POLÍTICAS PÚBLICAS

No âmbito do Estado, uma atenção especial deve ser dada às políticas públicas como o seu modus operandi por excelência. O recorte proposto destaca os processos relacionados às políticas públicas brasileiras contemporâneas. Assim, ganha relevância a observação crítica da Administração Pública: sua formação, questões internas, interfaces e, principalmente, seus movimentos expressos. No contexto do problema formulado, estudar o funcionamento da Administração Pública nacional assume importância vital porque é esta o agente institucional dotado de competência e legitimidade para conduzir os rumos do país e responder em primeiro plano pela assimetria entre suas possibilidades materiais e a efetividade dos direitos sociais de sua população. Como salienta Souza,

as políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas – economia, ciência política, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas – partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos (2006, p.25).

Desde logo, é preciso compreender a expressão políticas públicas. Dentre muitas outras, duas definições trazidas por Souza são interessantes: 1) a concepção de Laswell, segundo a qual “decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz” (2006, p. 24), o que permite

discussões políticas amplas; e 2) “política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)” (2006, p.26). Nesta segunda perspectiva, do governo em ação, é relevante o comentário da autora sobre a concepção teórica da “autonomia relativa do Estado”, que não o impede de governar, porém torna a sua atividade mais complexa.

Na perspectiva do governo em ação, um ponto no texto de Fernandes (?) merece ser observado com atenção: o reconhecimento da esfera política como sendo essencial para a compreensão do significado das políticas públicas. O autor traz uma definição de Lamounier que é ilustrativa:

De acordo com Bolívar Lamounier a compreensão do significado das políticas públicas corresponde a um duplo esforço: de um lado entender a dimensão técnico- administrativa que a compõe buscando verificar a eficiência e o resultado prático para a sociedade das políticas públicas; e de outro lado reconhecer que toda política pública é uma forma de intervenção nas relações sociais em que o processo decisório condiciona e é condicionado por interesses e expectativas sociais(?, p.1).

Ora, se a política, incluídos nesta esfera os interesses e as expectativas sociais, é elemento fundamental para influenciar e definir a ação governamental, qualquer determinismo pode ser superado. Neste fulcro, Lowi (1964), utilizando-se da construção teórica de Schattscheider, afirma a inexistência de uma única teoria de poder. Partindo da idéia de que as relações sociais se constituem por expectativas recíprocas, tem-se que a busca por benefícios e vantagens governamentais conformam arenas reais de poder. Não há, portanto, uma só estrutura de poder – como teorizam os pluralistas, marxistas, elitistas – e as políticas, deste modo, podem ser de diversos tipos, conforme funcionamento da arena respectiva, afinal “los problemas pueden ser atendidos de diversas maneras y com diferentes instrumentos” (Villanueva, 2006, p.59).

Oslzak, por sua vez, põe no centro de sua análise os conflitos sociais, a burocracia como arena política, o caráter não monolítico do Estado; em suma, expõe a normalidade do comportamento humano e do funcionamento diversificado de suas instituições, o que sob as outras abordagens seriam definidas como patologias. Conclui:

El estado ya no puede concebirse como uma entidad monolítica al servicio de um proyecto político invariable, sino que debe ser visualizado como un sistema em permanente flujo, internamente diferenciado, sobre el que repercuten también diferencialmente demandas y contradicciones de la sociedad civil. El proceso de reacomodación interna requerido para responder a clientelas diversificadas, en el que las unidades estatales tratan

de preservar y promover sus respectivos intereses y programas, supone em cierto modo reproducir em el seno del aparato estatal el proceso de negociación y compromiso, de alianzas y enfrentamientos, que se desarrolla en el ámbito de la sociedad (p.11, 1980).

Ainda observando o “governo em ação”, Villanueva (2006) destaca a pouca importância atribuída ao estudo do processo de elaboração das políticas públicas. Por um lado, no âmbito da ciência política e conforme as teorias sistêmicas, as decisões do governo são resultantes de forças e estruturas sociais que determinam sua forma e conteúdo, tornando- as, portanto, uma variável dependente, com caráter reativo e instrumental. Sob a perspectiva administrativa, apresenta-se uma visão sustentada na dicotomia política X administração, onde os políticos decidem e os gestores executam tais decisões. Assim, não seria possível investigar o como e o porquê da decisão governamental, pois o pressuposto é que a decisão já chegava pronta, advinda da esfera política. Para citar o autor:

Frente a la cuestión de las políticas, la ciência-sociologia política no tenia problemas sino respuestas seguras. Una vez conocidas cuáles eran las relaciones de poder existentes em um sistema social, se sabía a cuál lógica obedecia el processo decisório de cualquier política, cuál instrumental iba a emplanar, a cuáles restricciones se sujetaba. (...) No tenia por qué existir uma ciência de políticas si la decisión estaba condicionada de antemano (VILLANUEVA, 2006,p. 45).

É claro que sob a óptica marxista, e diante da realidade, ainda é evidente a dicotomia entre os que possuem os meios de produção e os que vendem como mercadoria a sua força de trabalho; ainda há uma compreensão do Estado como escritório da burguesia e a indicação clara das restrições estruturais postas pelo poder objetivo do capital. Contudo, dado o conflito permanente entre as diversas pressões sociais sobre o melhor direcionamento para sua ação, o Estado age – elabora e implementa políticas públicas, portanto – em várias frentes, por vezes contraditórias. Assim, é possível perceber o que já foi mencionado acima e que diversos autores denominam como autonomia relativa do Estado, o que explica decisões adotadas em favor do proletariado ou contra os interesses capitalistas. A partir da leitura dos neomarxistas, como Miliband e Poulantzas, é possível ampliar a compreensão a respeito de um Estado que foi criado com determinada finalidade, está inserido num sistema capitalista hegemônico e, ainda assim, é múltiplo o suficiente para ser mais que um mandatário do capital.

Neste fulcro, Konder (1999, p. 10,11), ao escrever sobre Walter Benjamin, demonstra antigos desafios, que persistem, e o movimento ininterrupto das mudanças:

O estado de espírito da nova geração não podia ser idêntico ao da geração dos pioneiros. Os contemporâneos de Marx se insurgiam contra um Estado

que repelia a representação do movimento operário; os socialistas alemães do começo do século XX se faziam representar no Parlamento e arrancavam concessões limitadas, porém significativas à burguesia. Por um lado, os socialistas aprendiam a fazer política, com eficácia, no interior de um movimento que – independentemente da vontade deles – tornara-se mais lento, mais tortuoso e gradual: a complexidade das novas batalhas exigia deles um novo treinamento, impunha-lhes o uso de instrumentos mais sofisticados de análise política. Por outro lado, esse aprendizado positivo era acompanhado por uma tendência negativa, que os levava, cada vez mais, a pensar em termos empíricos ou pragmáticos, abandonando a dimensão filosófica – inquietante e radical – da reflexão de Marx.

Sendo desta forma, o Estado contemporâneo, fruto de uma formação social dinâmica, que responde a uma sociedade plural, ao qual se dirigem inúmeras demandas novas, age e faz surgir novos horizontes possíveis. Como salienta Villanueva, “es la busque da actual de nuevosequilibrios entre el Estado necesario y la sociedad autónoma” (2006, p.47).

Mais especificamente, entretanto, salienta-se um dos fatores explicativos apresentados por Souza para ampliação do estudo em torno das políticas públicas: países de democracia recente ou recém-democratizados, sobretudo os da América Latina, não conseguiram ainda “formar coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população” (2006, p.21) e estas incertezas limitam consideravelmente a capacidade de intervenção dos governos.