Outros aspectos: partidos e regiões

Uma das questões adicionais que buscamos investigar, a partir dos índices, é se eles têm alguma correlação com a linha ideológica ou política dos partidos que comandam as prefeituras. Embora as fronteiras ideológicas estejam cada vez mais difusas no atual contexto político brasileiro, adotamos um critério arbitrário para agrupar os partidos em três diferentes blocos: 1) dos partidos ditos de esquerda ou centro-esquerda que apoiavam ou apóiam o governo Lula (PT, PC do B, PSB, PPS e PDT); 2) dos dois partidos que formavam a base da aliança do governo FHC e hoje comandam a oposição (PSDB e PFL); 3) dos demais partidos, como PMDB, PTB, PL e PP, que gravitam em torno do partido que está no poder.

A definição dos grupos se deu a partir do partido do prefeito no momento da eleição, não considerando eventuais mudanças de sigla ao longo do mandato. Considerando os três mandatos compreendidos pelo período da análise, temos a seguinte distribuição dos municípios por bloco partidário:

Grupo 1998-2000 2001-2004 2005-2006

1 405 416 630

2 938 933 768

3 1.428 1.422 1.373

Total 2.771 2.771 2.771

Fonte: elaboração própria

Quadro 6

Número de municípios por bloco partidário

Os testes econométricos, a partir do modelo de efeitos fixos para os dados de painel, permitem descartar a hipótese de correlação entre os grupos partidários e os indicadores fiscais. As médias dos principais indicadores fiscais são muito parecidas para todos os grupos partidários, exceto em casos muito específicos, como no período prévio à LRF, quando as

médias de gasto com pessoal, por exemplo, eram mais elevadas no grupo 1 (49,4% da RCL) do que nos grupos 2 e 3 (46,0%).

Região/Estado Nº Municípios IRF IQG IRF-QG

SUL 782 0,585 0,458 0,522 NORTE 118 0,531 0,510 0,520 SUDESTE* 538 0,555 0,482 0,518 MINAS GERAIS 482 0,521 0,497 0,509 NORDESTE 627 0,509 0,476 0,492 CENTRO-OESTE 224 0,546 0,423 0,485

(*) Excluindo Minas Gerais Fonte: Elaboraçãlaboração Própria

Tabela 20

Média dos índices por região do Brasil (2006)

Por outro lado, os dados sugerem que os índices estão correlacionados com as características regionais. Os municípios do Sul, como podemos ver na Tabela 20, apresentam a maior média do índice fiscal, embora sua média no índice de qualidade de gestão seja inferior a todas as demais regiões, exceto o Centro-Oeste. Já os municípios do Norte têm um índice de qualidade superior às outras regiões, o que lhes garante a segunda melhor média geral no IRF-QG, abaixo apenas do Sul.

Essas diferenças também se manifestam na evolução dos índices das capitais de diferentes regiões do país, como podemos ver no Gráfico 5. Algumas cidades têm uma evolução uniforme dos índices, como Porto Alegre, enquanto outras registram movimentos contrários no IRF e IQG, como São Paulo.

Gráfico 5

Evolução dos índices de algumas capitais Porto Alegre 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 São Paulo 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Salvador 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Belém 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

7. Conclusões

Este capítulo ofereceu um panorama amplo da evolução das finanças públicas estaduais e municipais entre 1998 e 2006 a partir de uma gama variada de indicadores derivados dos balanços orçamentários e patrimoniais dos entes subnacionais. O cálculo desses indicadores exigiu um meticuloso trabalho de conferência e depuração dos dados, em virtude dos inúmeros erros de informação contidos nos relatórios do EOE e, principalmente, do Finbra. A matriz de indicadores resultante desse trabalho mostra que a situação fiscal de estados e municípios evoluiu significativamente desde a introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal e que o aumento da receita tem propiciado um novo padrão de financiamento das despesas, sem endividamento e com mais controle dos restos a pagar. Constatamos, entretanto, que há uma discrepância não explicada entre os resultados primários calculados a partir dos dados contábeis de estados e municípios e aqueles apurados pelo Banco Central, assim como indícios de “contabilidade criativa” na apresentação dos demonstrativos de gasto com pessoal dos estados.

A grande contribuição deste artigo em relação a outros estudos sobre a LRF, entretanto, foi o desenvolvimento de uma nova metodologia de avaliação do desempenho dos entes governamentais, baseada em um Índice de Responsabilidade Fiscal e de Qualidade de Gestão (IRF-QG). Detectamos, por meio desse índice, que muitos municípios estão melhorando seus indicadores fiscais às custas de uma piora na qualidade de gestão, e vice- versa. Em particular, verificamos que os maiores superávits primários, entre as prefeituras, coincidem com menores taxas de investimento, reforçando a impressão de trade-off entre as variáveis.

As evidências não são totalmente conclusivas, exigindo testes econométricos mais profundos, mas colocam no centro da discussão a necessidade de uma maior qualidade no processo de ajuste fiscal. Ou seja, para que o equilíbrio fiscal seja realmente sustentável, é preciso que se baseie em uma reestruturação da despesa pública; não adianta elevar o superávit primário simplesmente pela repressão dos investimentos, nem reduzir as despesas de pessoal descuidando das demais despesas correntes.

O mérito do IRF-QG é justamente proporcionar um instrumento de avaliação mais equilibrado do desempenho fiscal dos entes subnacionais. Os municípios melhor classificados no ranking de 2006 são justamente aqueles que obtiveram índices acima da média em todos os indicadores. É claro que o índice pode ser aperfeiçoado com a introdução de novas variáveis que reflitam o nível de renda, educação e saúde das populações municipais.

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