Parecer PGFN/CAT 2.458/2012: análise do entendimento consolidado da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional sobre o sigilo fiscal

O Parecer 2.458/2012 da Coordenação-Geral de Assuntos Tributários da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional orienta a atuação dos procuradores da Fazenda Nacional a respeito do sigilo fiscal. Trata-se de conjunto de recortes de vários pareceres, portarias e atos interpretativos anteriores do órgão sobre questões relacionadas ao sigilo.

A maior parte do documento procura delimitar as situações em que informações podem ser compartilhadas com administrações fiscais de outros países ou com outros órgãos públicos brasileiros.96 Apenas o capítulo “C” traz maiores

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Disponível em <http://dados.pgfn.fazenda.gov.br/dataset/pareceres/resource/24582012> Acesso em 9.5.2013.

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O parecer divide-se nos seguintes capítulos: A – Do Sigilo Fiscal nos Atos Internacionais de Intercâmbio de Informações Fiscais; B – Do Sigilo Fiscal nas Requisições de Informações Fiscais por Diversas Autoridades, Órgãos e Organismos; a) Requisições de Informações pelo Ministério Público Federal: b) Requisições de Informações pelo Ministério Público Estadual c) Requisições de Informações pelo Departamento de Polícia Federal; d) Requisições de Informações pelas Casas do Congresso Nacional e por seus membros: e) Requisições de Informações pelo Tribunal de Contas da União: f) Requisições de Informações pela Defensoria Pública da União: g) Requisições de Informações pela Controladoria-Geral da União: h) Requisições de Informações pelo Mercado Comum do Sul – MERCOSUL e por outros organismos internacionais i) Requisições de Informações por Outros Órgãos, Organismos e Autoridades: C – Do Sigilo Fiscal quanto aos Débitos Inscritos em Dívida Ativa da União e Parcelados. D – Outros Aspectos Pertinentes ao Tema do Sigilo Fiscal. Os capítulos “A” e “B” destinam-se a explicar os procedimentos e condições em que a PGFN pode compartilhar informações com administrações fiscais de outros países e com outros órgãos públicos brasileiros, respectivamente. Pouco contribuem para esclarecer quais informações exatamente são protegidas por sigilo fiscal. O capítulo “D” também é de pouco auxílio, pois trata de situações bastante específicas, como a declaração de segredo de justiça para processos judiciais que contenham extratos de Declaração de Operações Imobiliárias e o momento em que se podem encaminhar representações fiscais para fins penais ao Ministério Público.

especificações de quais informações podem ser consideradas protegidas. Nessa linha, dispõe o seguinte:

c) O sigilo fiscal se estende à PGFN e estão sob o pálio do sigilo as informações pessoais e os dados relativos a operações e negócios dos contribuintes (patrimônio, rendimentos e atividades econômicas), quer pessoas físicas, quer jurídicas, fornecidos à Fazenda Publica, por força do disposto no art. 145, §1º, da Constituição Federal;

(...)

f) A emissão gratuita de certidão negativa ou positiva de débitos inscritos em dívida ativa da União é garantia que socorre apenas ao interessado para esclarecimento de situação individual sua, não se estendendo a terceiro; (...)

l) A mera informação de que determinado contribuinte está regular ou não perante a dívida ativa da União é informação de interesse geral ou coletivo. (...) (Grifamos).

Observe-se que, segundo a PGFN, o sigilo fiscal serve para proteger informações sobre operações e negócios dos contribuintes. Guarda relação, portanto, com as hipóteses de sigilo bancário e segredo de negócios, não necessariamente acobertando qualquer tipo de informação que identifique contribuintes específicos. Mas não são apresentados mais argumentos de como a PGFN alcançou tal conclusão.

Sobre a Dívida Ativa, parcelamentos e moratória, o parecer dispõe o seguinte:

e) no que tange aos débitos tributários, forte no indigitado art. 198, §3º, II, do Código Tributário Nacional, não estão acobertados pela garantia do sigilo fiscal os dados constantes do termo de inscrição em Dívida Ativa – art. 202 do Código Tributário Nacional. (Grifamos).

Mais adiante, conclui que:

41. O parcelamento constitui importante instrumento de política tributária. Tem por objetivo a regularização do contribuinte, bem como o aumento da arrecadação de créditos tributários. A par da essencialidade da receita tributária como fonte substancial de financiamento dos gastos governamentais, a divulgação dessas informações reveste-se de interesse coletivo ou geral.

42. Ademais, o parcelamento e a moratória constituem benefícios fiscais postos à disposição dos contribuintes em atraso com seus tributos. Sob tal perspectiva, a divulgação de informações sobre o parcelamento (art. 198, § 3º, III, do CTN) é uma das condições impostas ao sujeito passivo para que possa ser contemplado pelos benefícios fixados pelas leis concessivas do parcelamento, com previsão no próprio Código Tributário Nacional.

(...)

45. Logo, poderão ser divulgadas informações coletadas e processadas de forma global, destinando-se a fins estatísticos, a exemplo do número total de parcelamentos deferidos e valores globais, arrecadação por modalidade de parcelamento, quantificação dos montantes arrecadados pela via do parcelamento, impacto dos programas de parcelamento sobre a arrecadação total, desistência de parcelamentos, migrações para novos parcelamentos, parcelamentos com, e sem, redução de juros e multas, contabilização das receitas arrecadadas que permita identificar o tributo correspondente ao débito objeto de parcelamento, valores recebidos a título de principal daqueles decorrentes da aplicação de multas e juros de mora,

valores relativos à dívida ativa, estoques de créditos a receber oriundos de parcelamentos de débitos, número de optantes (pessoas físicas e jurídicas) por unidade da federação ou município, natureza dos débitos parcelados – tributários e não tributários etc.

46. Poderá, ainda, se divulgar demonstrativo relacionando os parcelamentos deferidos, em que se faça constar os números de inscrição dos beneficiários no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) ou no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), valores parcelados, número de parcelas concedidas, beneficiários excluídos, tal como previsto na Portaria Conjunta PGFN-RFB n. 15, de 2009. Nesse caso, a divulgação de dados individualizados dos débitos parcelados, por sujeito passivo optante, não atingirá sua esfera de privacidade. Trata-se de dados meramente numéricos que, divorciados de um contexto contábil-fiscal mais amplo, em nada revelam a situação financeira ou econômica do sujeito passivo ou o estado de seus negócios e atividades. É uma informação isolada, da qual não se podem extrair senão ilações. Ademais, insista-se, a adesão ao parcelamento é uma faculdade posta à disposição do contribuinte.

(...)

Portanto, em síntese, de acordo com a PGFN: i) informações sobre inscrição na Dívida Ativa não são sigilosas, apenas o detalhamento destas, como a divulgação dos valores devidos pelo contribuinte; ii) informações sobre parcelamento e moratória, contendo, por exemplo, valores parcelados e número de parcelas concedidas, não são protegidas, porque se trata de modalidade de benefícios concedidos aos contribuintes irregulares perante o Fisco, cuja fruição depende da anuência à divulgação desses dados.

O parecer da PGFN “cria” restrições não expressas no art. 198 do CTN, que não excepciona o detalhamento dos valores inscritos na Dívida Ativa, furtando-se de apresentar argumentos que permitam reconstruir os raciocínios dogmáticos que a conduziram a tal conclusão. Essa posição também contradiz a conclusão anterior de que o sigilo fiscal protege apenas informações sobre “operações e negócios” dos contribuintes.

Em relação aos dados sobre parcelamento, a PGFN entende pela possibilidade de ampla divulgação dessas informações, já que divorciadas de contexto contábil- fiscal mais detalhado, pois afirma que não revelam a situação financeira ou econômica do sujeito passivo ou o estado de seus negócios e atividades. A PGFN também entende que a natureza do parcelamento é de “benefício fiscal”, e que, por essa razão, a publicidade é condição com a qual o beneficiário deve anuir previamente para dele usufruir. A despeito disso, não há argumentos claros sobre por que o débito inscrito na Dívida Ativa não objeto de parcelamento é sigiloso, e o mesmo débito, quando parcelado, pode ser divulgado. Há clara contradição entre a interpretação da

PGFN a respeito dos débitos inscritos na Dívida Ativa e aquela referente aos débitos inscritos submetidos a parcelamento tributário.

Além disso, tal entendimento, conforme havia sido adiantado acima, é contraditório com a posição da RFB a respeito da publicidade de informações referentes a benefícios fiscais. Do exposto, observa-se que a PGFN também não utiliza nenhum modelo de racionalidade jurídica específico. Embora o parecer seja mais explicativo e detalhado do que o Manual do Sigilo e do que as respostas a pedidos de informação acima analisadas, também foram identificadas zonas de autarquia na argumentação da PGFN. Há contradições nas posições por ela adotadas, além da criação de parâmetros para interpretação do sigilo sem a exposição de argumentos consistentes, limitando-se a mencionar dispositivos legais como se houvesse absoluta congruência entre o entendimento do órgão e os textos legislativos citados.

4.4. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: análise de decisões do órgão