Planejamento Regional no Brasil: economia e desenvolvimento

O Estado brasileiro adotou, durante o século XIX, algumas ações que podem ser consideradas como passos em direção a um planejamento regional em território nacional52. Além de intervenções no sistema financeiro, equilibrando tarifas de importação e oferecendo empréstimos a indústrias do país, a atitude mais destacada

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Não se devem negligenciar, enquanto propostas de ocupação do espaço, iniciativas tomadas durante o domínio português sobre o país, como o programa de novas vilas para o Brasil-Colônia, adotado durante o período da administração Pombalina, no século XVIII (NELSON, 1997). Toma-se, no entanto, o final do século XIX como ponto de partida para a evolução de um Planejamento Regional “moderno”, como referenciado ao longo deste capítulo.

do governo foi o desenvolvimento de planos para a exploração do sistema de viação nacional – ferroviário e fluvial –, principalmente a partir de um decreto específico, de junho de 1890. A participação estatal no sistema viário se incrementaria ainda mais a partir de 1901, quando se iniciou um processo de nacionalização de ferrovias. As ações de combate às secas, que ganharam importância a partir de 1877, foram outro sinal da disposição do Estado de intervir sobre a economia e a estrutura produtiva do país. De modo geral, no entanto, a política do laissez-faire, que preconizava a mínima intervenção do Estado, predominou até a revolução de 1930 (MENDES, 1978).

O final da primeira república, em 1930, somou-se à crise decorrente da depressão econômica mundial e à mudança do modelo de acumulação capitalista do Brasil, de agrário-exportador para urbano-industrial, servindo como divisor de águas para a transformação das políticas de intervenção do Estado. Ao longo dos anos 1930, instituições – ministérios, comissões, companhias, etc. – foram criados para estender a capacidade interventiva estatal; através dessa estrutura, planos isolados, dedicados a aspectos específicos da economia de certas áreas do país foram desenvolvidos. No âmbito legal, avanços ocorreram quando artigos das constituições de 1934 e 1937 deram ao Estado maior controle sobre os recursos minerais e hídricos do país, em um “surto modernizante” no Estado brasileiro (MORAES, 2005).

Em 1939, o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, primeiro “plano quinquenal" do Estado Novo brasileiro, determinou a industrialização como objetivo principal a ser buscado pela administração e forças produtivas do país. Nesse momento, um viés econômico de planejamento assumia posição de destaque nas discussões, fato que foi reforçado no I Congresso Brasileiro de Economia, realizado em 1943. Durante o congresso, que contou com a participação de representantes de diversos setores da estrutura administrativa e produtiva brasileira, foi sugerida uma participação ainda maior do Estado na dinâmica industrial, participando ativamente da organização das indústrias básicas e atuando no controle da oferta de produtos aos consumidores. (MENDES, 1978). A participação do Brasil na Segunda Guerra Mundial, por sua vez, tornou necessária a atuação direta do Estado na administração da capacidade industrial do país, dada a impossibilidade da iniciativa

privada suprir todas as “exigências de capital, tecnologia, know-how, capacidade de organização, liderança, etc” (IANNI, 1977, p.55).

O período imediatamente posterior à Segunda Guerra trouxe um aumento da influência americana – através de iniciativas como a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, ou “Missão Abbink” de cooperação técnica para estudos da economia brasileira, instituída em 1948 – e uma diminuição do intervencionismo estatal no Brasil. Planos isolados continuaram surgindo, como no caso do “Plano de Recuperação Econômica e Fomento da Produção”, concebido para o Estado de Minas Gerais, em 1947. É importante notar que, apesar do caráter primariamente econômico denotado pela sua própria denominação, foi um plano elaborado não por economistas, mas por engenheiros, “típico de uma fase de ‘planos sem planejamento’” (FERNANDES e MEDEIROS, 1978, p. 22). Em 1948 foi criada a Comissão do Vale do São Francisco (CVSF), cujas atribuições incluíam “a regulamentação do rio, o controle das enchentes, o uso da terra, a irrigação, a produção de energia elétrica, a melhoria dos sistemas de transporte fluvial e rodoviário e das comunicações além de projetos de natureza social” (MENDES, 1978, p. 126).

A partir de 1951, a relativa “liberalização” que ocorrera no pós-guerra se retraiu, e o governo voltou a tomar ações mais firmes para guiar o país rumo à industrialização, lançando nesse mesmo ano um novo “plano qüinqüenal”, o Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico. No ano seguinte, foram fundados o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Em 1953, foi criada a Petrobrás, com o objetivo de manter o controle estatal sobre a exploração do petróleo no país; dissolveu-se a Missão Abbink, e iniciou-se uma cooperação entre o BNDE e a Comissão de Estudos para a América Latina (CEPAL) – essa última fazendo parte da Organização das Nações Unidas, e não conectada diretamente ao governo dos Estados Unidos, como era a Missão Abbink; foi também criada uma superintendência responsável pela administração do Plano de Valorização Econômica da Amazônia. Estava, enfim, sendo posta em funcionamento a estrutura necessária para um sistema de planejamento regional permanente (MENDES, 1978).

O “desenvolvimento” foi tema principal do governo de Juscelino Kubitschek iniciado em 1956; desenvolvimento que se esperava alcançar predominantemente através da industrialização do país. Neste mesmo ano, foi lançado o “Plano de Metas”, um plano nacional de desenvolvimento de grande porte, que utilizava como instrumento iniciativas e intervenções primariamente econômicas, com o objetivo de criar uma estrutura industrial integrada no país. Pragmático e imediatista (como exibido no próprio lema que o representava: “Cinquenta anos em cinco”), a implementação de tal plano viria a aumentar ainda mais os desequilíbrios regionais e disparidades sociais, favorecendo a concentração de renda e de industrialização. O mesmo governo iria, no entanto, tomar uma iniciativa objetivando reduzir esse desequilíbrio, ao criar a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), em 1959, órgão que seria de vital importância na história do planejamento regional no Brasil (COHN, 1976).