Políticas nacionais para a população idosa

No Brasil, até a década de 80, as políticas públicas eram destinadas aos idosos dependentes e vulneráveis, sendo limitadas à garantia de renda e à assistência social oferecida pelos asilos aos idosos em risco social. A partir da Constituição de 1988 a população idosa brasileira começou a ser alvo de novas políticas, sendo garantido o direito à vida, à igualdade, à cidadania, à dignidade humana, à previdência social e à assistência social.

Com base no texto de Patrícia Cielo e Elizabete Vaz, A Legislação Brasileira e o Idoso (CIELO, VAZ; 2009), destacamos os principais artigos da Constituição de 1988 voltados para a população idosa:

Art. 201, § 12 - assegurou aposentadoria no regime geral de previdência social, aos trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.

Art. 203, inciso V - garantiu um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

Art. 229 – é dever dos filhos maiores ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade;

Art. 230 – a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. § 1o - Os programas de amparo aos idosos serão executados preferencialmente em seus lares. § 2o - Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuidade dos transportes coletivos urbanos.

Por influência internacional, o Brasil passou a adotar o conceito positivo de envelhecimento saudável. Em 1994, foi promulgada a Lei nº 8.842, que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso (PNI), visando a assegurar os direitos sociais do idoso e criar condições para promover a sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade. As suas Diretrizes estão dispostas no art. 4º, enfatizando:

- a necessidade de participação do idoso na sociedade e sua integração às demais gerações; - a priorização do atendimento ao idoso através de suas próprias famílias, em detrimento do atendimento asilar, e em órgãos públicos e privados prestadores de serviços, quando desabrigados e sem família;

- a capacitação e reciclagem dos recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de serviços;

- a divulgação dos serviços oferecidos, dos planos, programas e projetos em cada nível de governo, a partir da descentralização político-administrativa.

Em seu Parágrafo único, foi vedada a permanência de portadores de doenças, que necessitem de assistência médica ou de enfermagem permanente, em instituições asilares, de caráter social.

A Portaria nº 1.395/1999 instituiu a Política Nacional de Saúde do Idoso (PNSI), que passou a assumir que o principal problema que pode afetar o idoso é a perda de sua capacidade funcional, suas habilidades físicas e mentais, necessárias para realização de atividades básicas e instrumentais da vida diária.

Em 2002, foi proposta a organização e a implantação de Redes Estaduais de Assistência à Saúde do Idoso (Portaria nº 702/SAS/MS), tendo como base as condições de gestão e a divisão de responsabilidades definida pela Norma Operacional de Assistência à Saúde (NOAS). As redes deveriam ser integradas por Hospitais Gerais e Centros de Referência em Assistência à Saúde do Idoso. Como parte de operacionalização das redes, definição dos quantitativos e sua distribuição geográfica, foram também criadas as normas para cadastramento de Centros de Referência em Atenção à Saúde do Idoso (Portaria nº 249/SAS/MS).

Foi também criado o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), pelo Decreto n° 4.227/2002, na estrutura do Ministério da Justiça, sendo órgão consultivo, competindo a ele supervisionar e avaliar a Política Nacional do Idoso (CIELO, VAZ; 2009).

Já a Lei nº 10.741/2003 - Estatuto do Idoso – tem por objetivo de garantir dignidade ao idoso através de políticas voltadas especificamente para esse segmento da população e de medidas visando proporcionar o seu bem-estar, adequando a legislação brasileira às orientações do Plano de Madri. A partir do Estatuto do Idoso, foram conferidos direitos e garantias, dos quais destacamos os mais relevantes (CIELO, VAZ; 2009):

Amparo à Saúde – a manutenção da saúde dos indivíduos é dever do Estado, cabendo zelar pelo trabalho de prevenção e tratamento;

Trabalho – o direito ao exercício de atividade profissional é assegurado, respeitadas as suas condições, sendo proibida a discriminação e a fixação de limite máximo de idade;

Previdência Social – os benefícios de aposentadoria e pensão observarão critérios de cálculo que preservem o valor real dos salários sobre os quais incidiram contribuição;

Assistência Social – baseada na promoção da dignidade da pessoa humana, devendo ser prestada, de forma articulada, conforme previsto na LOAS, PNI e demais normativos;

Acessibilidade – eliminação de barreiras arquitetônicas e urbanísticas, para garantia de acessibilidades em programas habitacionais públicos ou subsidiados pelo Estado;

Transporte – gratuidade dos transportes coletivos públicos urbanos e semiurbanos, assegurada aos maiores de 65 anos, e reserva de 10% de assentos preferenciais para idosos nos veículos de transporte coletivo.

Em fevereiro/2006, foi publicado o documento das Diretrizes do Pacto pela Saúde que contempla o Pacto pela Vida, por meio da Portaria nº 399/GM, constituído por três eixos: o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de Gestão do SUS. O Pacto pela Vida é de responsabilidade das três esferas do governo. No âmbito da saúde do idoso, tinha como

prioridade a implantação da Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa, visando à atenção integral, à promoção da saúde e ao fortalecimento da Atenção Básica.

A Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) foi regulamentada pela Portaria nº 648/2006/GM/MS e desenvolveu um conjunto de ações de saúde que visa à promoção, à proteção e à prevenção de agravos, ao diagnóstico, ao tratamento, à reabilitação e à manutenção da saúde. A PNAB determina a organização da responsabilidade das esferas governamentais, a infraestrutura e funcionamento da atenção básica. A Atenção Básica deve ser o contato preferencial dos usuários com o SUS, uma vez que é a principal porta de entrada das redes de atenção à saúde no SUS.

A Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (PNSPI) foi regulamentada pela Portaria nº 2.528/2006/GM/MS, tendo por finalidade recuperar, manter e promover a autonomia e a independência das pessoas idosas, direcionando medidas consonantes com os princípios do SUS para esse fim. A PNSPI definiu que a escolha do melhor tipo de intervenção no estado clínico e funcional da população idosa deve ser baseada na avaliação da capacidade funcional, considerando sua saúde física e mental, as condições socioeconômicas e a capacidade de autocuidado.

A avaliação funcional coletiva serve como base para a determinação da pirâmide de risco funcional. No contexto das ações da Atenção Básica, é verificada a distribuição da população da área adstrita às Equipes de Saúde da Família (ESF), com a finalidade de reconhecer: a proporção de idosos independentes; de idosos que vivem em Instituições de Longa Permanência para Idosos; a proporção daqueles com alta dependência funcional (acamados); a proporção dos que já apresentam alguma incapacidade funcional para Atividades Básicas da Vida Diária (AVD), como tomar banho, vestir-se, usar o banheiro, transferir-se da cama para a cadeira, ser continente e alimentar-se com a própria mão (UNFPA; 2012).

A Portaria nº 2.529/2006 ⁵⁶ instituiu a internação domiciliar no âmbito do SUS, com serviços prestados por equipes multiprofissionais (médicos, enfermeiros e técnicos ou auxiliares de enfermagem), nos primeiros 30 dias após a alta hospitalar.

O Plano Nacional de Saúde (PNS-2012/2015), em sua 5ª Diretriz - Garantia da atenção integral à saúde da pessoa idosa e dos portadores de doenças crônicas, com estímulo ao envelhecimento ativo e fortalecimento das ações de promoção e prevenção – abordou o

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Foi posteriormente revogada pela Portaria nº 2.029/ GM/MS, de 24/08/2011, que alterou o conceito de Internação Domiciliar para Atenção Domiciliar (SAD), sendo um serviço substitutivo ou complementar à internação hospitalar ou ao atendimento ambulatorial.

processo de envelhecimento ativo e a promoção da saúde da pessoa idosa, visando ampliar, sobretudo, o seu grau de autonomia e independência para o autocuidado, envolvendo familiares e comunidade, mediante o acesso a uma atenção integral (MS; 2011).

A Caderneta de Saúde do Idoso, fornecida pela rede de serviços, foi o instrumento previsto para organizar as linhas de cuidado para idosos frágeis, melhorar a acessibilidade e o acolhimento, bem como fortalecer as ações de promoção do envelhecimento ativo e saudável, estruturadas na Atenção Básica. Nessa caderneta, são registradas informações pelo período de cinco anos, sobre dados pessoais, sociais e familiares, sobre suas condições de saúde e seus hábitos de vida, identificando suas vulnerabilidades, além de ofertar orientações para o seu autocuidado (MS; 2014).

Foi desenvolvido também o Sistema de Indicadores de Saúde e Acompanhamento de Políticas do Idoso (SISAP-Idoso), como uma iniciativa conjunta da Área Técnica da Saúde da Pessoa Idosa do Ministério da Saúde e do Laboratório de Informação em Saúde (LIS), da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Este sistema buscou disponibilizar, de forma universal, indicadores de diferentes dimensões da saúde dos idosos, relacionando-os com as políticas públicas voltadas para este público-alvo, de forma a auxiliar gestores em saúde na tomada de decisões e no planejamento de suas ações (UNA-SUS/UFMA; 2014).

O inquérito telefônico para vigilância de fatores de risco e proteção para doenças crônicas não transmissíveis (pesquisa VIGITEL), implantado desde 2006 em todas as capitais dos estados brasileiros e no Distrito Federal, vem cumprindo seu objetivo de monitorar a frequência e a distribuição dos principais determinantes das doenças crônicas não transmissíveis (DCNT). O estudo dos indicadores do VIGITEL para os idosos busca estimular a formulação de modelos de cuidado que promovam a interface necessária entre a promoção da saúde e a prevenção de doenças e os demais níveis e complexidades da assistência à saúde, em prol da garantia do acesso aos serviços e da melhoria da qualidade de vida da população (MS; 2014).

Com relação às Doenças Crônicas Não Transmissíveis (DCNT), foi previsto o estabelecimento de linhas de cuidados na atenção à pessoa idosa e vigilância dos portadores de condições crônicas, a partir do plano de ações estratégicas para o enfrentamento destas doenças no Brasil, compreendendo projeto terapêutico adequado, a ser vinculado ao cuidador e à equipe de saúde, e o fortalecimento da assistência farmacêutica, com ampliação do acesso aos medicamentos e insumos estratégicos, previstos nos protocolos clínicos, bem como a consolidação de estratégias para o aumento da adesão ao tratamento das DCNT e atenção especial ao monitoramento de eventos medicamentosos adversos.

O Ministério da Saúde, além da Atenção Básica à Saúde desenvolvida pelos Núcleos de Apoio às Equipes de Saúde da Família (NASF), pelas equipes dos Consultórios na Rua e as de Atenção Domiciliar (Melhor em Casa), também planejou fortalecer e qualificar a gestão da rede de serviços, com vistas a definir fluxos de referência e contrarreferência, bem como a atenção aos idosos portadores de DCNT. Os pacientes passaram a ser vinculados às Unidades Básicas de Saúde (UBS), locais prioritários de atuação das equipes de Atenção Básica (eAB), permitindo um alto grau de descentralização e de capilaridade no território nacional.

O Governo Federal, em parceria com estados e municípios, está desenvolvendo o Programa de Qualificação da Infraestrutura das Unidades Básicas de Saúde - Requalifica UBS, visando à estruturação e ao fortalecimento da Atenção Básica, provendo condições adequadas para o trabalho em saúde, melhoria do acesso e da qualidade da atenção à saúde. O Programa foi instituído em 2011 e sofreu revisões em 2013, por meio das Portarias nº 339/2013/GM/MS (Ampliação); nº 340/2013 (Construção); e nº 341/2013 (Reforma).