Política Habitacional e a Função Social da Propriedade

A promoção de densidade construtiva e populacional nos eixos de estruturação da transformação urbana com instrumentos que incentivam o uso misto e a construção de habitação para diferentes faixas de renda em áreas dotadas de infraestrutura caminham no sentido de uma política integrada que visa, ao mesmo tempo, suprir o déficit habitacional e conter o espraiamento urbano na cidade, promovendo o crescimento da cidade para dentro das estruturas consolidadas (FRANCO; D’ALMEIDA; ABREU, 2015).

Visando o cumprimento desses objetivos, somam-se instrumentos urbanísticos voltados a assegurar as diretrizes da função social da cidade e da propriedade, tais como: o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC), o IPTU progressivo, a quota de solidariedade e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

O parcelamento, edificação e utilização compulsórios e o imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo são instrumentos de política urbana previstos na Constituição Federal de 1988 (art. 182), regulamentados pela lei federal 10.257/2001 (Estatuto das Cidades). O objetivo de tais instrumentos urbanísticos é combater a ociosidade construtiva em áreas onde há infraestrutura básica, garantindo assim que a taxa mínima de ocupação seja cumprida. Os proprietários de imóveis não utilizados ou subutilizados notificados devem protocolar em 1 ano o pedido de parcelamento ou edificação e têm até 2 anos para apresentar

154 o alvará de execução. Caso não cumpram esses prazos, a prefeitura deverá aplicar alíquotas progressivas de IPTU47 _{majoradas anualmente pelo prazo de cinco anos consecutivos ou até} atingir 15% do valor venal do imóvel. Após cinco anos, a prefeitura poderá desapropriar o imóvel, pagando com títulos da dívida pública, caso a prefeitura tenha interesse em obter o imóvel para realizar alguma intervenção pública (SMDU, 2014). Segundo Bonduki (2014b), o objetivo, nesse caso, é que o imóvel seja ocupado cumprindo a função social da propriedade e não com a finalidade de arrecadação de recursos.

Esses instrumentos já estavam previstos no PDE de 2002, em São Paulo, porém não vinham sendo aplicados. Com o PDE de 2014, esses mecanismos avançam no sentido de serem autoaplicáveis, bastando a prefeitura notificar os imóveis nessas condições em toda a área urbanizada da cidade. A prioridade da prefeitura para essas notificações se dá, no entanto, principalmente sobre terrenos localizados em ZEIS, nos eixos de estruturação da transformação urbana e nas subprefeituras do Centro, basicamente Sé e Mooca (BONDUKI, 2014b).

A Cota de solidariedade é um instrumento urbanístico que visa ampliar a produção de Habitação de Interesse Social (HIS) na cidade. Ela prevê que os grandes projetos imobiliários (acima de 20mil m2_{) devem fornecer 10% de área equivalente ao seu empreendimento HIS,} tendo quatro maneiras alternativas de cumprir a exigência: a) produção de HIS no próprio lote do empreendimento; b) doação de terreno para produção de HIS; c) produção de HIS em outro terreno ou d) doação de recursos ao Município, por meio de uma conta destinada à produção de HIS ou equipamentos públicos complementares à moradia. Apesar de parecer um grande avanço, tal instrumento é passível de críticas, tendo em vista o caráter facultativo da sua execução48 _{(COSTA, ALBUQUERQUE, RAMPAZIO, 2015).}

A doação em terreno em outra área ou em recursos financeiros em 10% do imóvel é calculada utilizando como base o Cadastro de Valor de Terreno, definido pela SMDU, que corresponde a cerca de 80% do valor de mercado. Nesse sentido, torna-se mais vantajoso para esses empreendimentos pagarem à prefeitura um valor abaixo do preço de mercado, do que construírem habitações no próprio empreendimento (SANTORO; BORRELLI, 2015). Além disso, os produtores que optarem por adquirir outro terreno de área equivalente, ao invés de

47 _{Cf. Decreto nº 56.589 de 10 de novembro de 2015 que regulamenta a aplicação do Imposto Predial e}

Territorial Urbano Progressivo no Tempo na Prefeitura de São Paulo

48 _{Cf. Decreto nº 56.538 de 23 de julho de 2015. Regulamenta disposições da Lei nº 16.050, de 31 de julho de}

2014 – PDE, relativas ao licenciamento de edificações, em especial procedimentos para a aplicação da Cota de Solidariedade; altera o Decreto nº 56.089, de 30 de abril de 2015.

155 construir a Habitação de Interesse Social no próprio terreno do empreendimento, podem adquiri-lo em qualquer lugar da Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, com exceção dos Setores ainda não infraestruturados. Ou seja, o empreendedor poderá doar o terreno para construção de HIS em praticamente qualquer parte da cidade, permitindo a aquisição de terrenos na periferia. Isso mina o princípio básico desse instrumento de criar áreas para habitação social próximas dos empreendimentos de alta renda, visando o uso misto e compartilhado por diferentes classes sociais (WHITAKER, 2014). Apesar das críticas, a cota de solidariedade ainda é um instrumento que permite reserva de fundos, os quais podem ser usados para a implantação de habitação de interesse social nas ZEIS.

Como dissemos anteriormente, a reserva de áreas demarcadas no plano diretor como ZEIS aumentou em 23% no PDE 2014 em relação ao PDE 2002. Além disso, buscou-se fontes de recursos regulares (outorga onerosa e cota de solidariedade), sendo que, no mínimo, 30% dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano devem ser destinados a aquisição de terrenos bem localizados para promoção de moradia social e subsídios a programas sociais.

As ZEIS visam assegurar a produção de Habitações de Interesse Social na cidade a fim de acabar com o déficit habitacional do município. Nesse sentido, a reserva dessas áreas visa beneficiar os mais de 25% de habitantes da cidade que vivem em assentamentos precários e informais através da regularização fundiária de loteamento irregulares e urbanização de favelas (SMDU, 2014). Conforme definições dadas pelo Plano Diretor, as ZEIS são divididas em cinco categorias, como vemos na figura 30 abaixo:

156 Figura 30: Localização e categorias das ZEIS

Fonte: São Paulo, 2014. Plano Diretor Estratégico.

As ZEIS 1 são áreas ocupadas predominantemente por população de baixa renda. Caracteriza-se pela presença de favelas, loteamentos irregulares e alguns conjuntos habitacionais ainda não regulares que precisam ser regularizados do ponto de vista fundiário, urbanizados e recuperados ambientalmente a fim de manter a população moradora. Trata-se do maior percentual de demarcação de ZEIS na cidade, abarcando cerca de 143km2 _do território do município demarcados.

As ZEIS 2, com cerca de 13,8 km2 _{demarcados, são áreas adequadas à urbanização em} glebas e terrenos desocupados, não utilizados ou subutilizados, onde pode haver interesse público ou privado em produzir Empreendimentos de Habitação de Interesse Social.

157 As ZEIS 3 são áreas com a ocorrência de imóveis ociosos, subutilizados ou deteriorados, mas em regiões com boa oferta de empregos e de serviços, infraestrutura e equipamentos urbanos. Com 6,8 km2 _{demarcados, se localizam prioritariamente nas áreas} centrais da cidade, principalmente nas Macroáreas de Estruturação Metropolitana e de Qualificação da Urbanização Consolidada.

AS ZEIS 4 contam com 4,9 km2 _{demarcados e se caracterizam por glebas ou lotes} vazios, subutilizadas ou não edificadas em áreas de mananciais, onde é permitido construir, mas com regras específicas de ocupação do solo, cumprindo as leis estaduais específicas das represas Billings e Guarapiranga. Essas áreas devem ser destinadas ao reassentamento de famílias que já estão morando nessa região. As habitações nessa área só poderão ocupar 50% do lote a fim de manter um grau de permeabilidade do solo.

Por fim, as ZEIS 5, contam com 3,5 km2 _{demarcados e se caracterizam por serem} áreas vazias, subutilizadas ou não edificadas, dotadas de serviços, equipamentos e infraestruturas urbanas. Essas áreas são destinadas à produção de empreendimentos habitacionais de mercado popular, pelo setor privado, na seguinte proporção: 40% para famílias que ganham de 3 a 6 salários mínimos; e outros 60% para atender quem ganha até 10 salários mínimos, sendo que desses últimos pode-se destinar até 20% para fazer área comercial no térreo (SEL, 2014).

A distribuição das ZEIS por Macroáreas, no entanto, não se deu de forma equilibrada, concentrando-se sobretudo na Macroárea de Redução da Vulnerabilidade Urbana e na de Recuperação Ambiental, conforme explicitado na tabela a seguir:

Tabela 1: Percentual de ZEIS por Macroáreas no Plano Diretor de São Paulo

MACROÁREAS Área ZEIS %

Macroárea de Estruturação Metropolitana 10%

Macroárea de Urbanização Consolidada 1%

Macroárea de Qualificação da Urbanização 4% Macroárea de Redução da Vulnerabilidade 31% Macroárea de Redução da Vulnerabilidade Urbana e Recuperação Ambiental

45% Macroárea de Controle e Qualificação Urbana e

Ambiental

9% Macroárea de Contenção Urbana e Uso

Sustentável 0%

158 A destinação das habitações sociais construídas nas ZEIS deve contemplar todas as faixas de remuneração até 10 salários mpinimos. Nesse sentido, o PDE 2014 criou as categorias de Habitação de Interesse Social (HIS): HIS 1 (0 a 3 salários mínimos), HIS 2 (3 a 6 salários mínimos), de promoção pública ou consorciada e Habitação de Mercado Popular (HMP) (6 a 10 salários mínimos) de promoção privada. Visando acabar com o déficit habitacional da cidade, priorizou-se a faixa de renda mais baixa com rendimento de até 3 salários mínimos HIS 1, conforme mostra o quadro abaixo:

Quadro 3: Destinação de área construída para HIS. ZEIS 1, 2, 3 e 4 60% p/ HIS 1 (min)

20% p/ HIS 1 ou HIS 2 20% p/HMP

ZEIS 5 40% p/ HIS 1 ou HIS 2 (min) 20% p/ HIS1, HIS 2 ou HMP

40% p/ HMP Fonte: SEL, 2014. Prefeitura do Município de São Paulo.

Nesse sentido, o Plano Diretor Estratégico de 2014 avança em relação ao anterior, no que diz respeito às ZEIS, na ampliação das demarcações de áreas para HIS, na priorização das faixas de menor renda para o recebimento das HIS e nos dispositivos para a obtenção de recursos financeiros, sendo que 30% dos recursos do FUNDURB devem ser aplicados à habitação social. Assim, espera-se que essas regras possam viabilizar a regularização fundiária dos assentamentos precários e a redução do déficit habitacional nos próximos anos na cidade.

Durante a gestão 2013-2016, estabeleceu-se a meta de promover 55 mil novas habitações, urbanizar favelas, atendendo a 70 mil famílias, e promover regularização fundiária beneficiando cerca de 200 mil famílias. De acordo com informações atualizadas em 17/08/16, segundo o site da prefeitura de monitoramento das metas de governo até o momento foram entregues 12.585 unidades habitacionais e outras 23.624 unidades habitacionais se encontram em obras. No Programa de Urbanização de Favelas, que visa a implantação de infraestrutura urbana nos assentamentos precários, possibilitando o acesso dos moradores aos serviços urbanos, a consolidação geotécnica e/ou remoções em áreas de risco, 16 mil famílias foram

159 beneficiadas. No Programa de Regularização Fundiária, cujo objetivo é fazer o reconhecimento formal dos assentamentos precários e/ou informais, garantindo a segurança na posse da população moradora, cerca de 116mil famílias foram beneficiadas (SÃO PAULO, 2016).