Antes de discutir as políticas públicas ambientais brasileiras, é necessário definir o que se entende por políticas públicas.
Segundo Theis (1998), no Brasil é conhecida a desconsideração das políticas governamentais (em particular, das políticas econômicas) pela preservação do meio
ambiente. As estratégias brasileiras de modernização econômica se deram, predominantemente, em bases industriais, sem obedecer a sólidas diretrizes de uso racional dos recursos e de defesa da qualidade de vida.
Segundo Pal (apud AMARAL et al., 2004), no artigo “Políticas Públicas em Biodiversidade Conservação e Uso Sustentado no País da Megadiversidade”, não há uma definição única para políticas públicas na literatura acadêmica. No entanto, há algumas tentativas que podem ser utilizadas, como, por exemplo: “Uma política pode ser considerada como um grupo de ações ou ‘não ações’ em contraposição a decisões ou ações específicas. Este grupo de ações tem que ser percebido e identificado pelo analista em questão” (PAL apud AMARAL et al., 2004).
O autor dá ênfase à força da política quando fala das relações entre a política e os agentes dessa política como os atores e grupos, afirmando que política pública é: “Uma série de decisões inter-relacionadas tomadas por um ator político ou grupo de atores políticos objetivando a seleção de objetivos e meios de atingi-los dentro de uma situação específica” (PAL, 1987, p. 273), ou seja, “Política Pública é tudo o que os governos escolhem fazer ou não fazer” (p. 12).
Segundo Vianna Jr (apud AMARAL et al., 2004), entende-se política pública como:
Uma ação planejada do governo que visa, por meio de diversos processos, atingir alguma finalidade. Esta definição, agregando diferentes ações governamentais, introduz a idéia de planejamento, de ações coordenadas. Entretanto, as ações classificadas como políticas públicas são realizadas por diferentes organismos governamentais, nem sempre articulados entre si.
A análise de políticas públicas é um tema que ganhou espaço dentro das ciências políticas nos últimos anos. Para avançarmos na questão teórica, os esforços atuais são no sentido de aprofundamento teórico de alguns conceitos básicos da análise de políticas públicas, assim como a utilização das contribuições oferecidas pelas abordagens do “neo-institucionalismo” e da “análise de estilos
políticos”, como coloca Frey (2000). É importante destacar que essas abordagens surgiram nos países desenvolvidos com regimes democráticos estáveis e consolidados. No caso de países em desenvolvimento como o Brasil, por exemplo, caracterizado por instituições democráticas frágeis e a coexistência de comportamentos político-administrativos modernos e tradicionais, são necessárias adaptações na análise prática.
Segundo Windhoff-Híritier (apud FREY, 2000), no artigo “Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes a prática da análise de políticas públicas no Brasil”, a análise de políticas públicas não deve se restringir meramente a aumentar o conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas políticas setoriais. A abordagem da policy analysis deve analisar a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos da política.
Ainda de acordo com Frey (2000), a literatura sobre policy analysis diferencia três dimensões da política, que são consideradas de fundamental importância para a compreensão de políticas públicas:
a) na dimensão institucional, polity refere-se à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político- administrativo;
b) no quadro da dimensão processual, a politics, tem-se em vista o processo político, freqüentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição; e
c) na dimensão material, policy refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.
“A análise destas dimensões deve ser feita considerando as inter-relações existentes entre elas, pois estas dimensões estão entrelaçadas e se influenciam mutuamente” (FREY, 2000, p. 216). A análise das políticas ambientais nos dá uma noção dessa complexidade de relações.
É inquestionável que o “descobrimento” da proteção ambiental como uma política setorial peculiar leva a transformações significativas dos arranjos institucionais em todos os níveis de ação estatal. Por outro lado, em conseqüência da tematização da questão ambiental, novos atores políticos (associações ambientais, institutos de pesquisa ambiental, repartições públicas encarregadas da preservação ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo político (FREY, 2000).
A relação de interdependência entre os processos e os resultados das políticas fica clara, sobretudo nas políticas de caráter mais dinâmico e polêmico, como é o caso das políticas ambientais.
A abordagem “neo-institucional” procura contribuir para a análise, principalmente em países como o Brasil, que possuem sistemas políticos em transformação e instituições não consolidadas, sem cair na tentação de atribuir ao fator “instituições estáveis ou frágeis” importância primordial para explicar o êxito ou fracasso das políticas adotadas. Para Beyme (apud FREY, 2000):
O neo-institucionalismo difere do institucionalismo tradicional pelo fato de que ele não explica tudo por meio das instituições. É possível que haja situações nas quais os processos políticos são pouco consolidados e é difícil explicar os acontecimentos pelo fator institucional, e, se isso for possível, o resultado é condicionado só de forma subsidiária pelas instituições. (BEYME apud FREY, 1997).
A compreensão das dinâmicas complexas que são os sistemas políticos não deve se limitar à análise somente dos fatores institucionais; deve ser usado como componente explicativo adicional o fator “estilo político”: esse, por sua vez, é condicionante da cultura político-administrativa predominante nas instituições. O “estilo político” é estudado a partir da representação de valores, pelas idéias, sentimentos e pelas orientações e atitudes predominantes na sociedade, o que comumente é entendido sob o conceito da “cultura política” – conceito que a pesquisa tradicional sobre cultura política costuma analisar no contexto de nações específicas (FREY, 2000).
Segundo Almond e Verba (apud FREY, 2000), em estudos sobre civic culture aparecem três tipos de cultura política, os quais correspondem às diferentes fases de modernização do desenvolvimento da sociedade: “cultura paroquial” – não existe ainda uma visão política sistêmica; “cultura de súditos” – a população desempenha um papel passivo e se mostra apenas interessada nos resultados da política; e “cultura de participação” – a população interfere de forma ativa nos acontecimentos políticos.
A apresentação, ainda que sem aprofundamento, dos conceitos e abordagens citados acima permite perceber a análise de políticas públicas como de extrema complexidade e passiva de todas as variações processuais, comportamentais e estruturais, às quais as sociedades modernas estão sujeitas. Por isso mesmo, dá- nos pistas importantes de como deve ser conduzida uma pesquisa nesse campo.