Planejamento da Administração Pública Municipal

De uma maneira geral, o planejamento, segundo Ferreira (2004, p. 263) pode ser considerado como:

a previsão metódica de uma ação a ser desencadeada e a racionalização dos meios para atingir os fins. Em todos os campos de atuação, há necessidade de planejar, e este planejamento deve ser adequado aos objetivos da comunidade, empresa, órgão governamental ou organização não-governamental, e da clientela com que se vai trabalhar.

Costa (2001) conceitua o planejamento como uma forma disciplinada de se decidir o que fazer no futuro, a partir da análise de contexto do presente. Referindo-se ao planejamento público, o autor destaca que é um processo de aprendizado institucional, no qual o poder público e os diversos segmentos da comunidade compartilham suas percepções sobre identificação e escolha dos caminhos a seguir e como sistematizar sua implementação.

De acordo com Cabral (1996), o planejamento governamental não é um método de trabalho de natureza diferente daquela praticada nas organizações em geral, se diversificando no que se refere aos objetivos, tendo em vista que obriga muito mais o gestor municipal a se envolver continuamente com os problemas de interesse da comunidade e prestar contas a respeito da condução do patrimônio público.

Com o intuito de destacar a importância do planejamento governamental, Andrade (2005, p. 2-3) comenta que o referido é indispensável para permitir aplicação correta e responsável dos recursos públicos, pois é por meio dele que se:

- impede que as ações governamentais sejam definidas no decorrer da execução do orçamento, a varejo, no imediatismo, e que sejam realizadas a “toque de caixa”, considerando-se apenas os anseios pessoais;

- garante que as ações governamentais sejam realizadas dentro da capacidade financeira do Município;

- garante a manutenção e a conservação do patrimônio público;

- previnem riscos e se corrigem desvios que sejam capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas;

- transportam os anseios e as carências da população local para o papel, elegendo as prioridades;

- executam as ações governamentais prioritárias, possibilitando a conclusão de todos os projetos iniciados;

- compatibilizam os gastos com os recursos públicos e, por conseguinte, se conduzem ao orçamento e as finanças na manutenção/alcance do tão almejado equilíbrio das contas públicas.

Podem ser citados vários fatores que demonstram a necessidade de planejamento.

Ferreira (2004, p. 266) destaca que, normalmente, se faz um planejamento em função de exigências de órgãos públicos ou privados; transferência de poder decisório para novas lideranças; para fundamentar novos programas; necessidade de utilizar recursos para atender grandes problemas; necessidades sentidas ou descontentamento; para aplicar recursos excedentes ou para utilizar equipamento ocioso.

Além dos fatores citados, pode-se destacar que a legislação é a grande responsável pela existência do planejamento público, pois exige que o administrador planeje suas ações com responsabilidade. As principais legislações brasileiras que tratam do planejamento governamental, citadas por Andrade (2005), em ordem cronológica, são:

• Lei Federal nº 4.320/1964: prevê a necessidade de planejamento de médio prazo em seus arts. 23 a 26, exigindo: a elaboração do “Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital”

para, no mínimo, um triênio; a revisão do plano anualmente; e a necessidade de definição de metas a serem atingidas por meio da execução de cada programa, na realização de obras e de prestação de serviços. Assim, esta Lei Federal foi o embrião do processo de planejamento governamental, porém, é indispensável destacar que as normas do art. 23 da referida lei não são mais aplicáveis, visto que a Constituição Federal de 1988 definiu, por meio do art. 165, o novo conteúdo do planejamento governamental.

• Constituição Federal de 1988: define, em seu art. 166 as regras básicas do PPA, da LDO e da LOA; no art. 166, determina que as emendas à LDO e à LOA somente poderão ser aprovadas quando compatíveis com o PPA; no art. 167, veda o início do investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, caso não haja previsão no PPA; e, no art. 35, dispõe sobre os prazos para elaboração e aprovação do projeto de lei do PPA, da LDO e da LOA.

• Lei Federal nº 8.142/1990: dispõe sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde: determina, em seu art. 4º, que para o Município receber recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) deverá contar com o plano de saúde, o qual deverá ser observado quando da elaboração do PPA, da LDO e da LOA.

• Lei Federal nº 8.666/1993 - Lei de Licitações e Contratos: determina, em seu art. 7º, que as licitações para execução de obras e para a prestação de serviços somente poderão ser realizadas quando houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações e quando os produtos delas esperados estiverem contemplados nas metas estabelecidas no PPA. O art. 57 da citada lei abre uma exceção quanto à duração de contratos relativos a projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no PPA.

• Lei Federal nº 8.742/1993 - Lei Orgânica da Assistência Social: em seu art. 30, prescreve que a efetiva instituição do Plano de Assistência Social é condição para o repasse aos Municípios dos recursos de assistência e, sendo assim, o referido plano deve ser considerado quando da elaboração do PPA, da LDO e da LOA.

• Lei da Responsabilidade Fiscal - LRF: enfatiza a necessidade de planejamento, determinando que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, prevenindo riscos e corrigindo desvios, capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Além deste destaque, em diversos outros dispositivos, ela exige que seja demonstrada a compatibilização da despesa com diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstas no PPA e na LDO, sob pena de serem consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.

• Lei Federal nº 10.257/2001 - Estatuto da Cidade: estabelece em seu art. 44 que para garantir a gestão democrática, há a necessidade de realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do PPA, da LDO e da LOA, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal;

• Lei Federal nº 10.172/2001 - Plano Nacional de Educação: em seu art. 5º determina que os planos plurianuais dos Municípios deverão ser elaborados de maneira a dar suporte às metas constantes do Plano Nacional de Educação e dos respectivos planos decenais.

Nesta perspectiva, Rezende e Castor (2005, p. 5) destacam ainda que, independentemente da obrigação legal, o planejamento municipal se justificaria por várias necessidades indissociáveis da vida humana, pois se planeja para que se mantenham as condições de convivialidade - viver em comum com outrem - e de habitabilidade- que pode ser habitado na área do município.

Diante do exposto, conclui-se que a elaboração do planejamento governamental, sua execução e o seu controle são indispensáveis na administração municipal, tanto para a boa condução das finanças públicas, como também para cumprimento das obrigações impostas ao administrador público pela legislação vigente (ANDRADE, 2005).

Em relação às dimensões, Cabral (1996, p. 119) destaca que o planejamento municipal possui duas: uma técnica e outra política e detalha:

Técnica porque implica o domínio de uma metodologia específica de trabalho, a sistematização de informações atualizadas e, frequentemente, o apoio dos conhecimentos especializados de profissionais de diferentes áreas. Política porque é, antes de tudo, um processo de negociação que busca conciliar valores, prioridades, necessidades e interesses divergentes e administrar conflitos entre os vários segmentos da sociedade que esperam os benefícios da ação governamental.

Cabral (1996, p. 119-120) ressalta ainda que poderá haver tendência de se enfatizar uma dessas dimensões em detrimento da outra e aponta as consequências deste comportamento:

A dimensão técnica levada ao extremo tende a distanciar o planejamento dos interesses da população, a abrir um abismo entre o planejamento e a execução e permitir, por exemplo, que grupos de técnicos venham a elaborar diagnósticos públicos isolados e gabinetes e a formular as soluções que lhe pareçam mais adequadas sem consulta aos demais interessados na ação governamental (...).

A ênfase exagerada da dimensão política, por sua vez, poderá levar o governante a embarcar na onda das propostas demagógicas ou paliativas, não encaminhando soluções objetivas para os problemas públicos.

Os planos de governo, na visão de Andrade (2005), apresentam uma série de dificuldades, destacando-se a falta de cultura de planejamento; o passado de fracasso das tentativas de planejamento; o descrédito da função de planejar; o comportamento reacionário da equipe em relação ao planejamento; a inexistência de técnicas maduras de planejamento público; a volatilidade das equipes de governo; o imediatismo como os problemas são vistos e as instabilidades políticas de cada governo, em especial.

Para concluir, é importante destacar, que para realizar o planejamento municipal, os gestores municipais têm muitos instrumentos de planejamento, sendo alguns exigidos legalmente (citados a seguir) e outros gerenciais, que podem ser aplicados por iniciativa própria de cada governo.