O PODER NORMATIVO DO PODER JUDICIÁRIO SOBRE OS SERVIÇOS

O poder normativo do Judiciário está atrelado ao exercício da função administrativa que lhe compete, podendo ser exercido de forma ampla pelo Conselho

74_{STJ. RMS 52.925/SC, Relator(a): Min. Humberto Martins, Decisão Monocrática, julgado em 03.02.2017,}

Nacional de Justiça e por sua Corregedoria Nacional ou, de forma mais restrita, pelos Tribunais e suas respectivas Corregedorias.

De acordo com o art. 96, I, “a” e “b”, a Constituição Federal, compete privativamente aos tribunais a elaboração de seus regimentos internos, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos, além de obrigação de velar pelo exercício da atividade correicional de seus juízos e dos serviços auxiliares75.

As atribuições das Corregedorias de Justiça dos Tribunais Estaduais serão encontradas em normas internas, tais quais os regimentos internos destes mesmos tribunais e no regramento normativo que se convencionou chamar de Código de Normas ou Normas de Serviço, justamente por elas elaboradas.

Já a competência do Conselho Nacional de Justiça e da sua Corregedoria Nacional está definida nos parágrafos 4º e 5º do art. 103-B da Constituição Federal.

Tanto a Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, como as Corregedorias de cada Tribunal Estadual têm a atribuição de regulamentar os serviços judiciais e extrajudiciais sob sua fiscalização.

Especificamente quanto aos serviços extrajudiciais, à Corregedoria Nacional de Justiça do CNJ compete uma regulamentação mais geral, que busque a uniformização dos serviços naquilo que deve ser diretriz a ser seguida em âmbito nacional. Às corregedorias locais cabem, por sua vez, uma regulamentação mais próxima do delegatário, dos problemas peculiares de cada Estado, das especificidades da execução dos serviços em cada um de seus aspectos mais particulares76.

As atribuições da Corregedoria Geral de Justiça estão elencadas no §5º do art. 103-B da Constituição Federal que incluem a) todas aquelas assim previstas pelo Estatuto da Magistratura; b) o recebimento de reclamações e denúncias relativas aos magistrados e

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―Art. 96. Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos; b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;‖

76 _{―Cabe, portanto, ao Conselho Nacional de Justiça, uma atuação geral, de âmbito nacional, e aos Tribunais}

de Justiça dos Estados, por seus órgãos superiores, especialmente as Corregedorias Gerais da Justiça, uma atuação administrativa mais diretamente ligada aos delegados, o que, respeitada a singularidade da atividade notarial e de registros e a imposição constitucional de que essa atuação seja exercida pelo Poder Judiciário, revela a presença conjunta dos três atributos centrais identificados por Floriano Azevedo Marques para sua caracterização como Autoridades Reguladoras Independentes, porque são: i) órgãos públicos, dotados de autoridade; ii) voltados para o exercício da função de regulação e iii) caracterizados pela independência.‖. In: RIBEIRO, Luís Paulo Aliende. Regulação da Função Pública Notarial e de Registro. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 140-141).

aos serviços judiciários; c) exercer funções executivas do Conselho, de inspeção e de correição geral; d) requisitar e designar magistrados, além de servidores77.

Vê-se, a princípio, que entre tais atribuições não se encontra a especificação quanto à função normativa, no entanto esta é inerente à função correicional, razão pela qual o Regimento Interno do CNJ estipula, em seu art. 8º78, as atribuições do Corregedor

77 _{―Art. 103-B. [...]. § 5º O Ministro do Superior Tribunal de Justiça exercerá a função de Ministro-}

Corregedor e ficará excluído da distribuição de processos no Tribunal, competindo-lhe, além das atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura, as seguintes: I - receber as reclamações e denúncias, de qualquer interessado, relativas aos magistrados e aos serviços judiciários; II - exercer funções executivas do Conselho, de inspeção e de correição geral; III - requisitar e designar magistrados, delegando-lhes atribuições, e requisitar servidores de juízos ou tribunais, inclusive nos Estados, Distrito Federal e Territórios‖.

78 _{―Art. 8º Compete ao Corregedor Nacional de Justiça, além de outras atribuições que lhe forem conferidas}

pelo Estatuto da Magistratura: I - receber as reclamações e denúncias de qualquer interessado relativas aos magistrados e Tribunais e aos serviços judiciários auxiliares, serventias, órgãos prestadores de serviços notariais e de registro, determinando o arquivamento sumário das anônimas, das prescritas e daquelas que se apresentem manifestamente improcedentes ou despidas de elementos mínimos para a sua compreensão, de tudo dando ciência ao reclamante; II - determinar o processamento das reclamações que atendam aos requisitos de admissibilidade, arquivando-as quando o fato não constituir infração disciplinar; III - instaurar sindicância ou propor, desde logo, ao Plenário a instauração de processo administrativo disciplinar, quando houver indício suficiente de infração; IV - promover ou determinar a realização de sindicâncias, inspeções e correições, quando houver fatos graves ou relevantes que as justifiquem, desde logo determinando as medidas que se mostrem necessárias, urgentes ou adequadas, ou propondo ao Plenário a adoção das medidas que lhe pareçam suficientes a suprir as necessidades ou deficiências constatadas; V - requisitar das autoridades fiscais, monetárias e de outras autoridades competentes informações, exames, perícias ou documentos, sigilosos ou não, imprescindíveis ao esclarecimento de processos ou procedimentos submetidos à sua apreciação, dando conhecimento ao Plenário; VI - requisitar magistrados para auxílio à Corregedoria Nacional de Justiça, delegando-lhes atribuições, observados os limites legais; VII - requisitar servidores do Poder Judiciário e convocar o auxílio de servidores do CNJ, para tarefa especial e prazo certo, para exercício na Corregedoria Nacional de Justiça, podendo delegar-lhes atribuições nos limites legais; VIII - elaborar e apresentar relatório anual referente às atividades desenvolvidas pela Corregedoria Nacional de Justiça na primeira sessão do ano seguinte; IX - apresentar ao Plenário do CNJ, em quinze (15) dias de sua finalização, relatório das inspeções e correições realizadas ou diligências e providências adotadas sobre qualquer assunto, dando-lhe conhecimento das que sejam de sua competência própria e submetendo à deliberação do colegiado as demais; X - expedir Recomendações, Provimentos, Instruções, Orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares e dos serviços notariais e de registro, bem como dos demais órgãos correicionais, sobre matéria relacionada com a competência da Corregedoria Nacional de Justiça; XI - propor ao Plenário do CNJ a expedição de recomendações e a edição de atos regulamentares que assegurem a autonomia, a transparência e a eficiência do Poder Judiciário e o cumprimento do Estatuto da Magistratura; XII - executar, de ofício ou por determinação, e fazer executar as ordens e deliberações do CNJ relativas à matéria de sua competência; XIII - dirigir-se, no que diz respeito às matérias de sua competência, às autoridades judiciárias e administrativas e aos órgãos ou às entidades, assinando a respectiva correspondência; XIV - indicar ao Presidente, para fins de designação ou nomeação, o nome dos ocupantes de função gratificada ou cargo em comissão no âmbito da Corregedoria Nacional de Justiça, cabendo àquele dar-lhes posse; XV - promover a criação de mecanismos e meios para a coleta de dados necessários ao bom desempenho das atividades da Corregedoria Nacional de Justiça; XVI - manter contato direto com as demais Corregedorias do Poder Judiciário; XVII - promover reuniões periódicas para estudo, acompanhamento e sugestões com os magistrados envolvidos na atividade correicional; XVIII - delegar, nos limites legais, aos demais Conselheiros, aos Juízes Auxiliares ou aos servidores expressamente indicados, atribuições sobre questões específicas; XIX - solicitar aos órgãos dos Poderes Executivo e Legislativo, ou a entidade pública, a cessão temporária por prazo certo, sem ônus para o CNJ, de servidor detentor de conhecimento técnico especializado, para colaborar na instrução de procedimento em curso na Corregedoria Nacional de Justiça; XX - promover de ofício, quando for o caso de urgência e relevância, ou propor ao Plenário, quaisquer medidas com vistas à eficácia e ao bom desempenho da atividade judiciária e dos serviços afetos às serventias e aos órgãos prestadores de serviços notariais e de registro; XXI - promover, constituir e manter bancos de dados, integrados a banco de dados central do CNJ,

Nacional de Justiça que compreendem, quanto aos serviços notariais e registrais: a) receber reclamações e denúncias relativas as serventias, dando início a apuração disciplinar, quando for o caso; b) realizar sindicâncias, inspeções e correições; c) expedir

Recomendações, Provimentos, Instruções, Orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento dos serviços notariais e de registro sobre matéria relacionada com a sua competência; d) executar, de ofício ou por determinação, e fazer

executar as ordens e deliberações do CNJ relativas à matéria de sua competência; e) promover de ofício, quando for o caso de urgência e relevância, ou propor ao Plenário, quaisquer medidas com vistas à eficácia e ao bom desempenho dos órgãos prestadores de serviços notariais e de registro; f) promover, constituir e manter bancos de dados, integrados a banco de dados central do CNJ, atualizados sobre os serviços extrajudiciais.

No que tange ao Conselho Nacional de Justiça, sua função normativa está expressa no art. 103-B, §4º79, I, da Constituição Federal:

“Art. 103-B. [...].

§4º. Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo- lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:

atualizados sobre os serviços judiciais e extrajudiciais, inclusive com o acompanhamento da respectiva produtividade e geração de relatórios visando ao diagnóstico e à adoção de providências para a efetividade fiscalizatória e correicional, disponibilizando seus resultados aos órgãos judiciais ou administrativos a quem couber o seu conhecimento.‖.

79_{Art. 103-B. [...] § 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder}

Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:

I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;

II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;

III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;

IV - representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade;

V - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano;

VI - elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário;

VII - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa.

I – zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências”.

A função normativa desempenhada pelo Conselho Nacional de Justiça, diferentemente dos demais órgãos do Poder Judiciário, tem natureza originária (primária), emanando a validade de seus atos diretamente da Constituição Federal. Assim, diferentemente do poder regulamentar, no qual os atos produzidos são de natureza derivada (secundária), exercido com fundamento numa lei preexistente, o Conselho Nacional de Justiça tem autorização constitucional de emitir atos regulamentares no âmbito de sua competência com o mesmo status de lei, porquanto regulamentam a própria Constituição, sem qualquer ato normativo intermediário.

Neste sentido, José dos Santos Carvalho Filho80 aponta:

“Serve como exemplo o art. 103-B, da CF, inserido pela EC n.º 45/2004, que, instituindo o Conselho Nacional de Justiça, conferiu a esse órgão atribuição para

‘expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência, ou recomendar providências’. A despeito dos termos da expressão (‘atos regulamentares’), tais

atos não se enquadram no âmbito do verdadeiro poder regulamentar; como terão por escopo regulamentar a própria Constituição, serão eles autônomos e de

natureza primária, situando-se no mesmo patamar em que se alojam as leis

dentro do sistema de hierarquia normativa.”. (2016, p. 60).

Este novel modo de enxergar o direito administrativo, é bem esclarecido por Gustavo Binenbojm que assim arremata quanto à possibilidade de um ato normativo distinto da lei vir a inovar na ordem jurídica nos espaços por ela deixados: “A lei não é mais o instrumento normativo que condiciona e legitima toda a atuação administrativa. Daí o movimento, tanto da Constituição quanto do legislador, no sentido de estabelecer novas esferas de normatização dotadas da devida celeridade”. (2014, p. 139).

80 _{Preliminarmente, esclarece José dos Santos Carvalho Filho: ―Sob o enfoque de que os atos podem ser}

originários e derivados, o poder regulamentar é de natureza derivada (ou secundária): somente é exercido à luz de lei preexistente. Já as leis constituem atos de natureza originária (ou primária), emanando diretamente da Constituição. Nesse aspecto, é importante observar que só se considera poder regulamentar típico a atuação administrativa de complementação de leis, ou atos análogos a elas. Daí seu caráter derivado. Há alguns casos, todavia, que a Constituição autoriza determinados órgãos a produzirem atos que, tanto como as leis, emanam diretamente da Carta e têm natureza primária; inexiste qualquer ato de natureza legislativa que se situe em patamar entre a Constituição e o ato de regulamentação, como ocorre com o poder regulamentar.‖ (2016, p. 60).

Diante deste quadro, constata-se um espaço muito amplo da atuação correicional da Corregedoria Nacional de Justiça, nada escapando-lhe à regulação, praticamente, a respeito daquilo que está inserido sob sua competência.

No âmbito específico do serviço notarial e registral, o art. 38 da Lei n.º 9.835/94 menciona a possibilidade de “elaboração de planos de adequada e melhor prestação desses serviços”. Tal previsão tem sua razão de ser em virtude da especificidade das várias matérias tratadas no serviço notarial, desde as regras de direito privado, principalmente do direito civil, até àquelas de direito público, a exemplo do direito tributário.

No entanto, estas regras tratam do direito material, substancial, havendo necessidade de estipulação de regras técnicas próprias da prestação do serviço notarial e registral, tanto com o objetivo de facilitar e resguardar a atuação do notário e do registrador, como de uniformizar e padronizar condutas.

Estando a atividade notarial e registral dirigida a um fim público, ainda que prestada por meio de gestão privada, é poder-dever do Judiciário zelar para que o interesse último deste serviço seja alcançado em sua inteireza, até porque este é objetivo perseguido pelo Estado quando optou por delegá-lo à inciativa privada.

Tratando especificamente da regulação da função pública notarial e registral, Luís Paulo Aliende Ribeiro elucida, inclusive:

“Ao apropriar-se da atividade notarial e de registros, qualificá-la como função pública e de imediato atribuir seu exercício, por delegação, a particulares, a Constituição da República do Brasil estabeleceu para essas profissões oficiais ou profissões públicas independentes o regime de exercício privado de função pública, o que não somente legitima como impõe ao Estado o dever de instituir e exercer uma regulação particularmente intensa, correspondente à responsabilidade institucional de garantia que assumiu.” (2013. p. 138).

Por conseguinte, além de ser atribuição do Judiciário a edição de normas destinadas a regulamentar os serviços extrajudiciais, estas mostram-se imprescindíveis diante da particularidade de tais atividades, na qual muitas dúvidas surgem durante sua execução, além dos diversos aspectos em que há lacuna legislativa, havendo necessidade de um ordenamento pleno, capaz de produzir uniformização e segurança jurídica.

Luís Paulo Aliende Ribeiro (2013, p. 142-143) conceitua esta função normativa em face dos serviços notariais e de registro pelos órgãos correicionais do Poder Judiciário,

em sentido amplo, como a “atividade regulatória do Poder Judiciário” e identifica os seguintes poderes decorrentes desta atuação: a) normativo; b) de outorga; c) de fiscalização; d) sancionatório; e) de conciliação; f) de recomendação.

Os poderes normativo, de fiscalização e sancionatório seriam aqueles tradicionalmente exercidos pelos órgãos correicionais, sendo a outorga destinada à seleção do particular para a prestação da atividade delegada e a conciliação e recomendação atuações que vêm crescendo no âmbito das Corregedorias (RIBEIRO, 2013, p. 142-143).

Para o referido autor não há dificuldade em se constatar que o Conselho Nacional de Justiça e as Corregedorias Gerais da Justiça dos Estados viabilizam o exercício da moderna regulação, pautada na amplitude de poderes, capacitação técnica,

permeabilidade à sociedade e processualidade (2013, p. 142).

O Conselho Nacional de Justiça tem exercido de forma significativa o seu poder regulatório quanto aos serviços notariais e registrais, já tendo editado atos normativos que vão desde a realização do concurso público para ingresso na atividade até a atuação concreta dos delegatários.

Podem ser citadas as seguintes resoluções do Conselho Nacional de Justiça que recaem sobre os serviços notariais e de registros: Resolução n. 20, de 29 de agosto de 2006 (Disciplina a contratação, por delegados extrajudiciais, de cônjuge, companheiro e parente, na linha reta e na colateral, até terceiro grau, de magistrado incumbido da corregedoria do respectivo serviço de notas ou de registro); Resolução n. 35, de 24 de abril de 2007 (Disciplina a aplicação da Lei n.º 11.441/07 pelos serviços notariais e de registro); Resolução n. 80, de 09 de junho de 2009 (Declara a vacância dos serviços notariais e de registro ocupados em desacordo com as normas constitucionais); Resolução n. 81, de 09 de junho de 2009 (Dispõe sobre os concursos públicos de provas e títulos para a outorga das delegações, com minuta de edital); Resolução n. 120, de 30 de setembro de 2010 (Altera dispositivos da Resolução n. 35/2007); Resolução n. 179, de 03 de outubro de 2013 (Altera a redação do art. 12 da Resolução n. 35/2007); Resolução n. 220, de 26 de abril de 2016 (Altera dispositivos da Resolução n. 35/2007); Resolução n. 228, de 22 de junho de 2016 [Regulamenta a aplicação, no âmbito do Poder Judiciário, da Convenção sobre a Eliminação da Exigência de Legalização de Documentos Públicos Estrangeiros, celebrada na Haia, em 5 de outubro de 1961 (Convenção da Apostila)]. Resolução n. 230, de 22 de junho de 2016 (Orienta a adequação das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares às determinações exaradas pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência).

No âmbito da Corregedoria Nacional de Justiça, identificam-se alguns provimentos, tais como: Provimento n. 12, de 06 de agosto de 2010 (Determina a remessa, em caráter sigiloso, dos nomes e endereços de alunos sem paternidade estabelecida a cada uma das Corregedorias locais); Provimento n. 18, de 28 de agosto de 2012 (Dispõe sobre a instituição e funcionamento da Central Notarial e de Serviços Eletrônicos Compartilhados – CENSEC); Provimento n. 25, de 12 de novembro de 2012 (Dispõe sobre a regulamentação do uso do Malote Digital pelas serventias extrajudiciais de notas e de registro); Provimento n. 34, de 09 de julho de 2013 (Disciplina a manutenção e escrituração de Livro Diário Auxiliar pelos titulares de delegações e pelos responsáveis interinamente); Provimento n. 35, de 23 de julho de 2013 (Dispõe sobre o início da vigência do Provimento n. 34, de 2013); Provimento n. 42, de 31 de outubro de 2014 (Dispõe sobre a obrigatoriedade de encaminhar e averbar na Junta Comercial cópia de instrumento de procuração relativo a poderes de administração, de gerência de negócios ou de movimentação de conta corrente vinculada de empresa individual de responsabilidade limitada, de sociedade empresarial, de sociedade simples ou de cooperativa, expedido pelo tabelionato de notas).

Este poder normativo81, resultante justamente do poder fiscalizatório atribuído ao Judiciário pela Constituição Federal, não possui um fim em si mesmo, mas tem como