UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
DEPARTAMENTO INTERDISCIPLINAR DE RIO DAS OSTRAS CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
ALUNA:
JENIFER MASCARENHAS SANTOS GOMES
Conselhos de Saúde: espaços de cooptação, consenso ou disputa?
Elementos para a discussão sobre o Conselho de Saúde Municipal e bases para um debate sobre a participação social na contemporaneidade.
Rio das Ostras – RJ 2014
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
DEPARTAMENTO INTERDISCIPLINAR DE RIO DAS OSTRAS CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
ALUNA:
JENIFER MASCARENHAS SANTOS GOMES
Conselhos de Saúde: espaços de cooptação, consenso ou disputa?
Elementos para a discussão sobre o Conselho de Saúde Municipal e bases para um debate sobre a participação social na contemporaneidade.
Rio das Ostras – RJ 2014
AGRADECIMENTOS
Ao meu Deus, eu sei que foi Ele quem me proporcionou todas as experiências ao longo do curso, foi Ele quem me permitiu a melhor de todas as experiências, a maternidade. A Ele toda a honra que eu puder dar a alguém.
Aos meus pais e irmã, por nunca, nem por um segundo sequer, ter desistido de mim, dos meus sonhos. Vocês são fantásticos e qualquer expressão, quer seja oral ou escrita, ainda é pouca se comparada ao tamanho da minha gratidão.
Ao meu esposo, que não me proporciona apenas momentos de amor, mas de amizade, lealdade e incentivo. A você todo o meu amor, carinho, respeito, companheirismo e consideração. Obrigada por tudo! Que tenhamos a vida inteira juntos para que eu possa retribuir.
Aos meus pequenos que, mesmo sendo tão pequenos, foram pacientes e maravilhosos com a mamãe. A vocês não apenas agradeço, mas oferto tudo o que tenho, o que sou e o que um dia conquistarei. Vocês são, sem dúvida, a minha vida, a razão da minha persistência e resistência. Amo vocês mais que a mim.
À minha saudosa avó, Maria Aparecida de Souza Mascarenhas, meu exemplo de amor, dedicação, de vida e integridade. Sempre buscou a justiça, me ensinou que vale a pena lutar pelas nossas convicções. Morro de saudades todos os dias.
Ao incansável professor Matheus Thomaz, que abraçou a minha causa e foi muito companheiro neste processo final. Sua compreensão e genialidade foram imprescindíveis para a conclusão deste momento.
À professora Renata Cardoso que, mesmo sem ter o compromisso, esteve tantas vezes presente na minha vida para me abençoar.
Ao professor Edson Teixeira, que aceitou prontamente fazer parte da banca examinadora. Seu posicionamento e visão de mundo muito me influenciam.
Ao querido professor Juan, que sempre esteve acessível para qualquer situação, e sempre foi muito carinhoso com a minha filha.
À professora Clarice da Costa Carvalho, exemplo de cordialidade, força e postura profissional. Que a sua doçura e atenção sejam eternas.
Aos professores que abriram suas salas de aula para a minha pequena.
À minha querida supervisora de estágio, Ana Paula R. da Cruz, que tão atenciosamente me recebeu, e que é um exemplo de inteligência, profissionalismo e competência.
Que todos vocês se sintam abraçados nesse momento. Levarei vocês eternamente.
This course conclusion work aims to analyze the situation of social participation in contemporary Brazil from historical and dialectical determinations characteristics of society. Will be portrayed the three main perspectives, or chains, which sets the arena of discussion about the current advice. Are based on the views of Althusser, Gramsci and Habermas, which differ fundamentally, as appropriate the different categories to perform the analysis. Later there will be a deepening in the reality of the Municipal Council of Rio das Ostras Health, pointing their limits and potential. Will be problematized issues as its agenda, the bureaucratization of the provision of empirical data and not empirical, and their subordination to the City Health Department. Finally, the work aims to contribute to the discussion on social participation in Brazil in order to understand that the parameter to base their discussions must be critical, realistic and hopeful, based on the achievements of the working class throughout its historical class struggle. Keywords: Health Council. Social participation. Social inequality. Rio das Ostras.
JENIFER MASCARENHAS SANTOS GOMES
Conselhos de Saúde: espaços de cooptação, consenso ou disputa? Elementos para a discussão sobre o Conselho de Saúde Municipal e bases para um debate sobre a participação social na contemporaneidade.
Monografia apresentada ao Curso de Graduação em Serviço Social da Universidade Federal Fluminense – Polo universitário de Rio das Ostras como requisito parcial para a obtenção do Grau de Bacharel.
Aprovada em 24 de junho de 2014.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________________ Orientador Me. Matheus Thomaz da Silva
UFF – PURO
___________________________________________________________________ Prof. Dr. Edson Teixeira
UFF – PURO
___________________________________________________________________ Profa. Me. Renata Cardoso
UFF – PURO
Rio das Ostras 2014
RESUMO
Este trabalho de conclusão de curso pretende analisar a situação da participação social no Brasil contemporâneo a partir das determinações históricas e dialéticas características da vida em sociedade. Serão retratadas as três principais perspectivas, ou correntes, que se põe na arena da discussão sobre os conselhos atualmente. São baseadas nas visões de Althusser, Habermas e Gramsci, que se diferenciam fundamentalmente, visto que se apropriam de diferentes categorias para realizar a análise. Posteriormente será realizado um aprofundamento na realidade do Conselho Municipal de Saúde de Rio das Ostras, apontando seus limites e potencialidades. Serão problematizadas questões como sua agenda, a burocratização da disposição dos dados empíricos e não empíricos, bem como sua subordinação à Secretaria Municipal de Saúde. Por fim, o trabalho visa contribuir para a discussão sobre a participação social no Brasil, de forma a entender que o parâmetro para fundamentar as discussões tem de ser crítico, realista e esperançoso, com base nas conquistas da classe trabalhadora ao longo de sua histórica luta de classes.
Palavras Chave: Conselho de Saúde. Participação social. Desigualdade social. Rio das Ostras.
Lista de Siglas
BPC – Benefício de Prestação Continuada de Assistência Social CAPs – Caixas de Aposentadoria e Pensão
CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas FHC – Fernando Henrique Cardoso
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INAMPS – Instituto Nacional de previdência Social IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social SEMBES – Secretaria de Bem Estar Social SEMED – Secretaria Municipal de Educação SEMUSA – Secretaria Municipal de Saúde SUAS – Sistema Único de Assistência Social SUS – Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO _____________________________________________________ 9 CAPÍTULO I ______________________________________________________ 14 I.I Antecedentes históricos ___________________________________________ 14 I.II Particularidades históricas e características dos Conselhos de Saúde _______ 26
CAPÍTULO II ______________________________________________________ 43 II.I O otimismo de Habermas e o pessimismo de Althusser __________________ 44 II.II A perspectiva Gramsciana a respeito dos Conselhos ____________________ 52
CAPÍTULO III _____________________________________________________ 61 III.I Histórico da Saúde no município e formação do Conselho de Saúde _______ 62 III.II A participação social no cenário contemporâneo: limites e potencialidades de uma democracia participativa numa conjuntura neoliberal ___________________ 72
CONSIDERAÇÕES FINAIS __________________________________________ 82 BIBLIOGRAFIA ___________________________________________________ 84 SITIOS VISITADOS ________________________________________________ 87
1 Folha de rosto
2 Folha de aprovação
3 Ep. Peq.
4 Agradecimentos
5 Resumo
6 Abstract
7 Siglas
8 Sumário
9 INTRODUÇÃO
Dada a proposta do desenvolvimento de um trabalho que compreendesse parte do acúmulo teórico e prático de toda uma graduação – tarefa esta muito importante para um sujeito que terá, em pouco tempo, sobre seus ombros o legado de exercer uma profissão tão peculiar como é o Serviço Social –, penso ser fundamental discorrer sobre as potencialidades e os limites da democracia participativa no país atualmente. Visto que o assistente social é um profissional capacitado para trabalhar direta ou indiretamente na construção e execução de políticas sociais e públicas1, e ocupa muitas vezes essa função de executar, analisar, construir e propor mudanças nestas, a discussão sobre a polêmica que cerca hoje os aparelhos de controle social democrático passar a ser bastante coerente e necessária à categoria. Vale sinalizar aqui o sentido da expressão “controle democrático” tendo por base a análise da autora Rodriane O. Souza2
(2009, p.168-170), quando esta faz alusão aos diversos significados para esta expressão – como, por exemplo, o controle do Estado sobre a sociedade. Neste caso particularmente o controle social é o controle da sociedade sobre as ações do Estado, do governo.
Para entender o que se passa nos entremeios políticos, os fundamentos da razão da despolitização e desmobilização da maior parte da sociedade, da alienação massiva, faz-se necessário muito mais que um simples trabalho de conclusão de curso. A intenção deste material é, sim, trazer à luz algumas destas categorias, mas principalmente expor a opinião de conceituados autores de Serviço Social no que diz respeito ao tema, de forma que seja possível refletir sobre a realidade conformadora e silenciadora em que a sociedade brasileira está inserida.
1 Tendo por base o material de Paulo Figueiredo no I Seminário Estadual de Políticas Públicas e Controle Social (2008), que por política pública entende: “Conjunto de decisões ou de não decisões, inter-relacionadas, concernentes à seleção de metas e aos meios para alcançá-las, visando o atendimento de demandas públicas e de interesse coletivo, de acordo com uma situação específica”. E por política social entende-se: “Conjunto de medidas tomadas visando melhorar ou mudar as condições de vida material e cultural da sociedade ou parcela da sociedade, buscando uma progressiva tomada de consciência dos direitos sociais e tendo em conta as possibilidades econômicas e políticas num dado momento”.
2 A autora, neste trecho referenciado, faz alusão aos muitos possíveis sentidos da expressão “controle social”. Tais como: “o controle do Estado ou empresariado sobre a população” (p.168); “dominação social voluntária e planejada para cumprir determinada função na sociedade” (p. 168, apud Carvalho, 1995:9); “conjunto de valores e normas utilizado para a resolução de conflitos entre indivíduos ou grupos, com vistas à manutenção da opinião de um grupo majoritário” (p.169). De toda a forma, a concepção de controle social que atravessa séculos, é o controle do Estado sobe a sociedade, política, ideológica e economicamente. Porém, não é para esta forma de controle social que se aponta neste trabalho, e sim para o controle da sociedade sobre as ações estatais, governamentais, ou seja, o controle social exercido pela sociedade sobre o Estado.
10 Analisar a situação atual da democracia participativa no Brasil não é, sequer de longe, uma tarefa fácil, pois implica um olhar bastante crítico e atento sobre a realidade. Isto, porque é uma temática carregada de determinações, de perspectivas e contradições, dada a característica histórico-dialética da sociedade3. Neste sentido, a fim de tentar compreender esse processo de democratização, é preciso romper com as visões pragmáticas e imediatista que acabam por ignorar e suprimir a complexidade das relações sociais, das determinações políticas e econômicas históricas. Faz-se necessário romper com o conservadorismo, com a dominante cultura sócio-política antidemocrática4, a fim de ampliar os contornos estritos e estreitos que tal perspectiva delineia em torno da história da sociedade. Desta forma, é possível compreender, ainda que inicialmente, a gênese da discussão sobre a democratização do Estado, o potencial dos aparelhos criados para tal e os limites e obstáculos existentes neste caminho até a democratização – caminho este trilhado hoje ainda.
Embora a positivação dos direitos em Lei, como aconteceu com a Constituição de 1988, por exemplo, fosse uma grande conquista, não garantiu a plena execução dos mesmos. Ou seja, é preciso entender que a normatização por si só não garante a efetivação do direito, ou, no caso, o pleno funcionamento dos instrumentos de controle social democrático. Não basta instituir os conselhos gestores de políticas públicas, porque no papel são, de fato, muito promissores e com grande potencial democrático. Há que se pensar meios de garantir o seu pleno funcionamento, o que se faz uma tarefa mui árdua, principalmente se tratando de uma sociedade enraizada no capitalismo, com sua história repleta de repressão, opressão, violência, relações clientelistas dentre outras características que só dificultam o exercício da cidadania, a consciência de classe, a mobilização social e, por conseguinte, a apropriação dos instrumentos de controle democrático pela sociedade. Sobre isso, Guerra (...) afirma que “o que se põe no Brasil não é apenas
3 Uma das categorias que acabam por caracterizar a vida em sociedade é a cotidianidade, insuprimível, segundo José Paulo Netto, que, baseando-se em Lukács, apresenta as determinações fundamentais da cotidianidade: a heterogeneidade, a imediaticidade e a superficialidade extensiva. E as chama de “componentes ontológico-estruturais da vida cotidiana”, de forma que não se separa do homem, de sua origem enquanto ser social (NETTO,1996, p. 66 e 67). Ou seja, o homem reproduz ontologicamente e historicamente as determinações da cotidianidade, estabelecendo relações [seja com a natureza ou com outros seres humanos] a partir destes preceitos.
4 GUERRA, Yolanda. “Direitos Sociais e Sociedade de Classes: O Discurso do Direito a ter Direitos”. In: FORTI, Valéria & GUERRA, Yolanda (org.) “Ética e Direitos: Ensaios Críticos” Coletânea Nova de Serviço Social, 2° Ed. Revisada, Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2010; apud Netto, 1986, p. 18.
11 o reconhecimento legal-positivo dos direitos, mas a luta para efetivá-los, ou seja, a passagem do formal para o real, em outras palavras, do âmbito jurídico formal para o da sua realização” (GUERRA, 2010, p. 45). Neste sentido, sobre a potencialidade da Constituição Federal de 1988 Netto traz que se pôs no Brasil a possibilidade de levar no plano jurídico, à redução das taxas de exploração e, no plano político, à construção de mecanismos democráticos de controle social capazes de contrarrestar as práticas de manipulação política mais grosseiras. Ainda nas palavras de Netto, a Constituição de 1998 colocava-se como arcabouço jurídico-político para implantar, na sociedade brasileira, uma política social compatível com as exigências de justiça social, equidade e universalidade (Netto, 1998:77 e 78)
Dessa forma, abre-se o leque de possibilidades para que o Estado garantisse “os direitos sociais universalizados e a vigência de políticas sociais compatíveis com a justiça social, equidade e universalidade” (GUERRA, 2010, p. 46).
É possível notar que a partir da Constituição Federal de 1988 se desenha um duplo caminho para o exercício da democracia participativa no Brasil: o caminho da normatização e institucionalização, e o caminho das reais condições para a efetivação e funcionamento desta. A origem destes caminhos é a mesma: o cenário de lutas incansáveis da classe trabalhadora pela democratização do Estado e dos seus aparelhos e pela construção de meios que não apenas permitissem a visualização do desenrolar das políticas públicas e sociais, mas que também fosse propositivo, com caráter deliberativo, ou seja, que conferisse à sociedade a oportunidade de controlar as ações do Estado sobre a conjuntura política e econômica, bem como intervir e propor novas políticas sociais, fiscalizar seu cumprimento e avaliar os produtos destas.
Primeiramente configura-se o caminho da normatização, da regulamentação, da institucionalização da organização social, do controle democrático. São criados instrumentos5 a fim de possibilitar a participação da sociedade nas decisões do Estado – dentre eles os conselhos gestores de políticas públicas, referendos, conferências etc. Considerando este berço de inconformação social diante da
5 Nas últimas décadas, principalmente em virtude do movimento constituinte, novos meios de reconhecimento e promoção da vontade coletiva foram formalizados. Destacam-se, entre estes, referendos, plebscitos, ações civis públicas, leis de iniciativa popular, audiências públicas, fóruns temáticos, orçamentos participativos e conselhos gestores. Alguns, porém, não comportam a deliberação pública. Outros destinam-se a fins precisos e possuem vigência temporária. (OLIVEIRA; PEREIRA; OLIVEIRA; Os conselhos gestores municipais como instrumentos da democracia deliberativa no Brasil. Cadernos EBAPE.BR, v. 08, n° 3, artigo 3, p. 423, Rio de Janeiro, Set. 2010)
12 realidade de um Estado autoritário e repressor, visualizar a materialidade da transformação normativa, presenciar a construção destes aparelhos, deve ter gerado na sociedade expectativas intensas sobre a efetivação da democracia no país.
Concomitantemente, e também posteriormente, se configura o caminho do fazer cumprir, do efetivar plenamente suas atividades de forma que sejam cumpridos os propósitos para os quais foram criados tais instrumentos. Os aparatos para o exercício da democracia já estão postos, basta que sejam ocupados, que cumpram sua função. Só que não é bem isto que acontece, pelo menos não como deveria ser – o que será tratado nos capítulos a seguir. O funcionamento real dos instrumentos de participação e controle social sofre não apenas influência da história da sociedade, mas também se depara com o neoliberalismo adentrando com tudo aos portões da política e da economia, fazendo com que se esfriassem os ânimos da sociedade no que diz respeito às mobilizações, aos sindicatos, aos movimentos sociais.
Neste sentido, este trabalho se propõe a fazer uma reflexão sobre esta polêmica em torno dos instrumentos de participação social, porém, limitando-se ao foco nos Conselhos de Saúde, e, num dado instante, no seu funcionamento no município de Rio das Ostras.
Tendo por base esta discussão e as proposições já apresentadas, a metodologia utilizada para a construção deste trabalho se iniciou pela pesquisa dos documentos legais que legislam sobre o tema sugerido e por uma intensa pesquisa bibliográfica, a fim de selecionar os autores que mais contribuem para esta abordagem na tentativa de cobrir os diferentes posicionamentos existentes. Também foi realizada uma tentativa de pesquisa documental do Conselho Municipal de Saúde de Rio das Ostras, a fim de obter um panorama da realidade atual da instituição, sua composição, seus andamentos, alcances e o que tem sido deliberado atualmente, mas que foi prejudicada por trâmites burocráticos.
O primeiro capítulo traz o cenário histórico que precede a criação dos Conselhos nos moldes da Constituição de 1988, compreendendo o contexto histórico político, econômico e social que baseia e impulsiona o surgimento destes, assim como as bases legais que sustentam a existência e o funcionamento destes aparelhos. O período repressor da Ditadura Militar, somado às crises do capital, e, por outro lado, a surpreendente organização e mobilização da sociedade em busca
13 de melhores condições de vida e trabalho, além do resgate da liberdade no sentido mais simples da palavra, são objetos de estudo deste capítulo. Para além da gênese dos conselhos, será tratada sua finalidade e objetivos, pautados na definição das expressões “controle social” e “participação social”, bem como os instrumentos dos conselhos utilizados para efetivar o controle da sociedade sobre as ações do Estado, possibilitando, para além do controle puro e simples, a interferência da sociedade na formulação e avaliação das políticas sociais – por meio da representação. Também serão tratadas as particularidades históricas dos Conselhos de Saúde, suas legislações específicas e sua relação com o movimento de Reforma Sanitária da década de 1970.
No segundo capítulo serão apresentadas as diferentes concepções a respeito dos Conselhos, como espaço de participação social. Primeiramente serão abordadas as visões de Althusser e Habermas, que expressam visões pessimistas e extremamente otimistas respectivamente, e ainda trataremos especificamente da visão de Gramsci a respeito do espaço dos Conselho, seus limites e suas potencialidades.
No terceiro capítulo será realizado um breve histórico do município, e será mapeado o conselho de saúde do município de Rio das Ostras, as políticas articuladas, seus representantes e agenda de trabalho. A partir disto, ainda no terceiro capítulo, será realizada a problematização do conselho citado a partir dos dados conseguidos. E ainda será tratada a questão da participação social no cenário contemporâneo, suas limitações e seus potenciais.
Dito isto, a expectativa é que este Trabalho de Conclusão de Curso não apenas resulte numa aprovação acadêmica, mas principalmente contribua para uma reflexão crítica da realidade da democracia participativa no Brasil hoje, assunto de tamanha importância aos sujeitos que pretendem exercer sua cidadania e almejam um futuro romper dos grilhões que atam a sociedade à conformação, à alienação e ao silêncio.
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CAPÍTULO I
OS CONSELHOS E A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL
I.I Os antecedentes históricos
Não há como falar da origem dos conselhos sem antes alargar o olhar às décadas que a antecede, considerando que sua proposição, regulamentação e funcionamento é resultado do processo histórico das tensões entre Estado e sociedade nesses períodos pré-ditadura, ditadura militar e pós-ditadura.
O período que antecedeu a ditadura militar foi marcado por uma intensa mobilização popular em prol das reformas necessárias à diminuição da desigualdade social. As classes subalternas estavam num momento de organização tal que elevou sua voz aos governantes. E essa visibilidade, com o auxílio dos aparelhos de controle ideológico do Estado, e, com papel fundamental, da Igreja Católica, foi determinante para a organização e planejamento do golpe militar. Segundo Couto (2006),
O Brasil, como demonstram os dados históricos trabalhados desde o tempo da Colônia, era um país refratário à participação popular, e o período que antecedeu a ditadura militar foi marcado, intensivamente, por manifestações populares que buscavam sustentação para as reformas necessárias à melhoria da qualidade de vida da população. Essas manifestações foram os ingredientes que contribuíram para que o golpe fosse realizado com o apoio das classes médias, das forças conservadoras e dos interesses do capital estrangeiro no país (p. 119 e 120).
Depois de vários discursos motivadores a respeito das reformas de base necessárias6 para a diminuição da desigualdade social, o ex-presidente João Goulart7 foi retirado do poder num golpe militar, em 1964. A sociedade não somente
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A saber, as reformas seriam: agrária, administrativa, eleitoral, partidária, bancária e tributária.
7 O ex-presidente João Goulart, após “andar” com alguns socialistas, assume um discurso diferenciado, onde fala a diversas categorias protestantes sob um projeto de reformas de base, de justiça social, de distribuição mais justa da riqueza socialmente produzida. Um exemplo foi o discurso que ele fez em 17 de novembro de 1961 no encerramento do Congresso Nacional dos Lavradores e Trabalhadores Agrícolas, em Belo Horizonte. Segue um trecho: “Em quase todas as minhas declarações públicas, tenho batalhado por uma política dinâmica, que dê solução aos problemas; de base, inclusive o da reforma agrária, para que se possa estabelecer a justiça social, garantir as liberdades, distribuir melhor as riquezas e os rendimentos, e dar a todos os brasileiros condições dignas de existência, de acordo com os nossos ideais de fraternidade cristã” (GOULART, 2009, p. 17). Ainda o
15 não obteve as reformas prometidas, mas, principalmente, sofreu danos irreparáveis quando adentrou num período longo de horror, privação e violência. Os exílios, sequestros, as torturas, as mortes inexplicadas, e ainda a censura dura que não permitia a informação crítica, o direito de resposta, isso tudo foi realizado numa tentativa de conformar a sociedade num molde de obediência, silêncio e livre exploração da força de trabalho por meio da repressão e da formação de consensos, a fim de obter o crescimento econômico desejado. É importante salientar que o que se instaurou no Brasil não foi apenas uma ditadura militar, mas uma ditadura civil-empresarial-militar. Os militares não estavam sozinhos no poder, parte da sociedade sustentava a ditadura, assim como os setores empresariais, porque lhes eram interessantes o desenvolvimento econômico a partir da abertura do país ao capital estrangeiro, defendiam a ditadura segundo seus interesses econômicos. Segundo Couto (2006):
O clima instalado no país poderia ser traduzido pela visualização de, no mínimo, dois Brasis. O primeiro, o da repressão, da tortura, do aviltamento de pessoas e instituições, da censura, do aniquilamento dos que pensavam diferente; e outro que apontava para o progresso, o ufanismo, o verde-amarelismo, reproduzidos sistematicamente pelos órgãos oficiais do governo (Vieira, 1995; Heabert, 1996). O segundo Brasil buscava cooptar a população, na sua maioria pobre, vivendo o arrocho salarial, a inflação, as precárias condições de vida, para a legitimação das medidas governamentais. Usava, para isso, a ameaça caricaturada persistente dos perigos do comunismo, uma ameaça sempre eminente.
Ou seja, não bastasse a violência, os militares usavam de uma coerção de ideal, uma manipulação dos consensos formados. Para embasar, ou explicar, o motivo da utilização dessas duas vias (repressão/cooptação ideológica) Gilmar Mauro diz que:
Constata-se, de fato, que Estado algum pode operar exclusivamente mediante a coerção. Mesmo no Estado escravista, cuja relação se dava através da opressão-exploração praticamente sem disfarces, era preciso usar meios não-coercitivos para obter a aceitação do povo e exercer o poder, como naturalização (dada na estrutura subjetiva da sociedade) de certas ideias: tradição, inferioridade no negro, superioridade branca, subalternidade do pobre etc. Nas trecho do discurso que João Goulart fez ao ser instalada a Eletrobrás, em 11 de junho de 1962: “Pelo exemplo, coloquei-me como fiador da legalidade democrática no País. (...) Mas pode estar tranquila a família brasileira, pode estar certa de que tudo faremos, sem medir sacrifícios de qualquer espécie, para que a ordem jamais seja substituída pela desordem, nem as liberdades pela violência ou pela opressão” (p. 41). A burguesia jamais permitiria tal transformação social, lançando mão do golpe militar de 1964, seguido do exílio de João Goulart.
16 sociedades burguesas, cujo pro-jeto histórico proposto se embasa nas noções de “liberdade, igualdade e fraternidade”, assim como na de progresso, essa tarefa é ainda maior. Portanto, cabe à ideologia burguesa a tarefa não só de conquistar o poder, mas de sustentação do mesmo. Nenhuma outra classe na história concedeu à ideologia um papel tão decisivo em seu modo de dominação. O esforço foi e continua sendo de converter a igualdade em subordinação de todos frente à lei. (...) Assim sendo, o papel da ideologia e dos aparelhos privados de hegemonia é fundamental para a geração de consensos, sem, com isso, abrir mão do monopólio da força e da coerção, ou seja, consensos que, de certa forma, justifiquem a própria coerção como um ato legítimo do Estado em nome da livre organização da sociedade. (MAURO, 2007, p. 113)
Embasando o papel fundamental da ideologia no processo de tomada e/ou conservação da hegemonia, Mészáros diz que “a reprodução bem-sucedida das condições de dominação não pode ocorrer sem a intervenção ativa de fatores ideológicos poderosos, do lado da manutenção da ordem vigente” (2008, p. 01).
Diante de toda a opressão e repressão vividas em vinte anos de ditadura militar é, no mínimo, interessante perceber que, embora a sociedade estivesse passando por um período massacrante quanto ao aviltamento de seus direitos, ao invés da apatia o que ocorre é a efervescência dos movimentos sociais e demais setores organizados da classe trabalhadora. Enquanto acirrava-se a relação entre o Estado e a sociedade, havia uma movimentação muito peculiar na esfera da mobilização, crescia cada vez mais a voz dos desesperados, dos corajosos que não se rendiam às determinações dos militares, mas se organizavam e faziam-se ouvir. Em 1977 iniciam-se as primeiras grandes mobilizações operárias, no ABC paulista, e a reorganização da UNE com manifestações estudantis diversas (ABRAMIDES & CABRAL, 1995, p.70). A respeito desse período, Octavio Ianni acrescenta que
Cresceu a politização e repolitização dos trabalhadores, operários, camponeses, empregados, funcionários, estudantes, intelectuais e outras categorias sociais subordinadas. Isto é, pôde aumentar a força política das classes assalariadas. E o fortalecimento da classe operária em termos políticos, pôde ser a base, o início do esgotamento das condições da contra-revolução burguesa no Brasil. (IANNI, 1984:111)
A partir destas mobilizações, inicia-se um processo de ebulição dos movimentos sociais, tanto que Abramides & Cabral (1995, p. 70) sinalizam que em 19778 se inicia o novo sindicalismo no Brasil. Um exemplo desse levante de lutas
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17 travadas é a greve dos metalúrgicos em São Paulo, em 30 de outubro de 1978, que é a primeira greve geral da categoria desde 1964 (p. 71). As autoras ainda descrevem algumas das características das mobilizações desse período:
Dentre as características mais marcantes das mobilizações desse período, pode-se destacar que:
As greves ampliam-se, extrapolando os limites da fábrica para atingir o espaço da cidade, da Câmara Municipal, dos estádios etc.;
Reforça-se a organização dos comitês de fábrica, das comissões operárias, oposições sindicais etc.;
As assembleias gerais das fábricas, do sindicato e da oposição sindical reúnem centenas, milhares de operários, o que configura o caráter de massas das mobilizações e das greves. (ABRAMIDES & CABRAL, 1995, p. 72)
Com as crises do Petróleo na década de 1970, como expressão da crise de superprodução, e ainda o endividamento externo, todo esse processo de abertura dos portões brasileiros ao capital estrangeiro culmina numa profunda crise econômica na década de 1980. A partir de 1981 inicia-se um período de recessão e desemprego, que se prolonga até 1983, quando se torna uma realidade de crise econômica e política global (ABRAMIDES & CABRAL, 1995, p.74).
Em 1981, em meio ao acirramento cruel e profundo da questão social, acontece a primeira CONCLAT, cria-se a Pró-CUT, dentre outros sinais de que a classe operária não está apática frente à crise, mas sim lutando por emprego, melhores salários, melhor condição de vida e de trabalho, direito à greve, formação da CUT pela base, sem os patrões e pessoas indicadas pelo alto (esta última aprovada em 1983 pelo CONCLAT). No CONCLAT de 1983, outras deliberações foram realizadas, como o fim da política econômica do governo; rompimento dos acordos com o FMI; liberdade e autonomia sindical; reforma agrária sob controle dos trabalhadores; o não pagamento da dívida externa; fim do governo militar e um governo controlado pelos trabalhadores e eleições diretas para presidente da República (ABRAMIDES & CABRAL, 1995, p. 77-78). Assim, os autores ainda afirmam que
O período de 1979-1984 significa, portanto, uma nova fase na organização dos trabalhadores no país. É o momento das grandes mobilizações, das lutas populares e sindicais, da realização da 1° CONCLAT e da fundação da CUT como referência da classe trabalhadora. É o surgimento do PT, como partido classista de massas. Todos esses fatos demonstram a combatividade e luta dos setores excluídos da sociedade, na perspectiva da conquista da
18 democracia pela maioria. (ABRAMIDES & CABRAL, 1995, p.78) É neste período de “sufocamento” dos direitos civis e políticos da sociedade, que se inicia a discussão sobre a necessidade de um Estado Democrático de Direito, onde a dinâmica de gestão é democrática e participativa, ou seja, onde a sociedade se apropria do que é feito em matéria de políticas públicas e sociais, e interfere nas suas formulações, avaliações e execuções, a fim de manter o caráter social da política, no mais amplo sentido, alargando seu alcance sem distorcer a sua realização do objetivo para o qual foi criada. A respeito disso, Raichelis (2009) afirma que:
Diante da crise do Estado autoritário, do agravamento da questão social na década de 80 – a chamada década perdida em função do aumento da pobreza e da miséria –, e da luta pela democratização do Estado e da sociedade, intensifica-se o debate sobre as políticas públicas, especialmente as de corte social (RAICHELIS, 2009, p. 77) Grifo da autora.
A crise estrutural do capital nas décadas de 1970 e 1980 fragiliza a administração militar. Além disso, as ideologias e a repressão que sustentavam a ditadura começam a se mostrar ineficientes, tanto para dar conta da crise econômica no Brasil, quanto para conter os ânimos da sociedade organizada. As determinações históricas e contemporâneas do período propiciam um espaço de diálogo a respeito da realidade e das possibilidades políticas sociais e econômicas. Ainda segundo Raichelis (2009):
(…) este movimento põe em discussão não apenas o padrão histórico que tem caracterizado a realização das políticas sociais em nosso país – seletivo, fragmentado, excludente e setorizado – mas também a necessidade de democratização dos processos decisórios responsáveis pela definição de prioridades e modos de gestão de políticas e programas sociais (RAICHELIS, 2009, p.77).
A discussão não se limitava ao fim da Ditadura Militar9, mas alcançava a efetivação da democracia, a construção e efetivação de um Estado Democrático de
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Sobre este período, é importante pensar nos panos de fundo dos interesses entre a burguesia e os trabalhadores. Embora todo o movimento da sociedade fosse pró-democratização, há que se pensar se essa democratização aconteceu de fato. O presidente José Sarney assume a primeira presidência pós-ditadura, e, embora não se possa ignorar os avanços do período, dada a própria Constituição de 1988, é necessário compreender que por detrás do discurso presidencial e das conquistas sociais, o terreno estava sendo preparado para o neoliberalismo real. Assim foi no governo Sarney (1985-1990); no governo Collor (1990-1992) com incentivos a investimentos externos no Brasil, por meio de incentivos fiscais e privatização de empresas estatais; e no governo Itamar Franco (1992-1995) com o Plano Real. O neoliberalismo se instaura de fato no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2003).
19 Direito, onde a sociedade pudesse participar, intervir, propor e cobrar o cumprimento integral da política, de forma representativa. Mais uma vez, a contradição entre os maus momentos econômicos e sociais, e os avanços democráticos entra em cena quando, numa década de acirramento da questão social10 em grau extrapolatório, os protagonistas de um período de embates intensos conseguem significativos avanços democráticos, nunca antes vistos no Brasil. Segundo Raichelis, trava-se uma luta na Constituinte quando se tenta definir novos processos e novas regras politicas que possuem a capacidade de redefinir as relações entre Estado e sociedade. E para que isso seja possível, faz-se necessária a construção de espaços públicos com potencial de possibilitar a participação da sociedade. Neste sentido, a autora ressalta que é necessário construir “um espaço essencialmente político, de aparecimento e visibilidade, aonde tudo que vem a público pode ser visto e ouvido por todos" (p.80), ou seja, um espaço que possibilite a comunicação e a troca entre os sujeitos sociais, onde estes possam deliberar coletivamente sobre questões coletivas. E ainda acrescenta, chamando este espaço de esfera pública quando diz que é preciso a “construção de uma esfera pública11
no âmbito das políticas sociais, que envolva a participação ativa da sociedade civil na sua definição e implementação” (RAICHELIS, 2009, p.73).
Vale trazer a definição dada por Souza (2009) para a expressão “participação popular” 12
:
A participação pode ser entendida aqui como processo social, no qual o homem se descobre enquanto sujeito político, capaz de estabelecer uma relação direta com os desafios sociais. Não se trata de uma questão dos grupos marginalizados; deve ser pensada e discutida por todos os grupos sociais, por dizer respeito às decisões relativas às suas condições básicas de existência. Por isso, a participação deve ser observada enquanto questão social, e não como política de reprodução da ordem vigente. Na condição de questão social, a participação é constituída de contradições que desafiam o homem, fazendo-o assumir, dependendo da conjuntura, posições de enfrentamento ou a elaboração de proposições políticas pra a melhoria das condições de vida e trabalho da população. [e
10 Iamamoto (2000) define a questão social como “o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade” (p.27).
11 Esfera pública como espaço público, fundamentalmente transparente, acessível, de visibilidade política e econômica, que possibilite o diálogo e a troca entre os atores sociais.
12 Muito coerente quando na definição da expressão “participação popular” a autora diz que não se trata apenas dos excluídos, dos pobres, mas de toda a sociedade, independente raça, cor, sexo, idade ou classe social.
20 acrescenta que] Enquanto no período da ditadura militar a proposta de participação popular ganhou relevância, caracterizada como estratégia da oposição, o processo de democratização engendrou novas relações Estado-sociedade, requalificando o processo de participação, que agora diz respeito ao reconhecimento e acolhimento da diversidade de interesses e projetos colocados na arena social e política. A essa nova modalidade de participação dá-se o nome de “participação social”. Sua categoria central não é mais “comunidade” nem “povo”, mas “sociedade”. E a participação que se pretende não é mais a de grupos excluídos (comunidades empobrecidas/carentes ou povo marginalizado), mas sim a do conjunto da sociedade, formado por diversos interesses e projetos, conformando a disputa pelo poder do Estado. Seu objetivo é a universalização dos direitos sociais, a ampliação do conceito de cidadania e a interferência da sociedade no aparelho estatal. (SOUZA, 2009, p.170,175)
Para que haja qualquer relação democrática de cunho participativo e deliberativo, é preciso primeiramente que o poder centralizado no governante, ou em determinado setor, seja descentralizado13, ou seja, a distribuição do poder para outros atores. É bastante interessante o que o autor Mauro (2007) traz a respeito do „poder‟:
Ora, o poder é mais que uma coisa, é mais que a „máquina do Estado‟, que obviamente é grande. Poder é relação social e, como tal, acontece em várias dimensões, até mesmo nas relações pessoais. As relações de poder são construídas e reproduzidas em diferentes âmbitos; tampouco são estáticas. O poder do Estado, econômico e político, para se sustentar, implica a atualidade em algum grau de consenso, mesmo partindo de um consenso não-democrático. Pode-se obter legitimação, implicando esta a aceitação, por parte do povo, da dominação. Esse „consenso‟ é gerado pelos aparelhos midiáticos, por diversas instituições (escola, igreja, família etc.), ou por outras instituições privadas, que Gramsci chamou de
aparelhos privados de hegemonia (sindicatos, federações, fundações, ONGs etc.). (MAURO, 2007, p. 112)
Todo este intenso processo de lutas, debates e enfrentamentos culminam no processo constituinte, do qual resultou a Constituição Federal de 1988. Alguns autores como Abramides e Cabral (1995) defendem que o reconhecimento de direitos, o fim dos AIs em troca de mais seis anos de governo para Figueiredo, a
13 Souza (2009), diz que “esta participação só é possível se respeita também a descentralização do setor – princípios do pacto federativo contido na Constituição Federal de 1988” (p.168). Pode-se dizer que a descentralização é um fator decisivo no exercício da democracia participativa, pois é a chave para a incorporação dos municípios como “entes autônomos da federação” (SOUZA, 2009, p. 177), ou seja, os recursos e decisões não estarão mais centralizados na mão do Governo Federal. Os municípios passam a ter autonomia sobre suas deliberações, o que gera um recorte tal para os recursos públicos que possibilita o controle social e a participação popular de forma mais consistente nas decisões políticas.
21 Constituição Federal de 1988, são concessões da burguesia a fim de manter a dominação sobre as classes subalternas. Outros autores, como Couto (2006), defendem que tanto o fim dos Ais, como os direitos positivados em lei são conquistas da classe trabalhadora, são resultados das mobilizações e lutas das classes subalternas. Fato é que, seja a reforma feita pelo alto ou pela base, independente da intenção burguesa, a organização e mobilização da classe trabalhadora, bem como sua articulação com outros movimentos sociais, foram fatores fundamentais [inextinguíveis] para as conquistas do período, como, por exemplo, a construção de uma Constituição diferente de qualquer outra na história do Brasil, contendo positivados nela uma gama extensa de direitos civis, políticos e sociais, que (ao menos na teoria) empoderam a sociedade frente à hegemonia burguesa. Portanto, não se deve colocar os avanços conquistados também por anos de lutas e perdas da classe trabalhadora na conta da burguesia concessora, seria como ignorar e desvalorizar todo o processo histórico de embates das classes subalternas.
Dito isto, a sociedade mobilizada influencia largamente a positivação dos direitos em lei e a regulamentação do Estado Democrático de Direito. Se cumpridas as leis, os governantes não mais controlam as rédeas da sociedade sozinhos14, a população – principal interessada nas políticas públicas e sociais· –, por meio dos seus representantes, agora está de perto fiscalizando, avaliando, propondo, suprimindo políticas ineficazes, deliberando, ocupando o seu lugar de condutora da sua própria história, empoderando-se. Numa década chamada de “década perdida” devido ao profundo nível de pobreza e miséria das classes subalternas – a de 1980 –, a população não queria apenas os direitos civis e políticos restituídos, mas uma reconfiguração das políticas sociais já existentes, bem como participar da construção de novas políticas – seja na área da saúde, da educação, moradia, segurança etc. –, já que ela mesma [a sociedade] é o público alvo destas. Esse momento compreende intensa expectativa perante suas possibilidades. Legalmente, a sociedade não mais está à mercê da minoria burguesa, ao contrário, está presente, ainda que de forma representativa, participando dos processos de construção das suas políticas e cobrando a plena execução das mesmas. Neste sentido, torna-se importante a fala
14 Bravo e Souza (2004, p. 08), com base em Oliveira (1998), afirma que a construção da esfera pública nega à burguesia a propriedade do Estado e sua dominação exclusiva.
22 da autora Denise Mendes quando diz que
(...) os institutos de democracia semidireta ou participativa, amparados pela Constituição Federal de 1988 e a legislação complementar ganham força e assumem papel decisivo, seja na definição das políticas públicas, seja no controle dos representantes. (MENDES, 2007, p.150)
A Constituição Federal traz todos os elementos necessários para a institucionalização dos instrumentos de controle democrático e participação popular, dentre os quais estão os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, com caráter propositivo, avaliativo e deliberativo. Mendes (2007) elenca alguns destes espaços:
Instrumentos como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei, no âmbito do Legislativo, e os conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo, no campo do Executivo, possibilitam manter um canal permanente de deliberação pública, fazendo da prática política um exercício contínuo. (MENDES, 2007, p. 150).
Frente ao período de intensas lutas, culminando na construção da Constituição Federal, somado à crise econômica da década de 1980, o capitalismo – renovando suas armas para manter a acumulação do capital e não perder seu posto para a justiça social – traz novidades ao cenário político, econômico e social. Com base em Netto (1990), Bravo & Souza ressalta que as eleições presidenciais de 1989 retrataram uma disputa entre dois projetos societários: a democracia das massas x democracia restrita. A democracia das massas surge com a proposta de articular a democracia representativa com a democracia direta, delegando ao Estado a responsabilidade pela questão social, e previa
a ampla participação social conjugando as instituições parlamentares e os sistemas partidários como uma rede de organizações de base: sindicatos, comissões de empresas, organizações de profissionais e de bairros, movimentos sociais urbanos, rurais e democráticos (BRAVO & SOUZA, 2004, p. 03)
Sobre a democracia das massas, Coutinho (2008) traz que sem a articulação de “formas políticas de representação de toda a sociedade” (p. 34), a democracia direta se torna individualizante, perde o potencial coletivo da luta. Pietro Ingrao, comunista italiano, discorre sobre democracia das massas dizendo que
Os organismos de democracia de base {...} devem ser entendidos e construídos como reais momentos institucionalizados de intervenção e de decisão, que se ligam e se articulam com a vida das grandes
23 assembleias eletivas, de modo a assegurar uma presença difusa e organizada das massas, desferindo um golpe contra o isolamento e o cupulismo das assembleias e dos próprios partidos políticos. Portanto: uma articulação organizada entre democracia representativa e democracia de base, capaz de favorecer a projeção permanente do movimento popular no Estado, transformando-o. (INGRAO, 1977, p. 90-91)
Coutinho ainda diz que a democracia de massas defendida pelo Ingrao “é a alternativa ao liberal-corporativismo defendido e praticado pela burguesia contemporânea” (p. 35). Ou seja, a articulação entre as forças políticas cria certo tipo de ambiente que favorece a não particularização das reivindicações, mas sim alarga dos olhares sobre todo o coletivo que passa pelas mesmas questões, e amplia as formas de lutas, de reivindicações. E, segundo Coutinho, isso vai na contramão dos interesses burgueses, principalmente se se analisa o conceito de democracia de massas defendido pelo autor em contraste com as características e interesses neoliberais.
A democracia restrita, como o próprio nome já diz, “restringe os direitos sociais e políticos com a concepção de Estado Mínimo, ou seja, máximo para o capital e mínimo para as questões sociais” (BRAVO & SOUZA, 2004, p. 03). Vale abrir um parêntese para dizer que em todo o período pós-ditadura até 1995, com a presidência de Fernando Henrique Cardoso, o que se põem é a tentativa de não dar lugar à real democracia – assim foi com Sarney, Collor e Itamar Franco, que presidiram o Brasil nos trilhos da reconfiguração do liberalismo. No início do governo de Fernando Henrique Cardoso há uma forte desvalorização da moeda, e como medida reparadora sobem as taxas de juros como nunca na história, aumentando-se a dívida interna. Nesse momento, o presidente instaura o Plano Diretor da reforma do Estado, ou seja, rompem-se os laços com a era do Estado interventor, dando lugar ao chamado Estado Mínimo. Várias emendas constitucionais que facilitam a entrada de empresas estrangeiras no Brasil são aprovadas nesse período. Inicia-se um grande processo de terceirização e de privatização (como a empresa de telefonia, os bancos estaduais, a empresa, até então estatal, Vale do Rio Doce).
Segundo MAURO (2007), “o neoliberalismo não é uma simples política de governos ou de certos monopólios, mas uma nova realidade estrutural, de longa duração, que não poderá ser revertida sem grandes transformações radicais”. Este conglomerado de determinações políticas, econômicas e sociais, interfere inclusive
24 na esfera da produção, apresentando o toyotismo como seu novo modelo, preparando a arena para a reestruturação produtiva, transformando as formas de contrato e vínculos empregatícios, abrindo as portas à informalidade e à flexibilização do trabalho e do trabalhador. A autora Mônica de Jesus Cesar (2000, p.120) cita algumas transformações como: modificação nos critérios de contratação; implementação de sistemas de avaliação de desempenho individual e/ou grupal; implantação de nova política salarial (remuneração segundo seu desempenho); ampliação de benefícios e serviços sociais e introdução de sistemas de premiação e incentivo. Sobre flexibilização, autora diz que
Neste contexto, a “flexibilização” do trabalho se dá com base na racionalização da produção e na intensificação do ritmo de trabalho que, na ótica das políticas de gestão, convertem-se em objeto das estratégias empresariais para enfrentar o desafio da competitividade no mercado globalizado. Assim, emergem novas formas de consumo da força de trabalho, mediadas pelo uso de novas tecnologias e pela disseminação de um do outro éthos do trabalho. [...] A modernização das práticas industriais, longe de “descartar” o trabalho em função das novas tecnologias, requer a integração orgânica do trabalhador, através da mobilização da sua subjetividade e cooperação. (CESAR, 2000, p. 118)
Com base nas transformações na esfera da produção (logo, também na vida dos trabalhadores – quer empregados ou não – já que as condições de vida e trabalho estão relacionadas intrinsecamente), mais uma vez, num momento de conquista de direitos, de crescimento da consciência de classe, o capitalismo domina a subjetividade dos sujeitos, mobiliza a sociedade como um todo em função do mercado. Acirram-se as relações de trabalho; cresce a exploração e o desemprego; as condições de vida e trabalho são intensamente precarizadas, tudo isso tendo por suporte o enfraquecimento e a fragilização da organização sindical (CESAR, 2000, p.118). Suas lideranças são, quase sempre, cooptadas, o empregado é desmobilizado em face da burocratização, das ameaças recorrentes de desemprego, diante da possibilidade de ganhos extras e benefícios. Sobre isso, o autor Mauro (2007) traz considerações interessantes:
O projeto neoliberal provocou mudanças profundas no chamado Estado de Bem-Estar Social, privatizando grandes empresas públicas, desestruturando o sistema de seguridade pública, fragilizando a “soberania” política e econômica, incrementando o sistema de repressão, debilitando os sindicatos, partidos políticos e provocando uma crise no sistema liberal de representação. (MAURO, 2007, p.119)
25 Propõe-se um modelo de Estado que se desobrigasse no que concerne às políticas sociais, o chamado Estado Mínimo. A este, atribui-se a seguinte lógica: máximo para a economia e para o mercado, para dar suporte aos bancos e empresas, e mínimo para gerir, criar e, principalmente, financiar políticas públicas e sociais. O que remente a gestão pública à sua histórica característica autoritária e clientelista, “dificultando o acesso dos sujeitos sociais às decisões de caráter político” (ANHUCCI & SUGUIHIRO, 2013, p. 136). Assume-se um discurso do “direito a ter direitos”, que pressupõe que basta que o “sujeito se „sinta‟ possuidor de direitos para que sua situação mude” (GUERRA, 2008, p. 05), quer ela (a situação) mude realmente ou não. Discurso este que acaba por naturalizar a questão social, tratando-a como questão moral, responsabilizando o sujeito por sua condição e a sociedade pela solução dos seus “problemas”. A ideologia disseminada desde então aponta para a culpabilização e responsabilização do sujeito, para a refilantropização das políticas sociais, reforçando seus traços históricos de seletividade, focalização etc.
O processo de privatização se dá como um rolo compressor, devastando os serviços públicos e, assim, as condições de vida da sociedade. Com isso, cresce o Terceiro Setor15 de forma absurda, realizando precariamente serviços que deveriam ser ofertados pelo Estado. Esse surgimento traz de volta a doutrina do favor, as escrachadas relações clientelistas e patrimonialistas. Tais determinações de aceitação e silêncio social possibilitam um vislumbre das dificuldades da apropriação dos espaços de controle democrático, da efetiva funcionalidade destes aparelhos. Os limites impostos são de caráter e complexidade históricos, suas raízes são profundas na histórica subalternização das classes trabalhadoras, na exploração cruel da força de trabalho a ponto de não permitir qualquer tempo livre ou livre escolha para o pleno exercício da subjetividade do sujeito.
Dessa forma, é possível compreender que o berço histórico dos conselhos gestores, as brechas legais [na legislação], assim como as “transformações” (mais
15 Segundo o IBGE (2002), existem no Brasil mais de 270 mil ONGs e instituições privadas, as quais, em grande medida, estão a serviço da produção de “consensos” na sociedade, isto é, na defesa do status quo e dos valores da sociedade burguesa. Em grande medida, estes atores, decodificados pelo Terceiro Setor, atuam na substituição do Estado, realizando atividades de mitigação das diferenciações sociais e atuando em projetos com delimitação territorial junto às chamadas minorias pobres, exercendo um influente papel de mediador nos conflitos sociais. Exemplos de ações desse tipo são os projetos voltados aos bolsões de miséria nas áreas da educação, saúde básica, participação social, desenvolvimento cultural etc., limitados à garantia de manutenção de uma realidade social passível de ser controlada. (MAURO, 2007, p.112)
26 para conformações) políticas, econômicas e sociais que o sucedem fragilizam a ocupação desses espaços pela sociedade, bem como o pleno funcionamento destes aparelhos. Porém, essa discussão será melhor apresentada no segundo capítulo deste trabalho. Por enquanto trataremos das finalidades, objetivos e características dos conselhos gestores de políticas públicas.
I.II Particularidades históricas e características dos Conselhos de Saúde
Primeiramente, é necessário entender que os Conselhos são órgãos colegiados, espaços coletivos, e sem esta premissa perde-se o objetivo de sua funcionalidade. Por ser um espaço de diálogo, enfrentamento e negociação, subentende-se que seja formado por sujeitos de origens e interesses distintos, sendo condição para justiça em seu funcionamento, a distribuição das cadeiras de conselheiros igualmente entre as partes – o que não vemos acontecer, como, por exemplo, no Conselho do Trabalho, onde os trabalhadores ocupam apenas 1/3 das cadeiras, suprimindo, assim, muitos dos seus direitos e reclames. Os membros da sociedade civil são eleitos por seus pares, os membros do governo são indicados pelo chefe do Poder Executivo. A PUC do Paraná, no dia 20 de julho de 2011 publicou um arquivo simplificado, de página única, dispondo sobre a definição de conselho gestor, e sua abrangência.
Os Conselhos de Direitos ou Conselhos de Políticas Públicas ou Conselhos Gestores de Política Públicas Setoriais, são órgãos colegiados, permanentes, paritários e deliberativos, com a incumbência de Formulação, Supervisão e Avaliação das Políticas Públicas. (...) são criados por Lei, com âmbito Federal, Estadual e Municipal. São conselhos de constituição obrigatória para repasse de verbas federais, com atribuição de formular ou de propor, supervisionar, avaliar, fiscalizar e controlar as Políticas Públicas, no seu âmbito temático: os Conselhos de Assistência Social; os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente; e os Conselhos de Saúde. (PUC-PR, sítio, 20 de julho de 2011)
Os conselhos16 de gestão democrática têm características peculiares que os
16 A nível nacional, segue algumas legislações que criam e regulamentam determinados conselhos: o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) é criado e regulamentado pela Lei n° 8.242, de 12 de outubro de 1991; o Conselho Nacional do Idoso é criado e regulamentado pela Lei n° 8.842, de 4 de janeiro de 1994; o Conselho Nacional de Educação é criado e regulamentado pela Lei n° 9.131, de 24 de novembro de 1995, no art. 7°; o Conselho Nacional da Assistência Social é criado pela Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (LOAS); O Conselho Nacional de Saúde é criado pela Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990, completando
27 distancia das outras formas de conselho, características estas que possibilitam e dão suporte ao funcionamento legal desses aparelhos. São criados em nível municipal, estadual e federal, e compreendem diversos temas e setores da sociedade. Luciana Tatagiba (2005) confirma esta afirmação quando declara que
Os conselhos gestores de políticas públicas constituem uma das principais experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo. Presentes na maioria dos municípios brasileiros, articulados desde o nível federal, cobrindo uma ampla gama de temas como saúde, educação, moradia, meio ambiente, transporte, cultura, dentre outros, representam uma conquista inegável do ponto de vista da construção de uma institucionalização do diálogo entre governo e sociedade – em canais públicos e plurais – como condição para uma alocação mais justa e eficiente dos recursos públicos. (TATAGIBA, 2005, p. 209)
Dependendo da política setorial, sua composição pode ser paritária, ou seja, compreender representantes da sociedade civil e do governo, ou tripartides (como já foi falado a cima do conselho do trabalho), e possui natureza deliberativa, isto é, de decisão sobre determinada política social. Baseando esta afirmativa, Souza (2009), discorrendo sobre a proposta dos conselhos, fala que
(…) são espaços compostos pela sociedade civil e poder público, de caráter permanente, deliberativo e paritário. Dessa forma são compostos por 50% de membros civis e outros 50% compostos pelo governo. (SOUZA, 2009, p.181)
É interessante salientar que alguns conselhos, como os do trabalho, não são paritários, são tripartides, ou seja, tem a sua composição dividida entre representantes dos trabalhadores, do governo e da empresa empregadora, o que por si só deixa o trabalhador em desvantagem. Os conselhos de saúde, como será visto mais à frente, teve sua composição alterada no decorrer do tempo, alcançando, em 2006 a seguinte formação: 25% por representantes do poder público, 25% dos prestadores de serviços de saúde e profissionais da saúde, e 50 % por usuários. Os conselhos de Assistência Social, dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos Diretos do Idoso, são exemplos de conselhos paritários. Independente de sua formação, seu pleno funcionamento pressupõe o controle social sobre as ações do Estado. Neste sentido, Raichelis afirma que:
a Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990 que trata do SUS – vale salientar que a Constituição Federal de 1988, no art. 198 dispõe sobre a descentralização e a participação social na saúde. E, assim, outros conselhos estaduais e municipais são criados, baseando-se nos princípios de democracia participativa e de descentralização do poder decisório.
28 (...) pode se considerar que os Conselhos aparecem como um
constructo institucional que se opõe à histórica tendência clientelista,
patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro. (RAICHELIS, 2009, p.78). Grifo dado pela autora.
O objetivo principal da criação deste aparelho é fazer com que a sociedade realize o controle das ações do Estado por meio da apropriação das informações e do reconhecimento da sua realidade de forma que consiga constatar claramente se determinada política está cumprindo de fato, ou não, o objetivo para o qual foi criada, intencionando a intervenção do conselho caso não esteja. Bem como fazer com que a sociedade seja capaz17 de propor novas políticas sociais, novos parâmetros de atuação, de ação na sociedade, considerando o complexo processo histórico e dialético em que está inserida. Outro objetivo do conselho é, além de fiscalizar, cobrar de fato a execução plena das políticas criadas. Neste sentido, Souza (2009) que:
A novidade estabelecida na concepção de participação social é o controle do Estado realizado por meio de toda a sociedade, circunscrevendo a proposta dos mecanismos de controle social, principalmente, as conferências e os conselhos de política e de direito. (SOUZA, 2009, p. 167 e 168) Grifo da autora.
Uma vez traçadas suas características, finalidades e objetivos é importante trazer à luz a dinâmica dos conselhos, e de que forma pretendem realizar o controle social, ou seja, quais meios são utilizados para efetivar a participação da sociedade no controle sobre as ações governamentais. Bravo (2000) destaca algumas estratégias imprescindíveis para a defesa da esfera pública, para permitir de fato o controle social:
A democratização das informações e serviços; a realização de encontros populares ou pré-conferenciais; a dinamização de conselhos comunitários de saúde e/ou fóruns populares; a mobilização das entidades dos trabalhadores; a construção de planos de ação, com participação dos movimentos populares e trabalhadores da área; a mobilização e/ou iniciativas para modificar a composição dos conselhos não-paritários, garantindo 50% de representação do segmento dos usuários; a articulação entre os conselheiros representantes dos usuários e trabalhadores em saúde; a articulação dos conselhos municipais de uma mesma região, em prol dos serviços públicos que possam ser comuns à população de toda a área; a capacitação dos conselheiros nas perspectiva crítica e
17 Visto o potencial do controle exercido pela sociedade sobre o Estado, esta capacidade de propor, fiscalizar etc., pressupõe formação crítica, informação crítica, reconhecimento de classe, conhecimento da realidade política, econômica e social em que se está inserido.
29 propositiva (BRAVO, 2000).
Para melhor entendimento das particularidades dos Conselhos de Saúde, é necessário entende de onde partiu a necessidade de um conselho para tal política, é necessário entender o contexto e o cenário político, histórico e social da época.
Visto todo o cenário histórico da gênese das discussões a respeito da necessidade de democratizar a gestão pública através da construção de um espaço essencialmente político de articulação democrática dos interesses coletivos – a esfera pública –, e, por conseguinte, a institucionalização dos conselhos de políticas públicas, faz-se necessário, dado o tema proposto, o delinear do caminho trilhado pelos conselhos de saúde durante esse período, dadas as suas particularidades.
Há que se entender previamente que as questões de saúde da
população sempre foram tratadas de maneira imediatista e pragmática, ou seja, remediando os surtos de endemias e doenças que atingiam a população, sempre de forma curativa, nunca preventiva, quanto mais quando se tratava da classe trabalhadora. Apenas na segunda década do século XX, com a chegada dos europeus, que se iniciam as reivindicações por melhores condições de vida fora do trabalho, por um modelo de assistência médica para a população pobre. Por conseguinte, cria-se, em 1923, a Lei Eloy Chaves que institui as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), que asseguravam como benefícios a aposentadoria em caso de invalidez ou velhice, o socorro médico para trabalhadores beneficiados e suas famílias, preços reduzidos de medicamentos e o recebimento de pensão pelos familiares. Eram dirigidas por empresas, e é importante salientar que a primeira CAP era destinada apenas para os ferroviários. Analisando o caminho histórico da consessão/conquista18 de benefícios, é possível detectar que eram de cunho “apaziguador” da relação entre capital e trabalho, a fim de desmobilizar os trabalhadores e particularizar as suas lutas, perdendo todo o caráter coletivo da luta; carregavam o nome de benefícios, negando seu requerimento como direitos sociais;
18 Interessante salientar que, essa relação de concessão e conquista é muito discutida atualmente. De fato o discurso da concessão está entrelaçado aos interesses burgueses, mas sem o contraponto da luta dos trabalhadores, das reivindicações, jamais aconteceriam, logo, as concessões são conquistas da classe trabalhadora. Nenhum burguês daria, por si só, benefícios livremente aos seus funcionários, já que seu objetivo é explorá-los a fim de acumular a mais valia do seu trabalho. É importante perceber que todo o período de embates dos trabalhadores teve papel fundamental para as conquistas da classe, e que não há como dizer que tal direito foi concessão da burguesia, ignorando o protagonismo da luta da classe trabalhadora, sem a qual não haveria conquistas.
