O PAPEL DA AUDITORIA GOVERNAMENTAL

O papel da Auditoria Governamental da CGU, entendido como a missão, os valores e os objetivos que se pretende alcançar, está conformado na Instrução Normativa 01/01, e alterações. Essa instrução estabelece as finalidades, as competências, os objetivos e os procedimentos aplicáveis ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, especialmente quanto à organização, ao tipo de atividades, à forma de planejamento e de execução das ações de controle, tudo em prol da harmonização dos entendimentos e do disciplinamento das atividades de auditagem no âmbito do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

Assim, especificamente quanto à atuação do Controle Interno, o Entrevistado 1 entende que é admissível o exercício do controle do gasto ficar em segundo plano em relação ao controle da arrecadação, mesmo assim, acredita que este ato não é a melhor alternativa,

esclarece - “até porque é muito mais difícil utilizar o recurso do que efetivamente ganhá-lo,

recebê-lo”. Por outro lado, o “Entrevistado 2 – Vasconcelos”95acredita que essa atuação será

efetiva, na medida em que, o resultado das auditorias e fiscalizações consiga, de forma tempestiva, auxiliar os agentes públicos a alcançar as metas estabelecidas, logo, obter o resultado esperado.

O tema Auditoria Governamental foi amplamente abordado pelo “Entrevistado 5 –

Vieira”96. Assim, a partir deste ponto e até o final do item, a análise e interpretação dos dados

obtidos são atinentes às considerações, seqüenciadas sob o ponto de vista deste entrevistado. Uma afirmação de impacto do entrevistado, para o assunto tratado até o presente momento, é que “a Auditoria Governamental é uma só para todos os ambientes, os métodos e

as técnicas de auditorias valem para todo mundo”. Essa asserção vai de encontro à

formulação de que a Auditoria Governamental realizada pela CGU é una, diferentemente das demais, por exemplo, a Auditoria Governamental do Senado97, no que tange ao escopo (de acordo com o planejamento para os trabalhos de campo), às finalidades e atividades - de acordo com a Instrução Normativa 01/01, ao momento, à especificidade e tipicidade. Difere, inclusive, daquelas realizadas pelo próprio TCU. Esta situação pode ser observada em Algumas Atividades Precípuas98 e Atividades Complementares do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal99 da CGU, como é o caso, respectivamente:

[...] a avaliação da gestão dos administradores públicos federais que visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; e

a criação de condições para o exercício do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos orçamentos da União, visa fortalecer este mecanismo complementar de controle público, por intermédio da disponibilidade de informações sobre as atividades desenvolvidas, particularmente no que se refere à avaliação da execução dos programas e avaliação da gestão.

A avaliação da gestão por meio de fiscalização é mais bem recebida do que por meio do processo de contas, frisando que sob a óptica daquela corte, tudo isso é auditoria governamental balizada em critérios de normas internacionais. Para fundamentar essa

95 _{O Entrevistado 2, Célio de Vasconcelos, para melhor adequação do texto, doravante será tratado apenas por}

“Vasconcelos”.

96 _{O Entrevistado 5, Laércio Mendes Vieira, para melhor adequação do texto, doravante será tratado apenas por}

“Vieira”.

97 _{Auditorias sob responsabilidade da Secretaria de Controle Interno do Senado Federal (SCI).} 98 _{Instrução Normativa n.º 01/01, Seção I, 4 (d).}

premissa, Vieira recorre às tipificações e conceitos assentados no regimento interno do TCU. Assim, quanto às técnicas de fiscalização:

1. levantamento – instrumento que destina ao estudo e conhecimento da instituição, um programa ou sistema;

2. inspeção – verificação in loco;

3. auditoria - uma espécie de fiscalização; 4. acompanhamento;

5. monitoramento.

Segundo as informações de Vieira, há um choque de correntes dentro do próprio tribunal, assim como ocorrera na CGU em passado recente, quando havia uma corrente que defendia não haver necessidade de examinar a contabilidade quando o trabalho realizado tivesse por base o resultado dos programas.

Para Vieira, isto é uma falácia:

[...] não há como fazer uma análise de performance sem ter uma base forte de conformidade, de compliance. Não dá para trabalhar com coisas diametralmente opostas. Até é compreensível que em um primeiro momento - como um processo de expansão, de implementação da filosofia de desempenho - você até tentasse afastá- la um pouco de compliance para que o negócio firmasse. Até é compreensível, mas não é 100% aceitado porque as próprias normas internacionais de auditoria dizem – não importa o foco da auditoria, seja ela de performance ou de desempenho - qualquer auditoria de performance tem uma base que é a conformidade. Então, são coisas integradas. Esse regramento pode ser encontrado na norma da INTOSAI, AICPA, GAO. Todos eles falam a mesma coisa.

Neste sentido, sob a perspectiva da Auditoria Governamental determinada situação pode ser analisada sob dois focos no TCU, o paradoxo da análise de contas também é integrado por diversas correntes. Com relação a esse impasse, Vieira comenta:

Algumas correntes defendem que as contas não seriam o melhor fórum, o melhor lócus para discutir a avaliação de gestão. O foco era julgar as contas do gestor como regulares, regulares com ressalvas ou irregulares, contudo, sem discutir avaliação da sua gestão. A outra corrente, a qual eu me alinho, acredita que a Prestação de Contas é o momento ideal não só para examinar a conformidade das ações do gestor com as normas quanto tratar de questões relacionadas à avaliação da gestão. Na verdade a despeito de haver essas duas correntes no Tribunal, de alguma forma, a segunda corrente ganhou. Cabe frisar, a corrente que defendia a conformidade no sentido literal - o gestor é regular, regular com ressalvas ou irregular, sem adentrar no mérito de aperfeiçoamento e de melhorias gerenciais – não foi exitosa, uma vez que a Instrução Normativa 47 traz em seu texto que o Processo de Contas deve ser submetido ao exame de conformidade (no sentido amplo) e de desempenho.

O que se depreende deste contexto é que invariavelmente ou independentemente do tipo de auditoria realizado, seja Auditoria de Gestão ou por Programas, a CGU, sob a

necessidade de cumprir o seu papel, deve executar as ações necessárias e efetivar todos os tipos de controles sob sua competência, sejam eles internos, do gasto, da arrecadação ou mesmo controles tutelares que visem preservar a coisa pública.

Por fim, a Tabela 19 contempla o resumo das principais abordagens, por entrevistado, quanto ao papel da Auditoria Governamental.

Tabela 19 – Atuação do Controle Interno

Entrevistados Atuação do Controle Interno

Entrevistado 1 Admite-se a secundariedade do exercício do controle do gasto em

relação ao controle da arrecadação. Entrevistado 2

(Vasconcelos)

O resultado das auditorias e fiscalizações será efetivo quando tratado como fonte auxiliar de dados pelo gestor público.

Entrevistado 5 (Vieira)

Paradoxo da Auditoria Governamental: avaliar a gestão por meio de Fiscalização ou através do processo de Prestação de Contas.