OS CONSELHOS E A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL
I.II Particularidades históricas e características dos Conselhos de Saúde
Primeiramente, é necessário entender que os Conselhos são órgãos colegiados, espaços coletivos, e sem esta premissa perde-se o objetivo de sua funcionalidade. Por ser um espaço de diálogo, enfrentamento e negociação, subentende-se que seja formado por sujeitos de origens e interesses distintos, sendo condição para justiça em seu funcionamento, a distribuição das cadeiras de conselheiros igualmente entre as partes – o que não vemos acontecer, como, por exemplo, no Conselho do Trabalho, onde os trabalhadores ocupam apenas 1/3 das cadeiras, suprimindo, assim, muitos dos seus direitos e reclames. Os membros da sociedade civil são eleitos por seus pares, os membros do governo são indicados pelo chefe do Poder Executivo. A PUC do Paraná, no dia 20 de julho de 2011 publicou um arquivo simplificado, de página única, dispondo sobre a definição de conselho gestor, e sua abrangência.
Os Conselhos de Direitos ou Conselhos de Políticas Públicas ou Conselhos Gestores de Política Públicas Setoriais, são órgãos colegiados, permanentes, paritários e deliberativos, com a incumbência de Formulação, Supervisão e Avaliação das Políticas Públicas. (...) são criados por Lei, com âmbito Federal, Estadual e Municipal. São conselhos de constituição obrigatória para repasse de verbas federais, com atribuição de formular ou de propor, supervisionar, avaliar, fiscalizar e controlar as Políticas Públicas, no seu âmbito temático: os Conselhos de Assistência Social; os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente; e os Conselhos de Saúde. (PUC-PR, sítio, 20 de julho de 2011)
Os conselhos16 de gestão democrática têm características peculiares que os
16 A nível nacional, segue algumas legislações que criam e regulamentam determinados conselhos: o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) é criado e regulamentado pela Lei n° 8.242, de 12 de outubro de 1991; o Conselho Nacional do Idoso é criado e regulamentado pela Lei n° 8.842, de 4 de janeiro de 1994; o Conselho Nacional de Educação é criado e regulamentado pela Lei n° 9.131, de 24 de novembro de 1995, no art. 7°; o Conselho Nacional da Assistência Social é criado pela Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (LOAS); O Conselho Nacional de Saúde é criado pela Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990, completando
27 distancia das outras formas de conselho, características estas que possibilitam e dão suporte ao funcionamento legal desses aparelhos. São criados em nível municipal, estadual e federal, e compreendem diversos temas e setores da sociedade. Luciana Tatagiba (2005) confirma esta afirmação quando declara que
Os conselhos gestores de políticas públicas constituem uma das principais experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo. Presentes na maioria dos municípios brasileiros, articulados desde o nível federal, cobrindo uma ampla gama de temas como saúde, educação, moradia, meio ambiente, transporte, cultura, dentre outros, representam uma conquista inegável do ponto de vista da construção de uma institucionalização do diálogo entre governo e sociedade – em canais públicos e plurais – como condição para uma alocação mais justa e eficiente dos recursos públicos. (TATAGIBA, 2005, p. 209)
Dependendo da política setorial, sua composição pode ser paritária, ou seja, compreender representantes da sociedade civil e do governo, ou tripartides (como já foi falado a cima do conselho do trabalho), e possui natureza deliberativa, isto é, de decisão sobre determinada política social. Baseando esta afirmativa, Souza (2009), discorrendo sobre a proposta dos conselhos, fala que
(…) são espaços compostos pela sociedade civil e poder público, de caráter permanente, deliberativo e paritário. Dessa forma são compostos por 50% de membros civis e outros 50% compostos pelo governo. (SOUZA, 2009, p.181)
É interessante salientar que alguns conselhos, como os do trabalho, não são paritários, são tripartides, ou seja, tem a sua composição dividida entre representantes dos trabalhadores, do governo e da empresa empregadora, o que por si só deixa o trabalhador em desvantagem. Os conselhos de saúde, como será visto mais à frente, teve sua composição alterada no decorrer do tempo, alcançando, em 2006 a seguinte formação: 25% por representantes do poder público, 25% dos prestadores de serviços de saúde e profissionais da saúde, e 50 % por usuários. Os conselhos de Assistência Social, dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos Diretos do Idoso, são exemplos de conselhos paritários. Independente de sua formação, seu pleno funcionamento pressupõe o controle social sobre as ações do Estado. Neste sentido, Raichelis afirma que:
a Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990 que trata do SUS – vale salientar que a Constituição Federal de 1988, no art. 198 dispõe sobre a descentralização e a participação social na saúde. E, assim, outros conselhos estaduais e municipais são criados, baseando-se nos princípios de democracia participativa e de descentralização do poder decisório.
28 (...) pode se considerar que os Conselhos aparecem como um
constructo institucional que se opõe à histórica tendência clientelista,
patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro. (RAICHELIS, 2009, p.78). Grifo dado pela autora.
O objetivo principal da criação deste aparelho é fazer com que a sociedade realize o controle das ações do Estado por meio da apropriação das informações e do reconhecimento da sua realidade de forma que consiga constatar claramente se determinada política está cumprindo de fato, ou não, o objetivo para o qual foi criada, intencionando a intervenção do conselho caso não esteja. Bem como fazer com que a sociedade seja capaz17 de propor novas políticas sociais, novos parâmetros de atuação, de ação na sociedade, considerando o complexo processo histórico e dialético em que está inserida. Outro objetivo do conselho é, além de fiscalizar, cobrar de fato a execução plena das políticas criadas. Neste sentido, Souza (2009) que:
A novidade estabelecida na concepção de participação social é o controle do Estado realizado por meio de toda a sociedade, circunscrevendo a proposta dos mecanismos de controle social, principalmente, as conferências e os conselhos de política e de direito. (SOUZA, 2009, p. 167 e 168) Grifo da autora.
Uma vez traçadas suas características, finalidades e objetivos é importante trazer à luz a dinâmica dos conselhos, e de que forma pretendem realizar o controle social, ou seja, quais meios são utilizados para efetivar a participação da sociedade no controle sobre as ações governamentais. Bravo (2000) destaca algumas estratégias imprescindíveis para a defesa da esfera pública, para permitir de fato o controle social:
A democratização das informações e serviços; a realização de encontros populares ou pré-conferenciais; a dinamização de conselhos comunitários de saúde e/ou fóruns populares; a mobilização das entidades dos trabalhadores; a construção de planos de ação, com participação dos movimentos populares e trabalhadores da área; a mobilização e/ou iniciativas para modificar a composição dos conselhos não-paritários, garantindo 50% de representação do segmento dos usuários; a articulação entre os conselheiros representantes dos usuários e trabalhadores em saúde; a articulação dos conselhos municipais de uma mesma região, em prol dos serviços públicos que possam ser comuns à população de toda a área; a capacitação dos conselheiros nas perspectiva crítica e
17 Visto o potencial do controle exercido pela sociedade sobre o Estado, esta capacidade de propor, fiscalizar etc., pressupõe formação crítica, informação crítica, reconhecimento de classe, conhecimento da realidade política, econômica e social em que se está inserido.
29 propositiva (BRAVO, 2000).
Para melhor entendimento das particularidades dos Conselhos de Saúde, é necessário entende de onde partiu a necessidade de um conselho para tal política, é necessário entender o contexto e o cenário político, histórico e social da época.
Visto todo o cenário histórico da gênese das discussões a respeito da necessidade de democratizar a gestão pública através da construção de um espaço essencialmente político de articulação democrática dos interesses coletivos – a esfera pública –, e, por conseguinte, a institucionalização dos conselhos de políticas públicas, faz-se necessário, dado o tema proposto, o delinear do caminho trilhado pelos conselhos de saúde durante esse período, dadas as suas particularidades.
Há que se entender previamente que as questões de saúde da
população sempre foram tratadas de maneira imediatista e pragmática, ou seja, remediando os surtos de endemias e doenças que atingiam a população, sempre de forma curativa, nunca preventiva, quanto mais quando se tratava da classe trabalhadora. Apenas na segunda década do século XX, com a chegada dos europeus, que se iniciam as reivindicações por melhores condições de vida fora do trabalho, por um modelo de assistência médica para a população pobre. Por conseguinte, cria-se, em 1923, a Lei Eloy Chaves que institui as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), que asseguravam como benefícios a aposentadoria em caso de invalidez ou velhice, o socorro médico para trabalhadores beneficiados e suas famílias, preços reduzidos de medicamentos e o recebimento de pensão pelos familiares. Eram dirigidas por empresas, e é importante salientar que a primeira CAP era destinada apenas para os ferroviários. Analisando o caminho histórico da consessão/conquista18 de benefícios, é possível detectar que eram de cunho “apaziguador” da relação entre capital e trabalho, a fim de desmobilizar os trabalhadores e particularizar as suas lutas, perdendo todo o caráter coletivo da luta; carregavam o nome de benefícios, negando seu requerimento como direitos sociais;
18 Interessante salientar que, essa relação de concessão e conquista é muito discutida atualmente. De fato o discurso da concessão está entrelaçado aos interesses burgueses, mas sem o contraponto da luta dos trabalhadores, das reivindicações, jamais aconteceriam, logo, as concessões são conquistas da classe trabalhadora. Nenhum burguês daria, por si só, benefícios livremente aos seus funcionários, já que seu objetivo é explorá-los a fim de acumular a mais valia do seu trabalho. É importante perceber que todo o período de embates dos trabalhadores teve papel fundamental para as conquistas da classe, e que não há como dizer que tal direito foi concessão da burguesia, ignorando o protagonismo da luta da classe trabalhadora, sem a qual não haveria conquistas.
30 salienta-se que todos os benefícios concedidos aos trabalhadores eram focalizados principalmente nas profissões necessárias ao avanço capitalista – primeiro os ferroviários, posteriormente os marítimos etc. –; e deixavam do fora os trabalhadores rurais, visto que as oligarquias agrárias não permitiam que os benefícios se estendessem ao campo. Couto (2006) sinaliza que “esse corte de inclusão deu-se ainda numa realidade onde a maioria dos trabalhadores estava vinculada ao trabalho rural e, portanto, desprotegida” (p. 96).
Couto (2006) elucida o período da tomada de poder de Getúlio Vargas como um período em que se buscava uma “harmonização”19
entre trabalhadores e empregadores, e para isso criou-se um “sistema corporativo, por meio da legislação de sindicalização” (p.95). As respostas dadas às reivindicações eram como que pequenos extintores de incêndio utilizados para apagar um incêndio de imensurável proporção: apaga-se os pequenos focos de fogo, mas não se extingue o problema. Segundo a autora,
Vargas investiu na formulação de legislações que foram delineando uma política baseada na proposta de um Estado social autoritário que buscava sua legitimação em medidas de cunho regulatório e assistencialista. Essas características apontam a conformação inicil de um sistema de proteção social de tipo conservador ou meritocrático-particularista, com fortes marcas corportativas e clientelistas na consagração de privilégios e na consessão de benefícios. Passaram a ser critérios de inclusão ou exclusão nos benefícios sociais a posição ocupacional e o rendimento auferido. Estes critérios colocaram somente os trabalhadores urbanos em posição de privilégio, pois sua vinculação ao mercado formal de trabalho era a garantia de inserção nas políticas sociais da época. (COUTO, 2006, p.96)
São criados os Institutos de Aposentadoria e Pensões, dirigidos por sindicalistas20. De 1933, quando criou-se o IAP dos Marítimos, até 1938, foram criados vários institutos, sempre direcionados às profissões necessárias ao
19 O que demonstraque a revolução de 1930 não passou de um golpe de Estado, mascarado de revolução, num momento em que a luta dos trabalhadores por melhores condições de vida e de trabalho se encontrava numa crescente visibilidade, a ponto de não poder ser ignorada. Juntou-se a isto a crise econômica mundial. Prato cheio para a burguesia capitalista remoldar os entornos sociais e econômicos, definindo de uma vez por todas o capitalismo como ordem vigente, e suprimindo a voz dos movimentos sociais não mais apenas com violência e repressão, mas com políticas de benefícios e conseções, que faziam com que os trabalhadores perdessem de vista as questões coletivas.
20 Couto (2006) salienta que “ao institutos constituíram-se em espaço privilegiado para a manutenção do controle dos trabalhadores, pois embora fossem geridos com paridade entre empregados e empregadores, a presidência era constituída por indicações do governo, que assim, tinha poderes para intervir na administração dos recursos da categoria” (p.97).
31 capitalismo, como o IACP, dos comerciários, o IAPB, dos bancários, IAPI dos industriários, o IAPTTC dos trabalhadores do transporte de carga, e o IPASE, dos servidores civis. Agora, estavam inclusos os trabalhadores marítimos (ainda comtemplando prioritariamente os trabalhadores necessários à consolidação do capitalismo). Era necessária a formalidade empregatícia, e o acúmulo se dava mediante contribuição, e era de valor diferente, segundo a profissão do trabalhador e o salário recebido – o que dava continuidade à característica segregadora das políticas de saúde. É importante frisar que os trabalhadores informais não eram sindicalizados, portanto não tinham voz ativa na reivindicação de direitos de melhorias nas condições de trabalho e vida. Só eram “ouvidos” os trabalhadores formais, ou seja, os que estavam sob proteção dos seus referidos sindicatos.
A Constituição de 1934 traz pouquíssimos avanços nos direitos sociais referentes à saúde, seu peso maior era sempre sobre a previdência e educação – sempre em direção ao mercado de trabalho. A Constituição de 1937, que termina por instaurar de fato a ditadura de Vargas, e dá início ao que se chama Estado Novo, não só não traz avanços sobre a questão da saúde, como limita os direitos políticos e civis, impedindo manifestações públicas, censura prévia à imprensa, ao cinema, ao teatro e ao rádio. Sua linha de ação era voltada “para a arena dos direitos sociais, entendidos como necessários ao processo de industrialização em curso no país” (Couto, 2006). Vale frizar que os direitos sociais expressam-se pelo direito à saúde, ao trabalho, à educação, à assistência e à previdência, mas que os mais evidenciados sempre foram os que beneficiavam diretamente a acumulação do capital pela burguesia. Tenta-se, por meio dos direitos sociais, dar elementos necessários para a existência do trabalho sem que se gaste com isso mais que o necessário, de forma que mantenha a produção e reprodução da força de trabalho sob condições precárias e vida e trabalho, ou seja, os maiores investimentos nos direitos sociais sempre foram direcionados à previdência, à saúde do trabalhador formal e da sua família, à educação e preparação da mão-de-obra, à assistencialização do serviço aos demais trabalhadores etc.
Em 1943, com a criação da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), Vargas cria uma imagem do “cidadão”, aquele que possui sua identidade profissional, a carteira de trabalho. Quem não possuía a carteira de trabalho, ou seja, quem estivesse no mercado informal ou estivesse desempregado não era
32 considerado cidadão. As políticas sociais do período eram executadas apenas sob caráter emergêncial e paliativo para esta faixa da população. Seu exercício era repleto de traços clientenlistas e paternalistas.
A entrada do Brasil na Segunda Guerra Mundial deixa um quê que questionamento por parte da sociedade, enfraquecendo o autoritarismo de Vargas, e dando bases para movimentos reivindicatórios pelo retorno da democracia e do governo constitucional. Todo esse momento culmina na deposição de Vargas, seguindo-se de governos de “características trabalhistas democráticas trabalhistas de orientação populista” (Couto, 2006). O atendimento sempre centralizado na saúde do trabalhador, nas relações trabalhistas e na provisão das condições necessárias para a sobrevida da classe trabalhadora. A Constituição de 1946 retrata isso, mas também devolve ao cidadão direitos fundamentais de exercício mobilizações públicas, greves etc.
Todo esse aparato histórico é necessário para entender as condições em que são criados os Conselhos, e também tanto o alargamento das suas potencialidades quando dos impedimentos do seu pleno funcionamento. A Lei n° 378, de 13 de janeiro de 1937, institui o Conselho Nacional de Saúde e reformula o Ministério da Educação e Saúde Pública, porém, o CNS só terá legislação própria em 1954, quando o Ministério da Educação se separa do da Saúde Pública, e é regulamentado pelo Decreto n° 34.347, de 08 de abril de 1954, para a função de assistir ao Ministro de Estado na determinação das bases gerais dos programas de proteção à saúde. O CNS era composto por 17 membros e as funções de secretaria eram exercidas por servidores do próprio Ministério da Saúde. Em 1959, o Decreto n.° 45.913, de 29 de abril de 1959, aumentou o número de conselheiros para 2421.
Em 1948, no governo de Eurico Gaspar Dutra, foi criado o Plano Salte, com grandes potencialidades para a área da saúde, porém ficaram apenas no plano do discurso, devido à insuficiência dos recursos diante das demandas (Couto, 2006, p 107). De 1940 a 1964, o que estava em pauta nas discussões sobre a saúde era a unificação dos IAPs, ou seja, sem segregação dos trabalhadores por profissão e remuneração/contribuição. Porém, o que se demandava era mais do que isso. Todo o período da República Velha, Estado Novo, redemocratização, pupolismo,
21 Informações retiradas do sítio do Conselho Nacional de Saúde: http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/historia.htm
33 governos desenvolvimentistas, tudo isto acarretou um amadurecimento nos corredores da mobilização e da organização dos trabalhadores. A volta do direito à livre mobilização e manifestação pública, com o apoio do sindicato, traz à tona um momento rico de organização da classe trabalhadora, reivindicando maior atenção e investimento na área dos direitos sociais – sendo a oscilação do poder aquisitivo do salário mínimo, transcorrente entre as décadas de 1950 e 60, bastante determinante, segundo Couto, para impulsionar o perfil combativo dos movimentos sociais da época. A autora ressalta a importância de alguns organismos intersindicais da década, e dentre eles está o Conselho Intersindical do Trabalhadores do Estado de São Paulo, criado em 1958.
Em 1960 cria-se a Lei Orgânica da Previdência Social, Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960, que unifica os IAPs (unificação esta que só se materializa em 1967), porém mantém ainda de fora uma grande parcela da população – inclusive os trabalhadores rurais –, pois só abrangia [ainda] os trabalhadores regidos pela CLT. O Decreto n.° 847, de 5 de abril de 1962, reafirmou a finalidade do Conselho de atuar como assistente do Ministro de Estado da Saúde, e o número de conselheiros passou para 27.
Os dois governos de João Goulart foram bastante proeminentes no quisito movimentos sociais e atenção às massas, principalmente o segundo, marcado pelas promessas de reformas diversas, inclusive uma reforma na saúde, de acordo com as necessidades da população, e ainda a reforma agrária. Fato é que, se por inocência ou por coragem, Jango consegue o apoio das massas, porém, a elite capitalista burguesa jamais permitiria tal cumprimento – emergindo o golpe militar em 1964, dando início à um período de vinte anos de ditadura, aviltamento dos direitos etc. Segundo Couto,
Os militares assumiram o poder, no Brasil, a partir do golpe de 1964, com a proposta de acabar com o período do governo populista, erradicar o fantasma do comunismo e transformar o Brasil em uma grande potência nacional. [E ainda acrescenta que] O Brasil, como demonstram os dados históricos trabalhados desde o tempo da Colônia, era um país refratário à participação popular, e o período que antecedeu à ditadura militar foi marcado, intensivamente, por manifestações populares que buscavam sustentação para as reformas necessárias à melhoria da qualidade de vida da população. Essas manifestações foram os ingredientes que contribuíram para que o golpe fosse realizado com o apoio das classes médias, das forças conservadoras e dos interesses do capital estrangeiro no país. (Couto, 2006, p 119 e 120)
34 Na segunda metade da década de 1960 é criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), com propósito de prestar assistência médico-dentária aos trabalhadores formais e seus familiares. Cresce a demanda, mas a oferta é escassa, o que abre precedente para vínculos com a rede de saúde privada, acionada mediante pagamento do governo pelos serviços prestados à população – esse trabalho de repasse de verba é intermediado posteriormente pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), criado em 1978.
Em 1967 é instituída uma nova Constituição, cerceando os direitos civis e