OS PILARES DAS INSTITUIÇÕES NA COMPREENSÃO DO PROCESSO DE LEGITIMAÇÃO

Considerando-se o modelo dos três pilares das instituições proposto por Scott (2001), a legitimação é considerada em dimensões distintas, ainda que complementares. Este entendimento, ao considerar sistemas regulativos, normativos e cultural-cognitivos enquanto elementos vitais às instituições, permite-se uma abordagem contributiva, de maneira interdependente e reciprocamente reforçadora, de uma poderosa estrutura social, composta por elementos de legitimação que perpassam estes três pilares, assim como pelos mecanismos de isomorfismos institucionais.

Tal como proposto, essas três dimensões das instituições podem afetar de diferentes formas as organizações (RUEF; SCOTT, 1998), inclusive a partir da agência distinta das categorias de profissionais que se enquadram com cada um desses pilares (SCOTT, 2008b), cabendo considerar que cada um dos três conjuntos de elementos provê um modo particular de auxiliar a promoção da estabilidade para a vida social, a considerar (SCOTT, 2003, p. 880):

 Elementos regulativos envolvem a capacidade de estabelecer regras, mecanismos de vigilância e sanções para influenciar comportamento.

 Elementos normativos envolvem a criação de expectativas que introduzem uma dimensão prescritiva, avaliativa e obrigatória à vida social.  Elementos cultural-cognitivos envolvem a criação de concepções compartilhadas que constituem a natureza da realidade social e as estruturas nas quais são produzidos os significados.

Como é apresentado no quadro 4, cada um dos pilares é associado a diferentes motivos de submissão, bases de ordem, lógica de ação, indicadores de presença e fontes de legitimação (SCOTT, 2003). Os três pilares possuem uma maneira própria de prover ou contribuir para uma ordem social institucionalizada, suportando o comportamento estável (SCOTT, 2008a).

O pilar regulativo é abordado em especial por economistas institucionais, sociólogos economicistas e cientistas políticos que focam no estabelecimento de regras, monitoração e atividades sancionadoras. Nessa concepção, obrigação imposta, medo e diligência, moderados por regras são componentes centrais desse entendimento. No pilar normativo, enfatizado por sociólogos e psicólogos sociais, que concentram-se em normas e cargos como a base para a ordem social, o comportamento passa a ser visto como moralmente governado e as obrigações sociais internalizadas são tão ou mais intervenientes que as sanções externas. Por fim, o pilar cultural-cognitivo, que vem ganhando atenção, é enfatizado por sociólogos organizacionais, antropólogos culturais e psicólogos cognitivos. Esses pesquisadores concentram-se em concepções compartilhadas que constituem a natureza da realidade social e provêm as estruturas simbólicas que pautam a construção do sentido social. Nesse pilar, não são regras ou expectativas normativas que suportam a ordem social, mas as crenças tidas como certas, lógicas de ação e concepções compartilhadas (SCOTT, 2003).

Os aspectos regulativos das instituições atuam na legitimação a partir de imposição de regras, monitorando e sancionando, ou melhor, punindo ou recompensando atividades, com o intuito de influenciar comportamentos futuros. Desta maneira, a legitimação é legalmente sancionada. Este processo pode ser dado tanto de maneira informal, envolvendo comportamentos de grupo, quanto formalizado e designado a atores especializados. Estudos da área da economia costumam tanger esta ênfase ao concentrarem atenção em interesses competitivos e, assim, normas explícitas e arbitragens são adequadas para preservar a ordem (SCOTT, 2001). Este mecanismo equivale, nos termos de DiMaggio e Powell (1983), ao mecanismo coercitivo (SCOTT, 2001), como está demonstrado no quadro 4, sendo as bases para a legitimação as sanções legais.

Este quadro foi capaz de englobar em três principais correntes os estudos dos autores sobre institucionalismo (SCOTT, 2001). Apresenta relevantes aspectos das instituições, entretanto, cabe observar que não

contempla de forma direta o poder enquanto item de mesma importância para a compreensão das instituições (PECI, 2006).

Em termos weberianos (WEBER, 2015), o conjunto de regras pode ser base para o regime do exercício da força, voltada para cultivar a crença em sua legitimação. Detentores do poder em determinada estrutura social podem impor suas vontades perante outros baseando-se no uso de ameaças ou penalidades. Tais atores também podem lançar mão da persuasão para conquistar obediência, pautando-se, na maioria das vezes, na utilização da autoridade, cujo poder coercitivo é legitimado por uma estrutura normativa, por exemplo, em políticas públicas. Esta atenção para os aspectos regulativos das instituições atribui ao estado um papel de construtor de regras, árbitro e obrigador (SCOTT, 2001).

Quadro 4 – Três pilares das instituições

Regulativo Normativo Cultural-

cognitivo Bases de submissão Diligência Comprometimento social Concordância e Entendimento compartilhado Bases de ordem Regulamentos Expectativas obrigatórias Esquema constitutivo Mecanismos Coercitivo Normativo Mimético Lógicas Instrumental Adequação Ortodoxia Indicadores Regras, leis e

sanções Certificação e acreditação Crenças coletivas e Isomorfismo Bases da legitimação Sancionada legalmente Governada moralmente Compreensível, Reconhecível e Sustentada culturalmente Fonte: Adaptado de Scott (2001).

Neste sentido, transparece distinções entre elementos institucionais e hábitos. Rotinas são estáticas enquanto elementos institucionais são passíveis de mutações (ZUCKER, 1987). Uma corrente de interpretação das instituições, as percebem enquanto explicadas a partir de características normativas, enfatizando as regras normativas que acrescentam uma dimensão prescritiva, avaliativa e necessária à vida social. Além de considerarem as normas, capazes de especificar como as coisas podem ser feitas e definir significados

legítimos para perseguir os objetivos, sistemas normativos incluem valores, ou seja, “concepções daquilo que é preferível ou desejável, conjuntamente com a construção de padrões cujas estruturas ou comportamentos existentes podem ser comparados e acessados” (SCOTT, 2001, p.64), considerando-se o que é defendido pela organização, seus comportamentos padrões, a forma de tratamento dos clientes, de incentivar e valorizar os funcionários, a percepção de comportamento ético e como ela, a organização, é vista pela sociedade na qual atua (PEREIRA, 2010). Valores, assim, constituem um elemento basilar do planejamento estratégico a ser avaliado para a compreensão do processo de legitimação da gestão.

Como de costume, sistemas normativos são vistos como coações impostas ao comportamento social. Também atribui poder e habilita a ação social, confere direitos, responsabilidades, privilégios, obrigações, licenças e mandatos. Teóricos atuantes pela concepção normativa das instituições focalizam a influência das normas e crenças sociais, ambas internalizadas e impostas por outros. Em resumo, o imperativo central para os atores sob a perspectiva normativa é guiar-se pela seguinte questão: “dada a situação e meu papel nesta, qual é o comportamento apropriado para eu seguir?” Deixa-se de lado, as escolhas baseadas em interesses pessoais (SCOTT, 2001, p.65). O mecanismo abordado pelo pilar normativo do estudo das instituições, tendo em conta o isomorfismo institucional de DiMaggio e Powell (1983) refere-se ao isomorfismo homônimo a este pilar tal como consta no quadro 4 e a base para a legitimação, sob esta corrente, é entendida como moralmente governada, ou melhor, as normas e os valores especificam o que pode ser aceito.

Por outro lado, aqueles autores atuantes sobre a perspectiva cultural-cognitiva, incluindo DiMaggio, Meyer, Powell e Scott, preocupam-se com a influência de modelos para tipos específicos de atores e roteiros para a ação (SCOTT, 2001). Modelos de atuação baseados em sistemas de crenças e estruturas culturais podem ser impostas ou adotadas por atores individuais e organizações (DiMAGGIO; POWELL, 1983). Vincula-se aqui o conceito de identidade social. O conjunto de conhecimentos aceitos entre a sociedade e culturalmente difundidos é a base da qual emerge a lógica de ação, valorizando as noções de comunidade e de compartilhamento (MACHADO-DA-SILVA; VIZEU, 2007).

Na perspectiva da teoria institucional, o Planejamento Estratégico deve considerar a relação entre instituição, interpretação e ação dos

atores significativos em cada situação, levando à necessidade de entender os atores, recursos envolvidos e aspectos interpretativos e relacionais constitutivos da contextualização das práticas organizacionais (MACHADO-DA-SILVA, 2004). Neste sentido, em concepções culturais-cognitivas de instituições, como pode ser observado no quadro 4, focaliza-se o papel central exercido pelas concepções compartilhadas que constituem a natureza da realidade social e oferecem as estruturas pelas quais os significados são construídos (SCOTT, 2001). Em adição, Czesnat e Machado (2012) comentam que este pilar cultural-cognitivo tem por base as representações dos ambientes pelos atores, ou melhor, seus valores e crenças determinarão suas escolhas. Assim, o mecanismo abordado por esta corrente equivale, nos termos de DiMaggio e Powell (1983), ao mecanismo mimético, sendo as bases para a legitimação a compreensão, reconhecimento e a sustentação cultural, ou melhor especificando, são aceitos por consenso como necessários ou inevitáveis.

O Planejamento Estratégico em organizações tem sido abordado em especial pelos pilares cultural-cognitivo e normativo da prática organizacional quando se avalia pela ótica institucional. Ao se deparar com estudos empíricos sobre estratégia, percebe-se a influência de necessidades pragmáticas e instrumentais das organizações na própria formulação do conceito de estratégia e no desenvolvimento dos estudos acadêmicos, afetando a estruturação do campo de estudo. Assim, são alguns dos pressupostos da atualidade as referências culturais-cognitivas que permitem a institucionalização do Planejamento Estratégico. Tais referências correspondem às instituições que surgiram com a Administração moderna na virada do século XIX para o século XX, em especial a institucionalização do planejamento enquanto função elementar do gestor e o pragmatismo norte-americano, enfatizando o utilitarismo econômico. Por outro lado, o papel normativo das consultorias atuou de maneira ativa na legitimação das práticas do Planejamento Estratégico no Brasil. Escritórios de consultoria internacionais importaram tais práticas do contexto norte-americano, conseguindo ampla aceitação especialmente em função da propensão brasileira de valorizar práticas e empresas estrangeiras (MACHADO- DA-SILVA; VIZEU, 2007), remetendo outra vez às questões culturais- cognitivas, cuja contribuição principal a esta Tese refere-se à perspectiva institucional na análise do estado, uma vez que o campo de estudo foco desta pesquisa é constituído por IES públicas.

2.4.1 A dimensão cultural-cognitiva e o estado

A atenção à dimensão cultural-cognitiva das instituições é a principal característica dos autores da teoria neoinstitucional (SCOTT, 2001), corrente dominante de estudos e pesquisas na área de estudos organizacionais (PECI, 2006). A teoria neoinstitucional possibilita análises de várias identidades, podendo considerar em cada caso questões de gênero, raça, religião, classe social ou qualquer outro fator agrupador de interesses, tornando-se uma ferramenta adequada para estudos de casos (ROCHA, 2005). Debate as dimensões cognitivas da existência humana. Palavras, sinais e postura são símbolos que possuem efeito na modelagem dos significados atribuídos pelos indivíduos aos objetos e às atividades. Os significados emergem de interações, sendo mantidos e transformados pela maneira pela qual são empregados para fazer sentido aos desdobramentos ininterruptos dos acontecimentos (SCOTT, 2001).

Tendo em conta o papel que o estado exerce enquanto construtor de regras, árbitro e obrigador, delineando a estrutura hierárquica de distribuição de poder (SCOTT, 2001), interfere, desta forma, na composição de fontes de legitimação, especificamente em processos de autorização (YOON; THYE, 2011). Em uma análise da relação entre estado e sociedade, o neoinstitucionalismo busca firmar-se enquanto uma referência teórica de forma a contrapor-se a modelos pluralistas e marxistas (ROCHA, 2005).

Em resumo, o pluralismo entende a distribuição de poder como um aspecto quase imutável nas sociedades, em especial na democracia liberal. Aqui as sociedades são entendidas como compostas por centros de poder distintos, mas nenhum soberano em sua totalidade. A análise marxista considera as relações entre economia, classes sociais e estado, tendo entre as relações de classe essencialmente relações de poder, as quais são foco analítico para a interpretação das transformações sociais e políticas. A perspectiva neoinstitucional considera a efetividade do estado analisando, além de seu isolamento, a forma como insere-se na sociedade, além de governos centrais e níveis de governos periféricos. Tanto a força do estado quanto a força de agentes sociais são contingentes a situações históricas concretas. Por fim, a relação entre estado e sociedade não se faz um jogo de soma zero, ou seja, podem compartilhar os mesmos objetivos (ROCHA, 2005).

Tanto compartilham de objetivos iguais que o próprio feedback das políticas públicas interfere nos desdobramentos das mesmas. Para

Rocha (2005), ao passo em que novas políticas públicas transformam a capacidade do estado, modifica as possibilidades administrativas para iniciativas futuras e afetam a identidade social, metas e capacidades dos grupos para o cenário político subsequente. O feedback negativo tende a desestimular a adoção futura de políticas similares, enquanto o positivo incentiva a reprodução de políticas análogas, ou seja, policymakers aprendem com o sucesso ou insucesso de políticas anteriores, levando- os à tomada de decisão baseada no escopo de ideias que orientam a abordagem da situação (ROCHA, 2005).

Não obstante recursos de comunicação sejam utilizados pelos centros de poder constituintes da estrutura do estado com vistas a adquirirem legitimidade, as organizações e lideranças também lançam mão deste recurso pautando-se na mesma finalidade. Recursos de mídia e retórica são duas ferramentas conhecidas que, aliadas a outros aspectos que são mencionados a posteriori, integram um conjunto constituinte do aparato existente e, já revisado pela literatura, como consta no item seguinte, útil à compreensão do processo de legitimação a partir do Planejamento Estratégico.