Montesquieu diferenciou as funções do Poder Executivo como aquelas que deveriam, segundo Bastos, (1997, p. 367) “fazer a paz ou a guerra, enviar e receber embaixadores, estabelecer a segurança e prevenir as invasões”.
Atualmente, o sistema de governo adotado no Brasil, por força da Constituição Federal de 1988, e mantido pelo artigo 2º da ADCT, é o presidencialista, possuindo grande influência norte-americana. Esse sistema pressupõe que as funções de Chefe do Estado e de Chefe de Governo serão concentradas em uma única pessoa, qual seja o Presidente da República (LENZA, 2015 p. 775).
A Chefia do Poder Executivo foi confiada pela Constituição Federal ao Presidente da República, a quem compete seu exercício, auxiliado pelos Ministros de Estado, compreendendo, ainda, o braço civil da administração (burocracia) e o militar (Forças Armadas), consagrado mais uma vez o presidencialismo, concentrando na figura de uma única pessoa a chefia dos negócios do Estado e do Governo (MORAES, 2020, p. 571).
A Constituição Federal descreve o Poder Executivo entre os artigos 76 a 91. Em específico, o artigo 76 estabelece que, quando tratarmos de esfera federal, esse poder será exercido pelo Presidente da República, com a ajuda dos Ministros de Estado, possuindo um mandato de 4 anos (GOUVEIA; AMARAL, 2008, p. 5).
A partir dos artigos 76 a 91 da Constituição Federal, fica patente que a função típica do Poder Executivo é a prática de atos de chefia de Estado, chefia de governo e atos de administração. Assim, a função tradicional do Poder Executivo é a administração do Estado em consonância com as leis aprovadas pelo Poder Legislativo (GOUVEIA; AMARAL, 2008, p. 6).
As competências privativas do Presidente da República estão elencadas no artigo 84 da Constituição Federal. Destacam-se, as competências que possuem natureza de chefe de Estado, nas quais o Presidente representa a República Federativa do Brasil nas relações internacionais e, internamente, nos casos dos incisos VII, VIII, e XIX do referido artigo, representando dessa maneira a unidade do Estado brasileiro. O mesmo artigo menciona, ainda, as competências privativas de natureza de chefe de Governo, sendo elas a prática de atos de administração e de natureza política, previstas nos incisos de I a VI; IX a XVII e XX a XXVII do mesmo dispositivo legal (LENZA, 2015 p. 778).
Com tão amplas atribuições, que repetiram regra clássica do constitucionalismo brasileiro de concentração de poder pessoal do Presidente, houve necessidade do legislador constituinte em garantir a imparcial e livre atuação, balizada por óbvio, pelos princípios constitucionais e pela legalidade, do Chefe do Poder Executivo, a fim de manter-se a independência e harmonia dos Poderes da República, fixando-se prerrogativas e imunidades para o Presidente da República (MORAES, 2020, p. 517).
Assim, em que pese o princípio da separação dos poderes, adotado pela CF/88 em seu artigo 2º, afirmar que, os Poderes da União são independentes e harmônicos entre si, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, como já visto anteriormente, exercem funções típicas e atípicas, não existindo exclusividade absoluta no exercício de tais atos constitucionais (MORAES, 2020, p. 517).
O Executivo, portanto, além de administrar a coisa pública (função típica), de onde deriva o nome república (res publica), também legisla (art. 62 – Medidas Provisórias) e julga (contencioso administrativo), no exercício de suas funções atípicas. Aponte-se que Montesquieu concebeu o Poder Executivo como definidor e realizador constante da política de ordem interna e das relações exteriores (MORAES, 2020, p. 517).
Pode-se citar, como função atípica exercida pelo Poder Executivo, a qual representa uma forma de freio e contrapeso, a sua participação no processo legislativo, tendo a possibilidade de, até mesmo, alterar o seu resultado ao final do referido processo (CAMARGO, 2017, p. 54).
Considerando a o conceito de freios e contrapesos adotados no presente trabalho, Camargo (2017, p. 54) afirma que “a participação do Poder Executivo no processo legislativo ora configura freio, ora configura contrapeso.”
À vista disso, tem-se o mecanismo do veto, estabelecido no artigo 66 da Constituição Cidadã. Segundo Maldonado (2003, p. 19), “a previsão constitucional da possibilidade do VETO do Poder Executivo à elaboração legislativa é exemplo mais
difundido de forma de controle da atividade típica do Poder Legislativo por parte Executivo” (grifo do autor).
Alexandre de Moraes, em seu livro Presidencialismo, afirma que o veto é manifestado através da não concordância do Presidente da República referente ao um projeto de lei já aprovado pelo Poder Legislativo, e finaliza, dizendo que o veto é consagrado “[...] como técnica de controle de exercício de poder político, para garantia do Estado de direito.” (2013, p. 187).
A natureza jurídica do veto é outro dos muitos pontos que não encontram unanimidade na doutrina constitucional, existindo inúmeros juristas defensores da tese de tratar-se de um direito, outros os entendem como um poder; havendo ainda tese intermediária que consagra o veto como um poder-dever do Presidente da República (MORAES, 2020, p. 718).
Camargo (2017, p. 55) definiu o veto como “ato expresso do Chefe do Poder Executivo por meio do qual este utiliza a sua prerrogativa de negar sanção a um projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo”.
Carlos (2016, p. 201), por sua vez, afirma que o veto é um mecanismo de controle recíproco:
[...] a demonstrar a existência de vários mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, é de se mencionar a possibilidade de o Presidente da República vetar, total ou parcialmente, o projeto de lei que considerar inconstitucional ou contrário ao interesse público (CF/88, art. 66) (CARLOS, 2016, p. 201).
Além disso, Camargo (2017, p. 55) constata que “o veto é, pois, uma das diversas técnicas de controle de exercício político que garante a existência e o funcionamento do Estado de Direito”.
O veto está estabelecido na Constituição em seu artigo 66, in verbis:
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. § 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
[...]
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores
§ 5º Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. [...] (BRASIL, CRFB, 2020, grifo nosso).
Segundo Camargo, o Chefe do Poder Executivo, neste caso, utilizando-se de seu poder discricionário, poderá não concordar com o projeto de lei, por afirmar ser contrário ao interesse público, ou ainda, poderá vetá-lo com base na inconstitucionalidade do projeto, sendo que, neste último caso, caracteriza-se uma forma de controle de constitucionalidade preventivo (2017, p. 56).
Alexandre de Moraes (2020, p. 719) acrescenta, ainda, que podem existir vetos jurídicos, políticos e jurídico-políticos, bem como que o Presidente, ao vetar um projeto de lei, não poderá retratar-se, vejamos:
O Presidente da República poderá discordar do projeto de lei, ou por entendê-lo inconstitucional (aspecto formal) ou contrário ao interesse público (aspecto material). No primeiro caso teremos o chamado veto jurídico, enquanto no segundo, o veto político. Note-se que poderá existir o veto jurídico-político. O veto é irretratável, pois uma vez manifestado e comunicadas as razões ao Poder Legislativo, tornar-se-á insuscetível de alteração de opinião do Presidente da República (MORAES, 2020, p. 719).
Segundo o artigo 66, § 3º da Constituição Federal de 88 (BRASIL, CFRB, 2020), caso o Presidente da República não se manifeste quanto ao projeto de lei no prazo de 15 dias, contados a partir do recebimento do referido projeto pela Casa Legislativa, tal silêncio importará na sanção do projeto de lei. Referente ao modo de sanção a que se refere o artigo 66, § 3º, Camargo (2017, p. 56) argumenta que “parece lógico que o exercício do freio por parte do Poder Executivo sobre o Legislativo decorra de uma ação, e não de omissão ou inércia”.
Como destaca Lenza, o veto ainda poderá ser total ou parcial, ou seja, o presidente poderá vetar o projeto de lei inteiro ou apenas parte dele, no entanto, cabe ressaltar que, não poderá ocorrer o veto de palavras isoladas apenas, devendo o veto parcial compreender o texto completo de artigos, parágrafos, incisos ou alíneas (2015, p. 696).
Importante recordar que o veto sempre deverá possuir uma motivação, com a finalidade de conhecimento dos porquês de sua discordância, esclarecendo se é caso de inconstitucionalidade ou de falta de interesse público, para que assim, quando o veto retornar ao Poder Legislativo, este possa apreciá-lo, em sessão conjunta da Câmara e do Senado, no prazo de 30 dias, podendo, se for o caso, derrubá-lo por voto da maioria absoluta dos
Deputados e Senadores, situação em que o veto rejeitado terá os mesmos efeitos da sanção (LENZA, 2015, p. 696-697).
Diante disso, Camargo (2008) afirma que o veto poderá representar, a depender da situação, um freio ou um contrapeso. Veja-se o argumento do autor:
[...] se o veto do Presidente não é revisto, poder-se-á considerá-lo como freio, já que se tratou de ato capaz de neutralizar um decisão uma decisão anteriormente tomada e nesse caso, poder-se-á classificá-lo como ato autônomo, resultante do exercício da função executiva. Já se o veto for objetivo de revisão por parte do Congresso Nacional, então exercerá função de contrapeso na formação da vontade do Legislativo, e nesse caso especifico, configurará atividade de natureza legislativa, integrando-a (CAMARGO, 2017, p. 58, grifo nosso).
Por fim, Alexandre Moraes (2013, p. 187) relembra os ensinamentos de Montesquieu, o qual afirmou que o veto é a faculdade de impedir os abusos que poderão ocorrer na função legislativa, por que
“se o Poder Executivo não tiver direito de frear as iniciativas do corpo legislativo, este será despótico. Porque, podendo atribuir-se todo poder imaginável, aniquilará os demais poderes” (MONTESQUIEU apud MORAES, 2013, p. 187).
Passamos, agora, à análise dos demais atos realizados pelo Poder Executivo durante o processo legislativo, quais sejam: a iniciativa de projetos de lei e de emendas à constituição, a sanção e a promulgação da lei. Atos estes que, segundo Camargo (2017, p. 58), podem ser considerados como contrapesos, tendo em vista que não possuem tamanha força, como o veto, de neutralizar o Poder Legislativo.
Já com relação aos demais atos produzidos pelo Poder Executivo, que concorrem para a produção final da legislação, parece-nos que se trata de contrapeso. Isso porque tais atos, concorrem, contribuem para a formação da legislação, justamente com os representantes do Poder Legislativo, porém sem o grau de ingerência/neutralização que o veto possui. Vale dizer, constituem mecanismo de equilíbrio na tomada de determinada decisão, porém não uma ação institucional capaz de neutralizar a decisão de outro Poder (CAMARGO, 2017, p. 58, grifo nosso).
O artigo 66, caput, da CF/88 afirma que:
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará (BRASIL, CRFB, 2020).
Nessa perspectiva, a sanção ocorre quando o Presidente da República concorda com o projeto de lei apresentado pelo Poder Legislativo. Pedro Lenza (2015, p. 695) reconhece que a “sanção é o mesmo que anuência, aceitação, sendo esse momento em que o projeto de lei se transforma em lei”.
Alexandre de Moraes (2020, p. 718) afirma que a sanção poderá ser expressa ou tácita, podendo ainda ser parcial ou total. Veja-se:
É a aquiescência do Presidente da República aos termos de um projeto de lei devidamente aprovado pelo Congresso Nacional. Poderá ser expressa, nos casos em que o Presidente manifesta-se favoravelmente, no prazo de 15 dias úteis, ou tácita, quando silencia nesse mesmo prazo. A sanção também poderá ser total ou parcial, conforme concorde ou não com a totalidade do projeto de lei já aprovado pelo Parlamento. Havendo sanção, o projeto de lei segue para a fase complementar. (MORAES, 2020, p. 718, grifo do autor).
Referente ao ato de promulgação, Camargo (2017, p. 60) destaca que se trata de uma simples forma de contrapeso, tendo em vista que, caso não haja a promulgação da lei pelo Chefe do Poder Executivo, não possui força de impedir que a lei se torne ato perfeito e que produza todos os seus efeitos.
Erival da Silva de Oliveira, explica o ato da promulgação da seguinte forma:
A promulgação é a comunicação da criação da lei aos seus destinatários. É ato meramente formal e obrigatório, no qual a autoridade competente afirma que a norma foi criada segundo as regras pertinentes, passando a integrar o ordenamento jurídico. Cabe ao Presidente da República promulgar a lei no prazo de 48h após a sanção [...] (OLIVEIRA 2007, p. 84).
Tendo em vista, que com o passar dos anos, verificou-se que a lei tinha o poder de converter ideais políticos em direitos, foi necessário que o Poder Executivo participasse do processo legislativo, seja por meio do veto, da sanção e da promulgação, como já visto, e, ainda, pela iniciativa de lei, como veremos adiante (CAMARGO, 2017, p. 59).
O artigo 61, § 1º da Constituição Federal, descreve as leis que são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. São elas:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (BRASIL, CRFB, 2020).
Para Moraes, a participação do Poder Executivo, no processo legislativo, por meio do veto, da sanção e, ainda, da iniciativa, justifica-se pela característica de relação entre os Poderes, bem como, tais atos possuem o objetivo de realizar controle recíproco entre os Poderes da República (2020 p. 718).
Segundo Camargo, pode-se mencionar ainda, como um contrapeso realizado pelo Poder Executivo em relação ao Poder Legislativo, a prerrogativa do chefe do Poder Executivo em nomear Ministros do Tribunal de Contas (2017, p. 61).
A prerrogativa do Presidente da República de indicar 1/3 dos Ministros do TCU, com a devida aprovação do Senado Federal, sendo esses membros do Ministério Público juntamente com o Tribunal, é entendido, por Camargo (2017, p. 61), como uma forma de contrapeso ao compor a Corte que ajudará o Congresso Nacional nos pareceres acerca das contas do Poder Executivo.
Camargo (2017, p. 61) finaliza dizendo que “a existência do mecanismo de controle se dá pela possibilidade de nomear ministro que comporá a Corte de Contas e que, portanto terá influência na tomada de decisão da Corte”.
Acerca do tema, o STF afirma que
Os Tribunais de Contas possuem a atribuição, constitucionalmente estabelecida, de auxiliar o Legislativo no controle da execução do orçamento público e de emitir parecer final sobre as contas da Administração Pública. Visando concretizar o sistema de freios e contrapesos e viabilizar a natureza eminentemente técnica desempenhada por esses órgãos, o constituinte disciplinou modelo heterogêneo de composição, e o fez em dois níveis: partilhou a formação, consoante a autoridade responsável pela indicação, entre os Poderes Legislativo e Executivo (artigo 73, § 2º, incisos I e II); e, presente o espaço de escolha do segundo, determinou fosse uma vaga reservada a auditor, e outra, a membro do Ministério Público Especial (artigo 73, § 2º, inciso I). (BRASIL, STF, 2014).
Por fim, tem-se, ainda, o controle exercido pelo Poder Executivo em relação ao Poder Judiciário por meio da nomeação de membros que irão compor diferentes Tribunais, tal controle constitui uma forma de contrapeso, e possui como objetivo trazer equilíbrio entre as relações e decisões tomadas no seio de cada Poder (CAMARGO, 2017, p. 65).
Dessa maneira, o Poder Executivo poderá escolher todos os membros do Supremo Tribunal Federal, desde que os escolhidos tenham preenchidos os requisitos de reputação
ilibada, notável conhecimento jurídicos, bem como tenham passado pela sabatina pelo Senado Federal (CAMARGO, 2017, p. 62).
Camargo aponta que, no que se refere ao Superior Tribunal de Justiça, aos Tribunais Superiores, aos Tribunais Regionais Federal, do Trabalho e Eleitorais, o Poder Executivo irá escolher os seus membros entre os integrantes do Ministério Público e dos Advogados, todos com reputação ilibada, em três momentos distintos (2017, p. 62). Segundo a autora,
A intervenção de um Poder sobre o outro no tange a sua composição revela “instrumento próprio do controle político ou ínsito do sistema de freios e contrapesos, princípio a conduzir ao equilíbrio e à harmonia entre os Poderes que participam do ato” (FERRAZ, 1994 apud CAMARGO, 2017, p. 64).