Começaremos por dar nota de duas abordagens como sendo as que mais têm marcado a questão da globalização numa óptica educativa. Por um lado, John Meyer tem sido o porta-voz de uma corrente que pretende ver a Educação como um fenómeno de “Cultura Mundial Comum” (Global Common Educational Culture) e, por outro, Roger Dale que pugna pelas ideias de que a Educação é o resultado de uma Agenda Globalmente Estruturada (Globally Structured Agenda for Education). As ideias parecem sinónimas e têm, efectivamente, vários pontos de contacto mas as diferenças surgem como sendo mais relevantes do que as similitudes. Enquanto a primeira defende que a haver uma política mundial para a educação ela resulta de
13 Segundo Charlot, «Trata-se, antes de tudo, de um fenómeno económico» (Charlot, 2007: 132). 14 Itálicos no original.
acordos tidos pelos Estados que os subscrevem e numa lógica de soberania nessa tomada de decisões por parte dos implicados, (isto é, as decisões só são implementadas porque os parceiros envolvidos assim o decidem livremente, podendo, de outra forma, rejeitar essas propostas), a existência de uma agenda estruturada de forma global para a educação pressupõe que a tomada de decisões é feita supranacionalmente com o ‘agrément’ dos países que as implementam ou ‘malgré eux’. A escolha deixa de ser possível implicando isto uma clara transferência de poder de decisão da esfera nacional para um âmbito supranacional de
decisão15.
É, porém, central não esquecer que tais «fora supranacionais» (Antunes, 2008: 31) são
criações dos Estados e não produto de imposições contra a vontade dessas mesmas soberanias. E disso nos dá conta Gomes Canotilho quando refere que «“…o exercício em comum dos poderes necessários à construção europeia” (CRP, artigo 7º/6) implica naturalmente a deslocação de competências soberanas específicas do Estado Constitucional para a Comunidade
Jurídica Europeia. Não está em causa a dissolução do Estado nacional (a “República Portuguesa
é um Estado”) nem a aniquilação da essentialia da Constituição, mas o Estado constitucional
passa a ter de compreender a “soberania” e a “competência de competências” de forma radicalmente diversa da que Bodin e Hobbes descreveram nas “vésperas do Leviathan”
(nascimento do Estado moderno)16» (Canotilho, 1998: 228). O que vai sucedendo poderá ser
visto como que uma frankensteinização do poder – agora já incontrolável – de um capitalismo feroz que se ergue contra o criador que o foi construindo lenta e inexoravelmente, não obstante todos os indicadores que foram sendo dados ao longo da história, em metamorfoses cuja materialização se foi fazendo e continua a ser feita através de auxílios de ordem financeira que são trocados por contrapartidas que se reflectem numa retirada do poder de decisão dos Estados transferindo-a para a sede de Organizações Internacionais. Portugal pode ser visto como paradigmático exemplo da influência que – há mais de cinquenta anos – várias Organizações de carácter supranacional têm tido sobre o país.
15 Dale explica: «Tanto “Mundial” como “Global” implicam um foco extra nacional. A principal diferença relevante entre elas é que a primeira conota uma sociedade, ou política, internacional constituída por Estados-Nação individuais autónomos; o que se pressupõe é essencialmente uma comunidade internacional. “Global”, pelo contrário, implica especialmente forças económicas operando supra e transnacionalmente para romper, ou ultrapassar, as fronteiras nacionais, ao mesmo tempo que constroem as relações entre as nações.» (Dale, 2001: 136). (Aspas no original).
É, segundo os pressupostos da posição defendida por Roger Dale, e acima referida, que abordaremos as influências que essas organizações supranacionais têm tido no âmbito da educação em Portugal.
Criada sobre as ruínas da Segunda Guerra Mundial e como estratégia inserida no
European Recovery Program (Plano Marshall) de ajuda à Europa, a OECE (Organização Europeia de Cooperação Económica), foi constituída em 1948, dela fazendo parte apenas dezoito países europeus. Com a alteração, a 14 de Dezembro de 1960, do estatuto do Estados Unidos da América e do Canadá de membros observadores para membros de direito e com a entrada do Japão, a OECE passa a denominar-se Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) mantendo sempre, até no seu nome, o carácter manifesta e intrinsecamente económico da sua actuação. Esta organização, foi inicialmente vista pelo chefe do governo António Oliveira Salazar – por volta de 1947-48 – como intentando posicionamentos, relativamente à política interna e externa de Portugal e dos restantes países membros, que seriam uma forma dissimulada de influenciar e controlar as posições dos vários Estados na política com as colónias em África, que levaram a que Portugal inicialmente rejeitasse a sua ajuda. Porém, e porque a OECE era fundamentalmente uma organização cuja missão era «…assegurar a expansão económica nos Estados-Membros e ajudar os países em vias de desenvolvimento» (Gerbert, 1977: 170) rapidamente a atitude do Estado português se alterou tendo a organização tido um papel decisivo nas opções de carácter educativo entre 1955 e a Revolução de Abril de 1974, constituindo dezanove anos que a socióloga Sacuntala de Miranda,
de forma feliz, designa por ocedeísmo (Miranda, 1981: 31). E essa influência, tanto no caso
português como europeu e no período em causa, teve a ver com a necessidade de promover e influenciar políticas de ajuste na racionalidade da utilização da mão-de-obra tendentes a arrancar o ocidente da crise causada pela guerra. Em Portugal, esse trabalho implicou a «expansão da escolaridade obrigatória pós-primária, planeamento educativo, modernização da administração, criação de novas universidades e reforma do ensino superior» (Teodoro, 2003: 35). De realçar, de forma particular, que será posteriormente explanada, que tais estratégias encontraram bom acolhimento junto de uma franja considerável dos sectores «industriais, tecnocratas e liberais do Estado Novo» (Teodoro, 2003: 35) que viam como muito necessária esta expansão da escolaridade para o desenvolvimento do país e que davam assim carta verde às propostas resultantes das estratégias supranacionais da OCDE que se tornavam também razão de legitimação das soluções defendidas internamente.
Só com a Revolução dos Cravos a OECE/OCDE vê a sua preponderância em Portugal ser trocada pela da United Nations Educacional, Scientific and Cultural Organization (UNESCO – Organização para a Educação, a Ciência e a Cultura), uma agência intergovernamental especializada, que, como o seu nome original indica, está relacionada com as Nações Unidas, apesar de ser uma organização separada e autónoma, cuja relação com a ONU é articulada pelo Conselho Económico e Social. A participação da UNESCO na educação em Portugal foi breve: 1974-75, mas particularmente importante pois da sua cooperação resultou a redacção de um
extenso relatório designado Éléments pour une politique de l’éducation au Portugal, redigido por
uma equipa que, de acordo com «o desejo manifestado pelas autoridades portuguesas de reorientar o sistema de educação no sentido de uma verdadeira democratização e de o transformar num instrumento real de desenvolvimento dos homens…» (Unesco, 1982: 9) e, não obstante «…a necessidade de transformar um sistema de educação arcaica e elitista num instrumento de progresso da Nação…» (Unesco, 1982: 11), se constituiu como verdadeiro manual de boas práticas para o período revolucionário. Porém, e apesar de toda uma retórica que, pela construção de uma sociedade «que tem por objectivo assegurar a transição para o socialismo mediante a criação de condições para o exercício democrático do poder pelas classes
trabalhadoras 17 » (Constituição da República, 1976: 17), pugnava por uma escola
verdadeiramente democrática, na prática, e de acordo com o mesmo relatório, as coisas não se passaram exactamente dessa forma. A UNESCO propôs que «a fim de ultrapassar as limitações
da acção ao nível nacional (peso da burocracia, administrações tradicionalmente autocentradas,
insuficiência de imaginação criadora) e de facilitar a resposta às necessidades da população e a sua participação na gestão dos seus trabalhos, foi lançada a ideia da regionalização». Porém, «na realidade, os responsáveis pelos serviços centrais não parecem ter pressa em transmitir os seus poderes a nível regional» (…) [e a] «determinação de um quadro global, onde as actividades descentralizadas dos diferentes ministérios se encontrassem reunidas em cada uma das regiões,
facilitaria a adesão e estimularia a imaginação dos responsáveis» (Unesco, 1982: 26-8) (itálicos
17 Este era o texto da “Constituição da República Portuguesa”, Artigo 2º, na sua redacção primitiva, aprovada pela Assembleia Constituinte, reunida em sessão plenária de 2 de Abril de 1976. Esta redacção alterou-se pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, e altera o artigo 2º da Constituição da República que passa a ter, neste particular, a seguinte redacção: «que tem por objectivo assegurar a transição para o socialismo mediante a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa» (Cf. Lei Constitucional nº 1/82, artº 2º/3). Desde então, este artigo sofreu alterações ao seu texto nos seguintes momentos de revisão constitucional: 1982, 1989, 1992, 1ª, 2ª e 3ª revisões constitucionais. Em 1989, a expressão «…que tem por objectivo assegurar a transição para o socialismo…» desaparece do texto deste artº 2º.
nossos18). É, no entanto, claramente consensual que a missão dessa agência para a Educação e a Cultura se reveste de importância central como mecanismo – mais do que de mandato e de imposição – de legitimação de opções ideológicas e políticas vividas nesse período e em manifesta e perversa atitude – já acima referida – (e como exemplo da necessidade de terem sido os próprios Estados a gerar e a manter essas organizações), de legitimação no plano internacional das suas políticas através de, nomeadamente, “aconselhamento” técnico e que mais tarde se assumem como agências impositoras de mandatos aos quais dificilmente é possível escapar.
A colaboração da UNESCO em Portugal é, no entanto, de muito curta duração. A partir de 1976 e devido, em grande medida, à situação económica do país, – que Sacuntala de Miranda designa como sendo de «profunda crise económica» (Miranda, 1981: 38) – foi entendido como necessário recorrer-se à “ajuda” do Banco Mundial. Esta alteração no “parceiro” supranacional legitimador de políticas nacionais no âmbito da educação explica-se pela necessidade dos tempos, pela necessidade de que a instituição a prestar a “ajuda” tivesse mais uma forte vertente financeira e não tanto, como é o caso da UNESCO, se ficasse por consultadoria a nível da Educação, da Ciência e da Cultura. Esse organismo, que actualmente inclui cinco instituições, foi criado em 1944 pelo Estados Unidos da América com a designação inicial de Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (IBRD – International Bank for Reconstruction and Development, no original) e justificando-se, tal como a OECE, como apoio ao Plano Marshall de reconstrução europeia. As finalidades das instituições que o constituem passavam e passam por «ajudar a melhorar o nível de vida em países em desenvolvimento canalizando, para esses países, meios financeiros oriundos dos países
desenvolvidos19» (United Nations, 1992: 234). Como daqui decorre, a única e explícita
finalidade do Banco Mundial é o auxílio monetário a quem a ele recorrer. Significa isto que a influência de uma instituição financeira na área da educação pode parecer, no mínimo, bizarra. No entanto, é esta a agência internacional que de 1976 a 1978 vai, não só, e de novo o referimos, impor um mandato para as políticas educativas nacionais, como, num período de governação interna do Partido Socialista português, legitimar a credibilidade externa de um Portugal abalado pelo processo revolucionário e também de «significativo abrandamento da despesa pública e de cortes nas áreas sociais» (Teodoro, 2003: 46) e legitimar opções a fazer
18 A partir daqui, todos os itálicos, tanto no corpo do texto como em nota de rodapé, são da nossa responsabilidade excepto quando assinalados de outra forma.
no domínio da educação. De referir aqui, no entanto, que se começa a fazer sentir de forma marcadamente explícita a força de determinações emanadas das instâncias internacionais – neste caso do Banco Mundial, que impõe que o país desenvolva o «ensino técnico e ensino superior em vez de ensino básico e de apoio aos docentes» (Azevedo, 2007: 78-9) como era intenção primeira dos responsáveis políticos nacionais.
Porém, dois anos volvidos sobre o início da colaboração com o Banco Mundial e com a alternância partidária verificada no país (a Aliança Democrática num primeiro momento – de que faziam parte o Partido Popular Democrático (PPD – actualmente PSD), o Partido do Centro Democrático Social (CDS) e o Partido Popular Monárquico (PPM) e, numa segunda fase, o Bloco Central, formado pelo Partido Socialista e pelo Partido Popular Democrático) e «na sequência da decisão de solicitar a integração de Portugal no grupo de países da OCDE que participavam no programa do exame às políticas educativas nacionais» (Teodoro, 2003: 49) faz-se de novo apelo à OCDE que já tinha na altura a postura que a tem vindo a definir ao longo das décadas e que, de acordo com Joaquim Azevedo, é «no plano da recolha, tratamento e divulgação de indicadores sobre a educação que a OCDE mais marca a agenda internacional e nacional de educação e mais influencia as próprias políticas nacionais e locais» (Azevedo, 2007: 76). Esta influência que é quase exclusiva até à data da adesão de Portugal à, então, Comunidade Económica Europeia, mantém-se até aos dias de hoje, nomeadamente, pela importância de que
se revestem para o nosso país os dados publicitados pelo Programme for International Student
Assessment – PISA que «constitui hoje o exemplo mais conhecido e um dos mais poderosos da acção institucionalizada do sistema educativo mundial» (Azevedo, 2007: 77). Este programa, lançado pela OCDE em 2000, começa a ser gizado em 1995 por pressão do Estados Unidos
quando «na sequência da publicação, em 1983, do relatório “A nation at risk”, que alarmou a
Administração Regan e fez recorrer à OCDE para que fosse possível elaborar estudos internacionais comparados que permitissem avaliar a posição norte-americana no contexto mundial» (Azevedo, 2007: 76), foi mostrando e marcando que, como afirma Almerindo Afonso, «a centralidade da economia capitalista no processo de globalização (…) [desenvolve] processos que levam à imposição de prioridades por parte de alguns Estados sobre outros» (Afonso, 2001: 40).
Importa, porém, deixar agora uma palavra relativamente à postura dos Estados nacionais quanto à presença de organizações supranacionais e transnacionais nas políticas de ordem interna no domínio da educação. Como já sugerimos e, apesar de serem claras as
imposições que, em caso de não observância, implicam a “denúncia20” dos contratos de colaboração obrigando, assim, a que se fale de mandatos «ou seja, daquilo que é considerado desejável que os sistemas educativos realizem» (Afonso, 2001: 40), é de crucial importância perceber que nunca pode ser deixada de parte a circunstância de que a ingerência externa é, não só pedida como fundamental na validação e legitimação de propostas políticas, económicas e sociais que, de outra forma, teriam grande dificuldade em se imporem tanto a nível da política interna quanto da visibilidade externa que essas opções de ordem nacional têm. Em todos os momentos em que as várias agências supra e transnacionais intervieram em Portugal verificou- se, por um lado, haver sempre margem de interpretação e de adaptação desses mandatos num
fenómeno de “indigenização” ou, como Fátima Antunes refere, ser «a agenda política nacional
para a educação (…) ainda (…) modelada pelas condições, interpretações, e recursos sócio-
institucionais nacionais e específicos de uma dada formação social21» (Antunes, 2008: 16) para
além de tal «correspond[er] inteiramente ao que o poder político nacional (…) queria escutar» (Teodoro, 2003: 50).
Há, realmente, todo um ‘modus faciendi’ que, de forma mais ou menos directa, obriga
os países a seguirem as indicações/imposições emanadas desses fora de decisão. Aliás, Dale é
claro quando afirma que «…as organizações internacionais não confinam as suas intervenções apenas à área dos mandatos políticos; elas também, e de uma forma crescente, tratam de questões quer de capacidade, quer de governação. A governação tornou-se no objectivo chave de organizações como a OCDE e o Banco Mundial nos anos mais recentes.» (Dale, 2001: 161), indo ainda mais longe ao afirmar que «o Banco Mundial (…) tem tornado o financiamento educacional dependente da adopção de ênfases e abordagens específicas. Ainda mais claramente afectando a educação surgem os programas de ajustamento impostos pelo Banco Mundial e o FMI que frequentemente exigem que os países alterem a ênfase que colocam na educação e especialmente na forma como se procede ao respectivo financiamento» (Dale, 2001: 164), corroborando esta opinião de Roger Dale o que, já em 1980, Stephen Stoer afirmara, relativamente a Portugal: «No que diz respeito à formação de professores dos ensinos pré- escolar ou pré-primário, o Banco [Mundial] declara que não a apoia, porque “uma tão rápida
20 O termo “denúncia” é aqui usado com a acepção que lhe dá o Direito Civil: «Forma de extinção dos contratos de execução duradoura sem prazo, que opera pela comunicação de uma das partes à outra de que não deseja a manutenção do contrato (…) Em regra, a denúncia consubstancia-se, pois, numa manifestação unilateral e discricionária de vontade de uma das partes, produzindo-se os respectivos efeitos extintivos do contrato apenas para o futuro». (Prata, 1998: 329).
expansão e uma tão grande despesa não parecem justificar-se tendo em vista outras áreas dentro do sector de formação que podem fornecer um rendimento imediato maior num investimento dessa amplitude”. Em vez disso, argumenta que o Governo deveria ser encorajado
a investir os escassos recursos disponíveis nos sectores de formação de grande prioridade22».
(Stoer, 1982: 50). Leitores menos informados e mais optimistas poderiam ainda argumentar com o facto de que, apesar de tudo, o Banco Mundial existe para ajudar países em dificuldade, emprestando verbas e permitindo assim um desenvolvimento que, de outra forma, não se faria. De novo fazemos apelo a Stoer que nos indica que «… o Banco [Mundial] anunciou a sua participação no projecto de ensino politécnico em Portugal através da oferta de um empréstimo com juros de 7,5% pelo período de 15 anos.» (Stoer, 1982: 49), perguntando mais adiante «…poderá considerar-se auxílio um empréstimo que tem juros de 7,5%? (Idem, ibidem: 54). Global, sim, mas de acordo com as regras de apenas uma das partes. Esta postura que acarreta consequências de quase ‘esquizofrenia’, com o ‘outro’ a ser dominante relativamente ao ‘eu’, leva a uma espécie de ‘embotamento’ que se manifesta numa desadequação entre aquilo que é
feito e o que deveria ser operado, como Fátima Antunes mostra em A Nova Ordem Educacional
quando refere que «Este é, então, um processo de elaboração que redesenha a arquitectura das políticas educativas, (…), remetendo o espaço e as instituições nacionais para uma subordinada e imposta posição de cumprimento das orientações definidas em plataformas supranacionais. (…) e que tende a produzir um duplo efeito paradoxal de quase- irrelevância/inelutabilidade percebidas das decisões, por parte dos actores nacionais, que são colocados perante a obrigatoriedade de implementar medidas e procedimentos que surgem de forma arbitrária e fragmentada, cujos sentido e alcance se apresentam nebulosos, sendo justificados e legitimados com base num mandato oriundo de um processo supranacional incontornável.» (Antunes, 2008: 32-3).
E perante a inevitabilidade de “processos incontornáveis” também o currículo escolar é espelho das agendas dos decisores políticos que reduzem «…o contexto nacional [a um] espaço
de implementação técnica» (Antunes,2005: 135), como veremos a seguir.
22 Aspas no original.