um Estado orientado para resultados que refletisse suas reais necessidades.
No bojo das reformas o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), foi pensado com a competência de elaborar diretrizes para a reforma do aparelho do Estado. Como resultado deste trabalho foi instituído, ainda no ano de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE, contendo um novo modelo de gestão para o setor público, a partir da redefinição do papel do Estado e da instauração de um novo paradigma de administração por resultados, denominado Nova Gestão Pública (BRESSER-PEREIRA, 2002).
Para Bresser-Pereira (2002, p.30-31) a “Nova Gestão Pública” foi uma resposta às duas grandes forças que definiram as últimas duas décadas do século XX (e às demandas nelas envolvidas): a globalização (“o fato de o capitalismo haver-se tornado dominante, e os mercados terem sido abertos para a competição capitalista em todo o mundo”) e a democracia (burguesa). O Governo investiu arduamente na divulgação da necessidade de se realizarem reformas, na tentativa de convencer a população que o controle dos gastos públicos passava pelas privatizações, ou seja, pela venda de empresas estatais e consequentemente, pela diminuição do quadro de pessoal. A partir de 1995 a reforma administrativa foi reintroduzida na agenda política como parte das transformações estruturais do Estado brasileiro.
A elaboração do PDRAE foi o ponto de partida para transformar a Administração Pública burocrática, combinada a práticas patrimonialistas, em uma Administração Pública Gerencial fundamentada nos princípios da ‘Nova Gestão Pública’ (New Public Management). Isso levou Bresser-Pereira (2002, p.05) a também denominar a ‘Reforma Gerencial de 1995’ de ‘Reforma da Nova Gestão Pública’.
2.2 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Com o advento do Decreto-Lei de nº 200/67, com redação dada pelo Decreto-Lei 900/69, que dispõe sobre a organização federal temos a divisão da Administração Federal em Administração Direta, constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, e Administração Indireta, que são compostas por entidades de personalidade jurídica própria, entre elas as empresas públicas e as sociedades de economia mista (art. 4º, I e II).
A Administração Pública se divide em Administração Direta que diz respeito à união, aos estados, aos municípios e ao distrito federal; e em Administração Indireta, que se refere às autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas.
A administração indireta do Estado é o grupo de pessoas administrativas que, conectadas à administração direta, têm o objetivo de realizar as atividades administrativas de maneira descentralizada. Seu objetivo é a execução de algumas tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurídicas. Quando não pretende executar certa atividade através de seus próprios órgãos, o Poder Público transfere a sua titularidade ou execução a outras entidades.
Quando a delegação é realizada através contrato ou ato administrativo, resulta nos concessionários e os permissionários de serviços públicos. Em contrapartida, quando essas entidades responsáveis são criadas através de uma lei, surge a administração indireta.
A administração pública indireta, é formada por entidades que, através da descentralização de competências governamentais, foram instituídas para cumprir papéis nos mais variados setores da sociedade e prestar serviços à população. Essas entidades são regidas por personalidade jurídica própria (CNPJ), e, geralmente possuem recursos próprios, oriundos de atividades que geram receitas.
No direito brasileiro, em particular no direito administrativo, de acordo com o inciso II, do art. 4º, do Decreto-lei nº 200/1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, a administração indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
autarquias: são criadas por meio de lei e prestam serviços à população de forma descentralizada, nas mais diferentes áreas.
empresas públicas: que só podem ser criadas após autorização em lei.
sociedades de economia mista: que só podem ser criadas após autorização em lei. fundações públicas: como por exemplo, a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ),
que tem por finalidade desenvolver atividades no campo da saúde, da educação e do desenvolvimento científico e tecnológico.
Conforme a lei nº 11.107/05, também compõe a administração indireta os consórcios públicos de personalidade jurídica de direito público, também conhecidos como associações públicas.
2.3 EMPRESA PÚBLICA
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legislativa, com totalidade de capital público e forma organizacional livre. Empresa pública está inserida nas expressões “empresa estatal” ou “empresa governamental” que designa entidades civis ou comerciais, a qual o Estado tenha o controle acionário.
Ao se pensar em empresas estatais logo vem à memória a Era Vargas como marco dessas ferramentas que o Estado emprega para agir na economia. De fato, é um marco, mas não o início de tudo. Ao retornar um pouco mais na história depararemos no século XIX com a criação de empresas públicas, com destaque para o Banco do Brasil (1808) e Caixa Econômica Federal (1861).
Historicamente foi na Era Vargas, mais precisamente no início da década de 40 que a criação de empresas públicas ganha impulso, devido a Segunda Grande Guerra que resultou na dificuldade de importações de bens e matérias-primas desaguando na necessidade de rápida industrialização do Brasil.
De acordo com o Decreto-Lei 200/67, em seu art. 5º, II, Empresa Pública é: “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito”.
As empresas públicas possuem personalidade jurídica de direito privado sendo submetidas às mesmas regras legais impostas há uma empresa privada, não pode elas auferir algum tipo de vantagem tendo em vista os limites constitucionais previstos (art. 173, § 1º, II, CRFB/88).
Nossa Carta Magna determina que a exploração da atividade econômica pelo Estado é permitida desde que haja necessidade de proteção a segurança nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173, CRFB/88), ou seja, a criação de uma empresa pública não é concebida, em tese, pelo arbítrio do Estado em auferir lucros devendo a concepção dessas empresas ocorrerem de acordo com o interesse social como nos casos de empresas públicas prestadoras de serviços públicos monopolizados pelo Estado.
O estatuto jurídico de uma empresa pública é baixado por lei onde serão regulados sua função social, formas de fiscalização pelo Estado, sujeição de seu regime jurídico, licitação e contratação de obras, serviços, compras, alienações, constituição e funcionamento de seu conselho administrativo, os mandatos, avaliação de desempenho e a responsabilidade de seus administradores (art. 173, § 1º, I, II, III e IV, CRFB/88).
Por fim, a Constituição prevê tratamento especial para empresa pública quanto a sua relação com o Estado e a sociedade (art. 173, § 3º, CRFB/88).
2.4 EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES
O Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF) foi criado por meio do Decreto nº 7.082, de 27 de janeiro de 2010 e define diretrizes e objetivos para a reestruturação e revitalização dos hospitais universitários federais, integrados ao Sistema Único de Saúde (SUS).
O REHUF tem como objetivo criar condições materiais e institucionais para que os hospitais possam desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões de ensino, pesquisa e extensão e de assistência à saúde da população.
A sua Missão é o aprimoramento da gestão dos Hospitais Universitários Federais e congêneres, prestar atenção à saúde de excelência e fornecer um cenário de prática adequado ao ensino e pesquisa para docentes e discentes, e a sua Visão propõe ser referência na gestão de Hospitais Universitários Federais.
Já as suas Competências almejam:
Administrar unidades hospitalares, bem como prestar serviços de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, integralmente disponibilizados ao Sistema Único de Saúde;
Prestar, às instituições federais de ensino superior e a outras instituições públicas congêneres, serviços de apoio ao ensino e à pesquisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, em consonância com as diretrizes do Poder Executivo;
Apoiar a execução de planos de ensino e pesquisa de instituições federais de ensino superior e de outras instituições públicas congêneres, cuja vinculação com o campo da saúde pública ou com outros aspectos da sua atividade torne necessária essa cooperação, em especial na implementação de residência médica ou multiprofissional e em área profissional da saúde, nas especialidades e regiões estratégicas para o SUS; Prestar serviços de apoio à geração do conhecimento em pesquisas básicas, clínicas e
aplicadas nos hospitais universitários federais e a outras instituições públicas congêneres;
Prestar serviços de apoio ao processo de gestão dos hospitais universitários e federais e a outras instituições públicas congêneres, com a implementação de sistema de gestão único com geração de indicadores quantitativos e qualitativos para o estabelecimento de metas;
Coordenar o processo de certificação dos Hospitais de Ensino de forma articulada com os Ministérios da Educação e da Saúde.
Com a intenção de dar prosseguimento ao processo de recuperação dos hospitais universitários federais, foi criada, em 2011, por meio da Lei nº 12.550, a EBSERH, uma empresa pública vinculada ao Ministério da Educação e Cultura (MEC). Com isso, a empresa passa a ser o órgão do MEC responsável pela gestão do Programa de Reestruturação e que, por meio de contrato firmado com as universidades federais que assim optarem, atuará no sentido de modernizar a gestão dos hospitais universitários federais, preservando e reforçando o papel estratégico desempenhado por essas unidades de centros de formação de profissionais na área da saúde e de prestação de assistência à saúde da população integralmente no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). A EBSERH é responsável pela gestão do REHUF, que contempla ações nas 50 unidades existentes no país, incluindo às não filiadas à EBSERH.
A Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH) é uma empresa pública brasileira (na categoria de empresa pública de direito privado), vinculada ao Ministério da Educação, Criada pela Lei nº 12.550, de 15 de dezembro de 2011, com estatuto social aprovado pelo Decreto nº 7.661, de 28 de dezembro de 2011. A EBSERH tem como finalidade principal gerenciar os hospitais universitários federais e prestar apoio às universidades na gestão deles e em tudo que os concerne. Bem como a prestação de serviços gratuitos de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, assim como a prestação às instituições públicas federais de ensino ou instituições congêneres de serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, observada, nos termos do art. 207 da Constituição Federal, a autonomia universitária.
As atividades de prestação de serviços de assistência à saúde estão inseridas integral e exclusivamente no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). No desenvolvimento de suas atividades de assistência à saúde, a EBSERH observará as diretrizes e políticas estabelecidas pelo Ministério da Saúde.
Fonte: EBSERH, 2018.
2.5 OS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS E A CONTRATUALIZAÇÃO COM A EBSERH O Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado como garantia ao direito social da saúde à população. A constante busca deste por aprimoramento e por aperfeiçoamento do serviço público consolida suas bases na transição da Administração Pública Burocrática para a Gerencial ocorrida ao longo da década de 90 e a principal diferença entre elas está no alcance por resultados.
Como afirma Araújo (2008), a política de financiamento do SUS faz uso, desde a Reforma Gerencial, de um novo modelo de gestão: a contratualização. Onde gerenciamento é estabelecido mediante o acompanhamento do cumprimento por meio de metas qualitativas e quantitativas, almejando uma melhor alocação e gestão dos recursos públicos através da racionalização do gasto e da qualidade do serviço prestado. A contratualização, como modelo de gestão, foi estabelecida através da Portaria Nº 1721, de 21 de setembro de 2005, que define as relações entre as partes gestor-prestador, bem como os critérios para o monitoramento da evolução do desempenho no cumprimento das metas.
Ainda conforme o autor o termo contratualização é utilizado na Administração Pública brasileira para designar o procedimento de ajuste de condições específicas no relacionamento entre o Poder Público e seus órgãos e entidades de direito público e privado ou entre o Poder Público e entidades da sociedade civil, havendo negociação e estabelecimento de metas de desempenho. Caracteriza-se por acordos de desempenho institucional entre o Poder Público e o órgão ou entidade pública ou privada signatária. Contudo a natureza dos instrumentos utilizados, os objetivos a serem alcançados e os compromissos pactuados variam, em função da natureza do órgão ou entidade contratante – se público ou privado.
Novos modelos de gestão e novos formatos organizacionais para a prestação de serviços públicos utilizam a contratualização buscando a eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública.
A experiência de contratualização com os hospitais, no SUS, iniciou-se em 2004, com o programa de reestruturação dos hospitais de ensino e dos hospitais filantrópicos. Para Barros (2014), Além dos recursos disponibilizados para esses hospitais serem deficitários, a própria estrutura de financiamento era problemática. Antes da inserção dos HUs no SUS, o MEC era o financiador dos hospitais universitários, uma vez que eram exclusivamente de ensino. A partir da institucionalização do SUS nos anos 90 e a participação dos HUs como prestadores de serviços do sistema, o MEC passou a responder pelos custos com pessoal e o MS pelo de custeio. Contudo, os recursos destinados a modernização e a renovação tecnológica desses hospitais não foram aplicados, o que os obrigou a recorrerem a outras fontes de recursos por meio de projetos para implementar reformas, expansão e renovação de suas unidades hospitalares.
Ao adotar a contratualização, o Ministério da Saúde (MS) implantou um novo modelo de financiamento para os hospitais do SUS, baseado no repasse de incentivos financeiros calculados a partir da série histórica da produção hospitalar de cada estabelecimento. Neste contexto, instituiu-se o Incentivo de Adesão a Contratualização (IAC), permitindo o repasse de recursos aos estabelecimentos hospitalares mediante publicação de portarias:
Portaria GM/MS 3390, de 30 de dezembro de 2013, que institui a Política Nacional da Atenção Hospitalar (PNHOSP) no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), estabelecendo-se as diretrizes para a organização do componente; Portaria GM/MS Nº 3410, de 30 de dezembro de 2013, estabelece as diretrizes
para a contratualização de hospitais no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) em consonância com a Política Nacional de Atenção Hospitalar (PHNOSP);
Portaria GM/MS Nº 142, de 27 de janeiro de 2014, institui o Incentivo de Qualificação da Gestão Hospitalar (IGH), de que trata a Portaria Nº 3410/GM/MS, de 30 de dezembro de 2013;
Portaria GM/MS Nº 2925, de 01 de novembro de 2017, que revoga as legislações que instituem o Incentivo de Qualificação da Gestão Hospitalar (IGH).
As vantagens dessa contratualização são: Programação Orçamentária e Financeira; Segundo Barros (2014), para que os HUs possam funcionar e realizar o ensino-aprendizagem, o treinamento em serviço, a inovação tecnológica e o desenvolvimento de abordagens que aproximem a academia do campo prático em saúde, é necessária a garantia de condições adequadas de infraestrutura e de gestão, fatores indispensável para o cumprimento dessa missão institucional. Garantias essas que foram planejadas com a implantação do REUHF trazendo a esperança de dias melhores para os tão sofridos HUs, frutos de anos de abandono.
Outro fato que causava grande inquietude aos dirigentes de hospitais era o fato do déficit de pessoal, que apesar de ter sido igualmente tratado pelo REHUF como uma diretriz prioritária para a melhoria na prestação dos serviços pelos HUs, esse grave problema não foi solucionado na mesma celeridade que as demais diretivas do programa.
Ainda citando Barros (2014), a mesma diz que os dirigentes dos hospitais demonstravam nas reuniões com o MEC, a preocupação quanto a esse problema, principalmente quanto ao como cumprimento ao acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU), que previa a necessidade de substituição da mão de obra terceirizada. O que agravaria ainda mais o déficit no quadro de pessoal dos HUs com a saída dos profissionais contratados temporariamente.
Por essa razão, era imprescindível uma ação definitiva e rápida para o assunto. Nesse momento entram em cena dois atores: Uma solução imediata que seria o APH (Adicional de Plantão Hospitalar), que acabou não sendo suficiente para resolver o problema, uma vez que as horas adicionais são prestadas pelos mesmos servidores da instituição havendo um limite de carga horária. Assim o recurso não se mostrou eficaz para cobertura real da força de trabalho dessas unidades.
Uma outra proposta foi a criação da EBSERH. Justificando-se para a escolha do novo modelo o ainda problema crítico de recursos humanos dos HUs. Alegava-se que com o formato de empresa pública seria possível a contratação, via concurso público, profissionais sob regime celetista e o estabelecimento de um regime de remuneração e de gestão de pessoal compatível com a realidade do setor. Esse é, inclusive, um componente fundamental do
projeto para permitir a gestão com a autonomia e a flexibilidade necessárias à prestação de serviços hospitalares (BRASIL, 2011).
Corroborando com Sodré et al. (2013) pode-se depreender que a EBSERH se enquadra dentro de mais um discurso gerencial industrial que busca a modernização da gestão dos recursos humanos. Primeiro privatizando equipamentos, exames e terceirizando a contratação de pessoas considerado o primeiro passo da privatização direta. A seguir ameaçou-se a entrega da gestão para uma organização social (OS) ou fundações, mas não foi firmado acordo, pois as negociações do estado com a sociedade não foram favoráveis. Por fim, o governo retrocedeu. Optou por uma privatização lenta, para evitar abrir um diálogo com a sociedade: a criação de uma empresa pública de direito privado (EBSERH). Ainda nas palavras do autor: “Optou-se por entregar a ‘chave do cofre’ (gestão) e também os profissionais de saúde (recursos humanos) a uma empresa com mais um discurso gerencial ‘modernizador’” (SODRÈ et al., 2013).
A contratualização com a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH) tem gerado modificações na gestão dos hospitais e em seus processos de trabalho além do que Sodré et al. (2013) afirma que se deposita na EBSERH a esperança de solucionar todos os problemas de gestão dos hospitais universitários, principalmente os relacionados a insuficiência de recursos. Não se pode esquecer que o problema na gestão de recursos humanos numa instituição vinculada à administração pública não se limita apenas pela escolha do regime jurídico de pessoal, mas também pelo empenho dos gestores em garantir-lhe efetividade.
Nesse cenário, questiona-se se há mudança na gestão, pressupõe-se mudança cultural e de condições de trabalho.
O que Costa e Pessoa (2017) respondem, quando afirmam que com a chegada da EBSERH, existe uma mudança organizacional em curso e os artefatos, símbolos da cultura, são objetos de disputas o fruto dos valores subjetivas do pertencimento de funcionários ao hospital, independentemente de seus vínculos empregatícios (estatutário e celetista). E mais ocorrem dúvidas sobre a linha de comando, porque existem processos organizacionais diferentes para a gestão de pessoas nos dois regimes de contratação.
Considerando os diferentes regimes de contratação que asseguram e normatizam o trabalho dos diferentes funcionários, compreendemos os conflitos que surgiram com a contratualização da UFRN com a EBSERH.
Os funcionários da UFRN são regidos pelo Regime Jurídico dos Servidores Públicos do Brasil, regulamentado pela Lei nº 8.112 de 1990, destinada a regulamentar a carreira dos
servidores públicos brasileiros, seus direitos e deveres. Estes são regidos pelo Regime Jurídico Estatutário Federal, que é a denominação utilizada para o vínculo jurídico que liga os servidores públicos da administração direta (ministérios, órgãos e poderes) e da administração indireta (autarquias e fundações públicas federais) com a administração pública federal no Brasil. Diz-se “estatutário”, pois os deveres e obrigações decorrem de dispositivos do estatuto legal, isto é, a lei específica que regulamenta a relação entre as partes, possuindo natureza de direito administrativo (art. 7, CRFB/88).
Os empregados públicos, que pertencem às empresas públicas e as sociedades de economia mista, ligados, portanto, à administração indireta, como acontece com a EBSERH, terão seus princípios organizacionais regrados pela Consolidação das Leis do Trabalho, CLT. A Consolidação das Leis do Trabalho é uma lei brasileira referente ao direito do trabalho e ao direito processual do trabalho. Foi criada através do Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e sancionada pelo então presidente Getúlio Vargas, unificando toda legislação trabalhista então existente no Brasil (art. 7, CRFB/88).
2.6 CULTURA ORGANIZACIONAL
Para Smircich (1983) a organização é um organismo capaz de sofrer adaptações através de processos de trocas com o ambiente, além de ser também um sistema de conhecimento. A percepção de organização está diretamente relacionada aos significados subjetivos partilhados pelos seus membros e que aparentem funcionar regularmente. Dessa forma, as organizações são realidades sociais construídas de forma compartilhada. Morgan (1996) salienta que:
A estrutura organizacional, regras, políticas, objetivos, missões, descrições de cargos e procedimentos operacionais padronizados desempenham uma função interpretativa [...] atuam como pontos primários de referência para o modo pelo qual as pessoas pensam e dão sentido aos contextos nos quais trabalham (Morgan, 1996, p.136).
Para Schein (2009) as organizações são compreendidas como micro sociedades e estão inseridas num contexto social e interagem com ele, influenciando-o e dele recebendo influências. Representam sistemas culturais, simbólicos e imaginários compostos por uma estrutura de valores e normas que condicionam o comportamento de seus membros, orientando suas condutas.
No ambiente globalizado, turbulento, onde as interações sociais ocorrem entre pessoas de diferentes regiões e países, a palavra cultura emerge como uma das variáveis fundamentais para a compreensão do fenômeno organizacional (SOUZA-PIRES; MACÊDO, 2006).
Schein (2009) afirma que cultura é o conjunto de pressupostos básicos que um grupo inventou, descobriu ou desenvolveu ao aprender a lidar com os problemas de adaptação externa e integração interna e que funcionaram bem o suficiente para serem considerados válidos e ensinados a novos membros como a forma correta de perceber, pensar e sentir, em relação a esses problemas.
Ainda segundo Schein (2009), “a cultura sobrevive mesmo quando alguns membros deixam a organização. A cultura é difícil de ser mudada, porque os membros do grupo valorizam a estabilidade no que ela fornece significado e previsibilidade”. O autor afirma que:
Pode-se pensar a cultura como a aprendizagem acumulada e compartilhada por determinado grupo, cobrindo os elementos comportamentais, emocionais e cognitivos do funcionamento psicológico de seus membros. Dada tal estabilidade e histórico compartilhado, a necessidade humana por estabilidade, consistência e significado levara os vários elementos compartilhados a formar padrões que, finalmente, podem-se denominar de cultura (SCHEIN, 2009, p.16).
Segundo Mintzberg (2000), a cultura organizacional é à base da organização. São as crenças comuns que se refletem nas tradições e nos hábitos, bem como em manifestações mais tangíveis - histórias, símbolos, ou mesmo edifícios e produtos. Para o autor, a força de uma cultura está em legitimar as crenças e os valores compartilhados entre os membros de uma organização. A cultura organizacional não existiria sem as pessoas.
Já para Vaistman (2000) pode-se compreender a cultura organizacional como um processo de construção e compartilhamento da realidade de uma instituição; assume papel essencial na vida das organizações e pode ser entendida como um conjunto de significados compartilhados pelos seus membros, o que configura uma identidade coletiva.
Apesar da diversidade de conceitos acerca de cultura organizacional, de acordo com Candido e Junqueira (2006): “para compreender a cultura da organização não basta entender o seu conceito, é importante que se vá além, na fonte da maioria das divergências sobre o tema, na sua relação com a organização”. A cultura na organização pode ser vista como “algo que ela possui”, perspectiva da variável ou “algo que ela é”, perspectiva da metáfora.
Ainda segundo Candido e Junqueira (2006), a análise da cultura como variável implica em observar a sociedade como um fenômeno objetivo e concreto, além de possuir uma visão determinista da natureza humana, que estabelece que o ser humano é condicionado pelo meio. Já a perspectiva metafórica, apresenta uma visão voluntarista do ser humano; na crença da livre vontade dos indivíduos e no entendimento da organização como sendo socialmente construída. A cultura como metáfora é uma análise simbólica do que a organização é (CANDIDO; JUNQUEIRA, 2006).
