Políticas de integração na Europa – abordagens teóricas

Os modelos de incorporação apresentados na parte I deste estudo, desenham-nos algumas pistas que permitem orientar uma análise empírica dos percursos realizados pelos diversos actores e agentes no sentido da integração de populações imigrantes. Na perspectiva de Alba, Reitz e Simon (2012), estes modelos centram-se em três questões fundamentais: (i) como é que os imigrantes e seus descendentes entendem o seu estatuto como outsiders e se tornam reconhecidos como insiders? (ii) Qual o lugar que podem assumir na sociedade a que pertencem? (iii) Como é que as sociedades gerem a diversidade e o que é que determina o seu sucesso no acolhimento dos grupos numa sociedade mais integrada?

O quadro teórico que anteriormente discutimos, permite constatar que existem percursos diversos na incorporação de população imigrante, diferentes contextos de acolhimento, actores e agentes envolvidos, que muito provavelmente se revêem na mobilização de uma heterogeneidade de critérios para a definição das políticas de integração. Sendo nossa intenção, nesta segunda parte do estudo, a compreensão das mudanças que têm ocorrido na evolução da política europeia de integração de populações imigrantes, em particular no âmbito da educação, importa- nos agora explorar a relação entre os modelos de incorporação e as tipologias de política que destes emanam, assim como identificar o percurso das orientações de política internacional e europeia.

O estudo desenvolvido sobre as políticas de integração na Europa, por Hans Entzinger (2005), explora o papel dos poderes públicos no processo de integração detendo-se mais especificamente sobre os objectivos de uma política de integração, alertando para o facto de frequentemente estas políticas não terem em conta a pluridimensionalidade e complexidade do processo. Na tipologia de análise das políticas de integração que propõe, o autor considera existirem três elementos fundamentais para a sua definição: político-jurídico (estado), cultural (nação) e socioeconómico (mercado). Também Penninx (2008), na tipologia de políticas que apresenta, centrada no conceito de cidadania, define três dimensões que se aproximam das anteriores: (i) político/legal; (ii) socioeconómica; (iii) cultural e religiosa.

Segundo Entzinger (2005), é possível identificar na Europa uma grande diversidade de tipologias e modelos que explicam os processos de integração e as relações entre maiorias e minorias. Contudo, o autor reforça que, de uma forma quase constante, a complexidade da integração se perde em muitas das políticas que analisa, por estas se centrarem apenas numa das dimensões do processo. Numa tentativa de resumir as tipologias encontradas, apresenta uma classificação que organiza em três

grupos: (i) trabalhadores migrantes e imigrantes permanentes; (ii) jus soli e jus

sanguinis; (iii) minorias e assimilação. Estas três tipologias reflectem, na sua

perspectiva, os principais dilemas da imigração e integração na Europa. É com base nas características que são apresentadas para cada uma que elaboramos de seguida uma breve síntese, no sentido de identificar as principais preocupações subjacentes à formulação das políticas de integração na Europa.

Para a primeira tipologia, trabalhadores migrantes e imigrantes permanentes, são identificados dois modelos. No modelo dos trabalhadores migrantes o grande impulsionador da migração é o mercado de trabalho e a necessidade de mão-de-obra que, entendida como uma situação temporária, conduzia também ao assumir da imigração como um fenómeno temporário. Esta concepção da população imigrante, como residente temporária, rapidamente foi tida como pouco adequada, pela constatação de que a sua permanência no país de acolhimento se prolongava além do tempo inicialmente previsto, como aconteceu em países como a Suíça, a Alemanha, a Áustria, a Bélgica e a Holanda onde muitas vezes, pela precariedade e vulnerabilidade da situação legal, os trabalhadores migrantes passaram a ser incorporados nos sectores informais, menos qualificados. O modelo dos imigrantes permanentes, advogando princípios contrários ao anterior, encontra fundamentos em países como os EUA, Canadá e Austrália, territórios com história no acolhimento destes trabalhadores e que entendem esta população como motor de expansão económica e de desenvolvimento do país. Na perspectiva do autor, a rigidez destes modelos advém do facto de nem sempre a imigração temporária se tornar permanente e o percurso contrário também ser uma possibilidade. Por este motivo, e pelo facto de se tratar de uma tipologia que se centra em determinantes de cariz essencialmente económico, a compreensão da multidimensionalidade dos processos de integração fica condicionada.

A segunda tipologia definida, jus soli e jus sanguinis, debruça-se sobre o estatuto político e jurídico que os países de acolhimento definem para a integração dos recém-chegados. No modelo jus soli, todos os residentes num mesmo território têm os mesmos direitos, independentemente da sua origem e duração da sua permanência. Para a população imigrante pode ser definido um período de transição. No sistema jus sanguinis, a cidadania e os direitos são transmitidos de uma geração para outra, segundo os laços de sangue, o que significa que nem todos os residentes usufruem dos mesmos direitos de cidadania. Esta situação traduz-se, para os imigrantes e descendentes, na impossibilidade de usufruir dos mesmos direitos e deveres dos nativos. Segundo Entzinger (2005), os dois modelos são válidos e fundamentais no entendimento da integração, na medida em que definem os meios

pelos quais os recém-chegados se podem tornar membros de um Estado. Porém, a realidade que se encontra é, frequentemente, o resultado de uma mistura dos dois modelos, com algumas diferenças entre países. Citando alguns exemplos: no Reino Unido vigora o sistema jus soli; na Alemanha e na Bélgica assistiu-se recentemente à introdução de elementos do jus soli no sistema jus sanguinis até então em vigor; em França oscila-se entre os dois sistemas. Tal como para a tipologia anteriormente apresentada, as críticas do autor recaem sobre as limitações de uma política que apenas valoriza uma dimensão da integração.

A terceira tipologia, minorias e assimilação, é fundada sobre a dimensão cultural e identificam-se nesta dois modelos: o modelo das minorias étnicas e o modelo da assimilação. No primeiro modelo, a imigração é entendida como um fenómeno permanente e não temporário, sendo os imigrantes reconhecidos como elementos da sociedade de acolhimento que mantém as suas origens nacionais ou étnicas. Em resposta a esta situação, as medidas de política devem assegurar a preservação e continuação da identidade cultural, assumindo-se o carácter pluricultural da sociedade. Este modelo surge associado ao Reino Unido, embora possam surgir outros países da Europa que o adoptem, como é o caso da Holanda e alguns países nórdicos. No modelo de assimilação, conceptualmente antagónico do anterior, a França surge como o protótipo, assume-se que os imigrantes devem adoptar as características culturais da sociedade de acolhimento. O autor identifica um conjunto de potencialidades no primeiro modelo, coexistência de diferentes culturas e de abordagens individuais e de grupo no processo de integração, perspectiva de construção de uma sociedade diversa e plural. Porém, considera que este continua a não atender à multidimensionalidade do processo de integração. Outros modelos recorrem frequentemente a comparações entre países para representar as dinâmicas de integração na Europa. São exemplo destas abordagens os modelos apresentados por Hollifield e Castles em meados dos anos 90 (Entzinger, 2005). Hollifield distingue três tipos de modelos: i) o modelo de imigração temporária, que associa à Alemanha; ii) o modelo de assimilação, de que a França é o protótipo e que considera a imigração como permanente, mas valoriza muito mais o indivíduo do que as comunidades ou os grupos; iii) o modelo das minorias étnicas, do qual o Reino Unido é representante e que considera a imigração como permanente, valorizando a coexistência de comunidades diversas. Castles, desenvolve outra tipologia, identificando três modelos: i) o modelo de exclusão diferencial, de que são exemplo a Alemanha e Europa do Sul; ii) o modelo assimilacionista, ilustrado pela Grã-Bretanha e Países Baixos; iii) o modelo pluralista, típico de países que recorrem à imigração no seu processo de desenvolvimento e que, segundo o autor, é difícil encontrar na Europa. Os dois

modelos procuram criar tipologias de integração sustentadas nas experiências vividas por alguns países. Contudo, fazem-no recorrendo a pressupostos diferentes e, segundo Favell, tentando rotular os países com um determinado modelo de incorporação, em vez de procurar compreender o conteúdo das políticas de integração (Entzinger, 2005). Acrescentamos ainda que estas classificações se situam temporalmente em meados dos anos 90 e que desde então as políticas relativas à integração de imigrantes na Europa têm sofrido alterações, resultado de novas dinâmicas migratórias, da constatação da inadequação de algumas políticas, das características dos novos imigrantes e dos territórios de acolhimento e, também, da intensificação da investigação sobre a temática.

Segundo Entzinger, a análise das políticas de integração deve ser sustentada numa perspectiva dinâmica, de cruzamento das dimensões legais e políticas, culturais e socioeconómicas (Arnaud & Sala Pala, 2005). Nesta linha de pensamento propõe um modelo que assente em duas dimensões que considera fundamentais: i) a integração entendida como um processo pluridimensional e, como tal, manifestando- se em diferentes domínios da sociedade – jurídico e político, social e económico, e cultural; ii) a valorização dos níveis individual e colectivo/grupo. A partir destas duas dimensões são apresentadas as várias possibilidades de um modelo de análise das políticas de integração (Quadro II.1). Neste estão previstas seis possibilidades de combinação das duas dimensões que reflectem seis objectivos diferentes de uma política de integração.

Quadro II.1 – Seis opções para as políticas de incorporação Dimensões

Jurídico-político Cultural Socioeconómico

Indivíduo igualdade de direitos pluralismo liberal igualdade de

oportunidades

Grupo direitos de grupo pluriculturalismo igualdade

Adaptado de: Entzinger, 2005, p. 35.

A complementar a análise que é possível realizar a partir do modelo, é importante encontrar os factores explicativos para a escolha de uma das seis opções ou seja, é fundamental contextualizar as escolhas de orientação política da integração, na situação económica do país, na sua maturidade em relação ao processo de imigração, nas possibilidades de intervenção do Estado para influenciar a integração em domínios específicos e na ideologia política, mais intervencionista ou mais liberal (Entzinger, 2005).

Na linha de análise que Entzinger advoga, privilegiando a natureza multidimensional das políticas de integração, Penninx (2008) propõe um modelo analítico centrado no conceito de cidadania a partir de três dimensões: i) político/legal; ii) socioeconómica; iii) religiosa e cultural. Na construção do modelo são estabelecidas duas condições i) cada uma das dimensões de análise pode ser classificada como positiva (sustenta a política na dimensão considerada) ou negativa (não sustenta a política) e ii) atendendo ao tempo de duração do movimento migratório, permanente ou temporário, a política pode ser inclusiva ou de exclusão. Os imigrantes podem assim ser entendidos como parte integrante da comunidade, do país ou da cidade e neste sentido as políticas serem inclusivas ou, como um grupo de passagem não sendo desencadeadas medidas no sentido da sua inclusão. O modelo desenvolve-se na análise do contributo de cada dimensão para a construção da cidadania em situações de inclusão ou de exclusão, identificando-se seis tipos de política (Quadro II.2).

Quadro II.2 – Tipologia das políticas para a imigração/minorias étnicas

Inclusão Exclusão tipo 1 2 3 4 5 6 dimensão político-legal + + + - - - dimensão socioeconómica + + - + - - dimensão cultural/religiosa + - - + + -

Adaptado de: Penninx, 2008, p. 230

Na perspectiva do autor, as políticas de inclusão mais frequentes nas sociedades europeias ocidentais são as de tipo 1 ou 2, por considerar que em democracias liberais as situações de desigualdade no acesso aos direitos, previstas no tipo 3, não têm lugar para cidadãos que pertencem a uma mesma comunidade política (Penninx, 2008). As políticas de tipo 1 pressupõem inclusão política e igualdade no domínio socioeconómico, mas também igualdade religiosa e cultural, apoiando-se em pressupostos multiculturais. Para os imigrantes significa manter as suas características culturais; para o Estado e sociedade de acolhimento significa aceitar os recém-chegados como indivíduos e grupos com direito às diferenças culturais, impondo-se para tal uma revisão das regras de acolhimento da diversidade. As políticas de tipo 2 têm uma conotação muito vincada com os modelos assimilacionistas, definindo a integração dos recém-chegados como um processo que

decorre fundamentalmente da sua capacidade de adaptação às instituições públicas da sociedade (Penninx, 2008).

O modelo apresentado, tal como o anterior, idealiza diferentes tipologias de política, ignorando em parte os contextos em que estas se implementam. Também a própria concepção de partida que estabelece a distinção entre dimensões positivas e negativas encerra em si algum vazio de conteúdo, como o próprio autor assume. Por outro lado, não é comum encontrar nas políticas europeias multiculturais uma convergência entre as três dimensões como sugere a tipologia 1. Se a possibilidade de convergência ao nível socioeconómico é uma realidade, provavelmente é mais débil ao nível político-legal e mais difícil de concretizar ao nível cultural e religioso. Estas questões, podendo não ter um impacto significativo quando analisadas a uma escala nacional, revestem-se de grande significado numa análise da integração à escala local, onde as diferentes dimensões de análise têm grande impacto.

Atendendo a que os imigrantes são diversos nas suas origens, estilos de vida e culturas, a sua integração na cidade não pode assumir-se como um processo natural. As situações de segregação social, exclusão e marginalização podem despoletar-se para alguns grupos, durante o percurso que decorre ao nível dos territórios em que se fixam (Malheiros, 2002; Penninx, 2008; White, 2008). Tal significa, que a valorização da componente local na análise das políticas de integração é necessária, pois é a esta escala que se vivem os principais desafios e se joga a coesão social. É nesta perspectiva que Penninx (2008) reforça i) a necessidade de mobilização dos imigrantes e de ponderação das diferentes dimensões de análise das políticas; ii) a articulação entre diferentes níveis de integração (instituições públicas e específicas dos imigrantes, organizações e indivíduos); iii) a interacção entre estratégias top-down e bottom-up de envolvimento e mobilização dos imigrantes.

À semelhança do modelo anteriormente explorado, também nesta proposta, a utilização das tipologias definidas para a análise das políticas de integração não escusa a mobilização de outros factores que emergem dos contextos locais, dos indivíduos e dos grupos.

Alba, Reitz e Simon (2012), mais recentemente, referem-se à integração como um dos grandes desafios políticos da União Europeia (27) e um dos conceitos sociológicos mais frequentemente utilizados no discurso político europeu, adoptando para tal os Princípios Básicos Comuns de integração. Os autores reforçam a fragilidade dos princípios que orientam uma política de cariz assimilacionista, na Europa do século XXI, e que ainda incorporam algumas das tipologias ultimamente colocadas em causa por países que rejeitam a assimilação (Foner & Lucassen, 2012). Preterido o conceito de assimilação para definir o processo de incorporação dos

imigrantes no território de acolhimento, coloca-se a tónica na integração, quer no discurso político, quer entre os cientistas sociais. Esta mudança, na perspectiva de abordagem dos percursos dos imigrantes na nova sociedade, surge ainda num contexto de rejeição do paradigma multicultural em países como o Reino Unido, a Holanda e a Alemanha, deixando evidente a necessidade de desenvolver esforços no sentido da integração (Alba, Reitz & Simon, 2012).

A passagem de um enfoque centrado na redução das diferenças étnicas (assimilação) para uma abordagem que mobiliza os conceitos de integração, incorporação e adaptação, orientando-se especificamente para a relação entre os imigrantes e as instituições da sociedade de acolhimento, abre caminho para uma análise das trajectórias realizadas pelos imigrantes em sectores diversos da sociedade: mercado de trabalho, mercado de habitação, escola, política, relações sociais informais nas comunidades locais. Nesta concepção pluralista de integração, que já vinha sendo defendida anteriormente por Entzinger, os valores socioeconómicos e de pertença étnica encontram-se, podendo variar de forma independente e resultar em combinações finais diversas (Quadro II.3). Na óptica dos autores referidos no parágrafo anterior, a integração considera as características culturais dos imigrantes, a sua identidade, as relações sociais, étnicas e culturais na comunidade, a sua religião e a sua pertença a uma cultura étnica como tópicos distintos da integração estrutural ou seja, alerta para a possibilidade de que a manutenção das características étnicas possa ser independente da integração socioeconómica (Alba, Reitz & Simon, 2012).

Quadro II.3 – Integração e pertença étnica Pertença Étnica

Integração Alta Baixa

Alta pluralismo assimilação

Baixa enclave étnico marginalidade

Adaptado de: Alba, Reitz & Simon, 2012, p. 53.

As dimensões, pertença étnica e integração, têm implicações teóricas directas na agenda política europeia. Nesta perspectiva de abordagem, a pertença étnica não é necessariamente condicionante da integração social, antes pelo contrário, pode ter impactos positivos em vários grupos de incorporação em contextos plurais. Assim, complexifica-se a análise das políticas e do grau de integração dos imigrantes nas instituições, pois além dos factores anteriormente referidos no modelo apresentado por

Entzinger, considerar a pertença étnica implica ter em conta: (i) os vários níveis de desenvolvimento institucional de cada comunidade e dos elementos que podem contribuir para a ligação com a comunidade étnica; (ii) a identificação das relações entre os subgrupos dentro da comunidade que afectam o desenvolvimento global da mesma e das relações da comunidade étnica com a sociedade de acolhimento.

Em síntese, os três modelos apresentados avançam com algumas tipologias de análise das políticas de integração que podem nortear a exploração do quadro legal, internacional e europeu, que orienta a definição de políticas para a integração de crianças descendentes de imigrantes em contexto escolar. Das propostas avançadas pelos autores salientamos alguns aspectos que consideramos serem mais pertinentes:

 a fragilidade de políticas sustentadas num modelo assimilacionista (Alba, Reitz & Simon, 2012);

 o entendimento da integração como um processo multidimensional com impacto em diferentes domínios da sociedade (Entzinger, 2005);

 a análise das políticas deve ser sustentada numa dinâmica de cruzamento de três dimensões (político-legal, socioeconómica, cultural e religiosa), (Arnaud & Sala Pala, 2005; Entzinger, 2005; Penninx, 2008);

 a valorização dos níveis individual e colectivo/grupo na análise das políticas (Entzinger, 2005);

 a mobilização dos agentes e instituições que actuam à escala local, mas também dos imigrantes na definição das políticas (Penninx, 2008);

 a importância de considerar uma política de integração que incorpore a relação entre imigrantes e instituições na sociedade de acolhimento ou seja, que perspective a articulação entre mercado de trabalho, escola, habitação, política e relações sociais por um lado e, por outro, as características culturais, identidade, relações no grupo étnico/cultural e religião dos imigrantes (Alba, Reitz & Simon, 2012);

 a mobilização dos factores contextuais que se relacionam com a situação do país, a sua maturidade no acolhimento de imigrantes e o papel do Estado (Entzinger, 2005);

 a análise das políticas a um nível micro ou seja, nos territórios onde se vive e materializa a integração (Penninx, 2008);

 a importância de articulação entre estratégias top-down e bottom-up na operacionalização das políticas (Penninx, 2008).