3. A QUESTÃO URBANA EM FORTALEZA E O PLANO DIRETOR
3.4 Plano Diretor “Participativo”?
Várias críticas foram feitas ao processo de participação popular durante a elaboração do PDPFor. Fosse por inexperiência dos participantes nos espaços ou pela força desproporcional de alguns dos setores, dentre eles o próprio Governo Municipal, o fato que não houve, ao longo dos anos de discussões, verdadeira decisão popular acerca dos rumos tomados na criação da lei. Com efeito, Molina (2009), utilizando um modelo de classificação da participação popular criado pelo geógrafo Marcos de Souza, conclui que o grau de participação efetiva da população na confecção do texto do PDPFor foi de 2,75, em uma escala que vai de 0 (coerção) a 7 (autogestão). Ora, o autor entende que não chegou a haver,
86“Os movimentos sociais de Fortaleza que acompanharam as audiências públicas de votação do Plano Diretor
aglutinaram-se em uma ampla frente autodenominada "Campo Popular", articulação que reuniu atores políticos não-institucionais como o Movimento dos Conselhos Populares (MCP), a ONG Cearah Periferia, a Fundação Marcos de Bruin, o Escritório de Direitos Humanos e Assessoria Jurídica Popular Frei Tito de Alencar (EFTA), a Federação dos Bairros e Favelas, a Central dos Movimentos Populares (CMP) e a Rede Estadual de Assessoria
Jurídica Universitária (REAJU)”. (MAIA; VIEIRA, 2010, p. 3379, nota 12).
87 “O direito à cidade retrata a defesa da construção de uma ética urbana fundamentada na justiça social e
cidadania, ao afirmar a prevalência dos direitos urbanos e precisar os preceitos, instrumentos e procedimentos para viabilizar as transformações necessárias para a cidade exercer sua função social. (...) A partir desta noção com a qual foi sendo construído, o Direito à Cidade tem como elementos os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades em ter condições dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os direitos humanos (civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais), de participar da gestão da cidade, de viver num
em geral, sequer a mera consulta à população (grau 3), estando os espaços repletos de estratégias de manipulação e cooptação. De acordo com ele, os delegados territoriais, em sua maioria, mesmo sabendo do que queriam, não possuíam subsídios técnicos e intelectuais para manter um debate técnico como o que se desempenhava na plenária final do Congresso do Plano Diretor (Congresso da Cidade), fato que os deixou a reboque de certas opiniões dos técnicos do terceiro setor, que participavam no momento. Em seguida, Molina (2009) destaca:
Se a classe popular votava em bloco junto ao intelectual orgânico, os representantes do poder público também o faziam. A realidade são duas: a falta de entendimento do que é a discussão por grande parte dos técnicos envolvidos como delegados; e a simples e mesquinha coação empregador-trabalhador (...).
O poder público abarcava sozinho 47,56% de todos os participantes sem contar aqueles que faziam parte do Comitê Gestor. Assim qualquer assunto posto em discussão era basicamente decidido pelos membros da prefeitura.
Ainda assim, há que se elogiar a abertura do espaço para pronunciamento da população, mesmo que essa participação tenha sido reduzida e se dado sem os devidos conhecimentos técnicos por parte dos delegados territoriais eleitos nas comunidades.
No momento de envio das resoluções do Congresso da Cidade para a Câmara Municipal, por parte da Prefeitura, vieram sinais de alinhamento do Poder Executivo municipal a certos interesses da elite econômica, e uma série de pontos discutidos com os movimentos sociais urbanos durante o Congresso não foram encaminhados para a análise do Poder Legislativo, ficando de fora do texto da lei. Alguns desses trechos não enviados pela Prefeitura estavam relacionados ao sistema de gestão democrática do Plano88.
Quando da discussão nas audiências públicas na Câmara dos Vereadores, o método de votação dos destaques também pareceu limitar a vontade popular na discussão. Nesse sentido, explicam Gondim e Gomes (2012, p. 517):
A metodologia de votação das emendas à lei do Plano Diretor foi questionada em vários momentos pelos movimentos populares, pois a Câmara Municipal deu
prioridade à votação das propostas ditas “consensuais”, deixando para votar as emendas “polêmicas” ao final dos trabalhos. Esse procedimento trazia o risco de se
votar como “consensual” algo que não era verdadeiramente pacífico, e, sobretudo, postergar as matérias mais importantes, a exemplo das Zeis.
A partir de outubro de 2008, a Câmara Municipal de Fortaleza passou a ponderar sobre um possível adiamento da votação do PDPFor, que ficaria para o ano de 2009. Em razão de a matéria ser de urgência, e temendo que o início de uma nova legislatura pudesse adiar indefinidamente a votação do Plano, o Campo Popular pressionou a Casa Legislativa, a
88 Para algumas considerações acerca do processo de votação do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, ver
fim de que a votação acontecesse ainda em 2008, o que foi feito, tendo sido o texto aprovado por unanimidade89.
Um último detalhe que manchou o caráter participativo do PDPFor (antes das reformas que comentaremos no próximo capítulo) foi o fato de o texto final, quando de sua publicação, conter pontos não negociados nas audiências públicas, assim como ter deixado de fora outros aspectos negociados (CORIOLANO, 2009). Foi nesse momento, por exemplo, que se percebeu que a comunidade do Lagamar não havia sido reconhecida como ZEIS pelo PDPFor (um acordo político havia sido firmado em torno da questão), ou que fora acrescido um parágrafo único ao art. 138, que limita a existência de Zonas Especiais de Interesse Social do Tipo 3 nas proximidades de postos de combustível, depósitos de gasolina, depósitos de gás, depósitos de explosivos, depósitos de cimento, subestações rebaixadoras de tensão da COELCE, rotatórias de trânsito de veículos, pontes e viadutos, imóveis não edificados que não atendam aos critérios estabelecidos no PDPFor e, por fim, hotéis(!). Esse tipo de “trapaça” demonstra com que espécie de concorrência os movimentos populares têm lidado em suas lutas por reforma urbana e direito à cidade.
O conjunto de eventos e confrontos que envolveram a criação do PDPFor encaixa- se na noção defendida por Sousa (2010), segundo a qual existem três paradigmas de cidade: a “cidade-mercado”, a “cidade democrática” e a “autogestão social”. Na primeira estaria a visão da cidade como bem, como item a ser comercializado, sujeita ao livre mercado; na segunda, tenta-se compor os conflitos de classes urbanos por meio da utilização mais ou menos efetiva de instrumentos de participação popular na condução das políticas estatais, como no caso dos orçamentos participativos e dos planos diretores participativos; na terceira, emerge uma sociedade igualitária, humana, que respeita ao máximo as decisões populares, tratadas como vinculantes.
No caso de Fortaleza, a discussão do PDPFor pôs em choque os defensores da “cidade-mercado” (setor empresarial) e os defensores da “autogestão social” (movimentos sociais em prol da reforma urbana), estando a “cidade democrática” representada também por diversos movimentos sociais e, por vezes, pela Prefeitura Municipal de Fortaleza. Acontece que a noção de “cidade democrática” tem sido utilizada, muitas vezes, para legitimar decisões desfavoráveis a grande parte da população mais pobre. Ela somente tem existido, na verdade, como um complemento, um aperfeiçoamento da figura da “cidade-mercadoria” e nunca possui força suficiente para superar esta visão, por meio de uma ruptura profunda com o
89 “Plano Diretor é aprovado por unanimidade na CMF”. Disponível em:
modelo de urbanização excludente. O processo histórico de elaboração, aprovação e execução do Plano Diretor Participativo fortalezense encaixou-se (e encaixa-se) nesse padrão. Ainda assim, os espaços de participação institucionalizados são úteis, ao menos, como espaços de “transição” entre os paradigmas opostos.
3.5 As Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, outras conquistas populares no